Niezależna prokuratura z zależnym budżetem? Eksperci sugerują inne rozwiązanie

Krytyczne uwagi resortu finansów zamieszczone na stronach Rządowego Centrum Legislacji dotyczą projektu Ministerstwa Sprawiedliwości zmieniającego ustawę – Prawo o prokuraturze (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 390). Planowana nowelizacja ma wprowadzić rozdział funkcji prokuratora generalnego i ministra sprawiedliwości oraz wzmocnić niezależność prokuratury od czynników politycznych. Jednym z elementów budowania tej niezależności miało być wprowadzenie tzw. autonomii budżetowej.

Szczególne rozwiązanie

Co do zasady, to na ministrze finansów ciąży obowiązek przedstawienia co roku Radzie Ministrów projektu ustawy budżetowej na następny rok, a przygotowując plan finansowy państwa, może on korygować cząstkowe projekty przedstawione przez dysponentów poszczególnych części budżetowych. Uprawnienie do wprowadzania takich zmian zostało wyłączone w odniesieniu do planu wydatków podmiotów wyposażonych w autonomię budżetową – jest to dość duża grupa obejmująca m.in. rzecznika praw obywatelskich czy Krajową Radę Sądownictwa (art. 139 ust. 2 ustawy o finansach publicznych; patrz: infografika). W stosunku do organów objętych tym szczególnym rozwiązaniem minister finansów ma obowiązek włączyć przygotowane przez nie projekty do opracowywanego przez siebie budżetu państwa bez wprowadzania zmian. W literaturze dotyczącej finansów publicznych wskazuje się, że przyznanie wybranym podmiotom autonomii budżetowej ma zapewnić im niezależność finansową od władzy wykonawczej oraz uniemożliwić RM wpływanie na ich działalność za pomocą ograniczenia wydatków lub zwiększania dochodów.

Podobnie proponowane w projekcie rozwiązania uzasadnia MS, podnosząc, iż dodatkową gwarancją samodzielności PG i uniezależnienia go od organów władzy wykonawczej jest ustanowienie jego autonomii budżetowej. Nowelizacja prawa o prokuraturze zawierająca również zmianę ustawy o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1270 ze zm.) zakłada bowiem, iż projekt dochodów i wydatków powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury PG będzie przekazywał ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych w celu włączenia go do projektu ustawy budżetowej. Ponadto w zakresie wykonywania budżetu w części odpowiadającej powszechnym jednostkom organizacyjnym prokuratury PG mają przysługiwać uprawnienia ministra właściwego do spraw finansów publicznych. Jak twierdzą projektodawcy, ma to zagwarantować dopełnienie procesu reformy prokuratury poprzez wyłączenie jej ze sfery właściwej administracji rządowej oraz odseparowanie od czynnika politycznego.

Argumenty „przeciw”

Powyższe propozycje skrytykował jednak resort finansów w ramach uzgodnień prowadzonych w toku procesu legislacyjnego. Zgodnie z treścią zamieszczonego w RCL stanowiska nie może zyskać akceptacji MF propozycja zmian dotycząca rozszerzenia grupy podmiotów posiadających autonomię budżetową o powszechne jednostki organizacyjne prokuratury. W swoim stanowisku resort podkreśla, iż pozycja ustrojowa prokuratury nie została określona w konstytucji, a zapewnienie prokuraturze niezależności od władzy wykonawczej nie wymaga wprowadzania szczególnych rozwiązań dotyczących jej finansowania.

Ministerstwo wskazało także, że grupa podmiotów objętych regulacją z art. 139 ust. 2 ustawy o finansach publicznych pozostaje niezmienna od 1998 r. i dotyczy znacznie większej liczby jednostek, niż to ma miejsce w wielu innych krajach Unii. Ponadto według resortu finansów, biorąc pod uwagę uregulowania w zakresie funkcjonowania prokuratury w krajach Europy, brak jest przesłanek świadczących o potrzebie wprowadzenia autonomii budżetowej tej instytucji w Polsce.

W piśmie zwrócono także uwagę, że objęcie poszczególnych podmiotów publicznych omawianym rozwiązaniem nie stanowi gwarancji zapewnienia wyższych niż w pozostałych częściach budżetowych wzrostów środków finansowych. Podkreślono także, że ustanowienie autonomii budżetowej prokuratury może mieć negatywny wpływ na zarządzanie finansami publicznymi, w tym na proces planowania i wykonania budżetu państwa.

Argumenty „za”

– Niewątpliwie tzw. autonomia budżetowa przewidziana w art. 139 ustawy o finansach publicznych wzmacnia niezależność podmiotu, który może z niej korzystać – komentuje dr Sławomir Dudek, prezes zarządu i główny ekonomista Instytutu Finansów Publicznych, ekspert w zakresie finansów publicznych. Jak dodaje, rozwiązanie to jednocześnie osłabia pozycję ministra finansów oraz możliwości sprawowania przez niego kontroli nad konstruowaniem i wykonaniem budżetu państwa.

– W związku z tym przy podejmowaniu decyzji o objęciu danego podmiotu takim przywilejem należy rozważyć, której z tych wartości dać w danej sytuacji pierwszeństwo – podkreśla ekonomista. Wskazuje przy tym, że wydaje się, iż ze względu na wagę niezależności prokuratury, jako organu stojącego na straży praworządności, objęcie jej autonomią budżetową może się okazać zasadne. Ekonomista przypomina jednak, że ostateczny kształt budżetu zależy od decyzji Sejmu i Senatu, które w toku prac nad nim mogą wprowadzać poprawki do projektu wniesionego przez rząd.

– Tym samym nie jest tak, że czynniki polityczne nie mają wpływu na budżet podmiotów objętych autonomią – podkreśla Sławomir Dudek.

Z kolei według prof. dr hab. Katarzyny Dudki z Uniwersytetu im. Marii Curie-Skłodowskiej w Lublinie lata 2016–2023 pokazały, iż zabezpieczenie niezależności prokuratury ma szczególne znaczenie dla prawidłowego funkcjonowania tej instytucji i tym samym projekt ustawy rozdzielającej funkcje MS i PG jest krokiem we właściwym kierunku. Nasza rozmówczyni podobnie ocenia propozycję wprowadzenia większej autonomii tej instytucji w zakresie jej finansowania.

– W sytuacji gdy prokuratura nie została uregulowana na poziomie konstytucyjnym i gdy jej kształt ustrojowy można zmienić zwykłą ustawą, każdy dodatkowy bezpiecznik wpleciony w system prawny ma istotne znaczenie – podkreśla karnistka. I wskazuje, że w tym kontekście wydaje się, iż nadzór ministra finansów nad dyscypliną budżetową nie jest wartością bezwzględną.©℗