Prymat państwa nad prawami obywateli i przedsiębiorców uzasadniano walką z pandemią oraz wszelkimi zagrożeniami bezpieczeństwa i porządku publicznego. W rzeczywistości tylko wzmocniły one trend - pisze Robert Suwaj, doktor habilitowany nauk prawnych, profesor Politechniki Warszawskiej.

W teorii państwo podchodzi z szacunkiem do własności prywatnej, tworząc nawet ku temu swoiste prowizorium ochrony konstytucyjnej. Na własności prywatnej jest bowiem oparta konstytucyjna koncepcja społecznej gospodarki rynkowej, choć – podobnie jak to jest w przypadku wolności działalności gospodarczej – realny charakter tej ochrony podlega zbyt wielu ograniczeniom. Ograniczenia te powinny jednak służyć wyłącznie ochronie ważnego interesu publicznego oraz – co wprost wynika zarówno z art. 31 ust. 3 konstytucji, jak i z treści art. 140 k.c. – państwo może je wprowadzać wyłącznie w drodze ustawy.

W ostatnich latach prawodawstwo szło głównie w jedną stronę. Była to ochrona ważnego interesu państwa: jego bezpieczeństwa wewnętrznego i zewnętrznego. Uzasadniano walką z pandemią oraz wszelkimi zagrożeniami bezpieczeństwa i porządku publicznego. Było to jednak wyłącznie przyspieszenie dominacji państwa nad ochroną praw obywateli i przedsiębiorców. Doprowadziło to do wykształcenia się co najmniej trzech, niezwykle istotnych nurtów w działalności wewnętrznej państwa, związanych z zauważalnym przeorganizowaniem i przemodelowaniem funkcjonowania trójpodziału władz.

Władza wykonawcza ponad wszystko

Pierwszą z nich jest całkowita dominacja w państwie sfery władzy wykonawczej, która doprowadziła do przejęcia sporego obszaru władzy ustawodawczej oraz sądowniczej, szczególnie w zakresie korzystania z kompetencji państwa do ingerowania w sferę konstytucyjnych praw i wolności, które państwo pierwotnie zobowiązało się otaczać ochroną prawną. Stworzono więc taki model funkcjonowania władzy wykonawczej, który w coraz szerszym zakresie opiera się na działalności państwa prowadzonej w formach aktywności pozaustawowej, tj.: rozporządzeń ministrów, objaśnień prawnych i wytycznych oraz samoistnych uchwał i decyzji Rady Ministrów, a także samorządowych aktów prawa miejscowego.

Drugim elementem jest pseudoprywatyzacja zadań publicznych poprzez stworzenie alternatywnego (wobec rozwiązań przewidzianych w ustawie o finansach publicznych) systemu dystrybucji środków publicznych, którymi zajmują się powołane do tego spółki celowe Skarbu Państwa (jak Grupa PFR) oraz 33 różnego rodzaju fundusze. Podmioty te dysponują dziś środkami publicznymi na zasadach określonych przez nie w statutach i regulaminach, wykorzystując środki do realizacji wybranych aktywności w sferze publicznej, jednakże bez efektywnej kontroli sądów. Sądy administracyjne uznały bowiem, że działalność taka nie podlega ich kognicji, pozostawiając podejmowane rozstrzygnięcia poza weryfikacją zarówno z uwagi na kryteria legalności, jak i celowości, słuszności i gospodarności. W ten sposób państwo zbudowało model wspierania określonych grup przedsiębiorców, uzależniając ich aktywność od potrzeby realizacji własnych – pozaustawowych – celów.

Trzecia sfera aktywności władzy publicznej wiąże się z mozolnie budowanym, alternatywnym modelem wymiaru sprawiedliwości w zakresie odpowiedzialności za delikty o charakterze publicznoprawnym. Stworzono cały system odpowiedzialności administracyjnej w postaci kar pieniężnych (ok. 300 różnych rodzajów) nakładanych przez organy administracyjne w stosunkowo szybkim i prostym postępowaniu administracyjnym, w ramach którego jest możliwe nałożenie sankcji dużo bardziej dotkliwej niż środki karne nakładane przez sądy (średnio kara dla przedsiębiorcy wynosi ok. 1 mln zł.). To wszystko dzieje się przy naruszeniu konstytucyjnego założenia, że wymiar sprawiedliwości sprawują sądy powszechne, wojskowe i administracyjne, a przy tym przez osoby niespełniające kryterium niezawisłości i niezależności oraz z całkowitym pominięciem standardów ochrony prawnej (w szczególności brak poszanowania dla instytucji domniemania niewinności). Możliwość stosowania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji również pomaga państwu zadziałać skuteczniej niż przez długotrwały proces prowadzący do wyroku sądu.

Hierarchia źródeł prawa

Niekonstytucyjność działań państwa w sferze ochrony własności przejawia się w – co najmniej – czterech zauważalnych płaszczyznach. Ingerencje w prawo własności następują wprost w aktach o randze niższej niż ustawowa, tj. głównie w rozporządzeniach. Ta konstrukcja ma swój rodowód w PRL, gdzie każdy minister zarządzał swoim „księstwem” bez potrzeby oglądania się nawet na politykę ówczesnego rządu. Mimo zmiany ustroju mechanizm ten działa, nawet wbrew ustaleniom zawartym w konstytucji z 1997 r.

Zasady wyłączności ustawy oraz hierarchiczności systemu źródeł prawa administracyjnego już od samego początku stanowiły konstrukcje w istocie pozorne i nie przeszkadzały w tworzeniu rozwiązań pozwalających władzy wykonawczej na regulowanie granic ingerowania w prawo własności.

Przykładem jawnego ograniczenia prawa własności dokonywanego w drodze rozporządzenia jest zmiana organizacji ruchu drogowego – np. usytuowanie znaku uniemożliwiającego dotychczasowe korzystanie z działki (np. zakaz wjazdu z drogi wewnętrznej na drogę publiczną pojazdów pow. 3,5 t) następuje wyłącznie na zasadach uregulowanych w rozporządzeniu ministra infrastruktury z 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem. Zarządca drogi może tego dokonać bez udziału właściciela nieruchomości, któremu nie przysługuje – na tym etapie – jakakolwiek ochrona prawna. Przy użyciu tej konstrukcji zarządca drogi może więc uniemożliwić prowadzenie legalnej działalności gospodarczej przedsiębiorcy działającemu na podstawie i w granicach prawa.

Innym przykładem jest wywłaszczanie nieruchomości pod drogi – dokonywane z oczywistym naruszeniem zasady korzyści z art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami – ustalające wartości nieruchomości wywłaszczonych lub przejętych z mocy prawa przeznaczonych na drogi publiczne, zgodnie z treścią par. 49 ust. 1 rozporządzenia ministra rozwoju i technologii z 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz.U. z 2023 r. poz. 1832). Jest to regulacja oczywiście niekorzystna dla właścicieli wywłaszczonych nieruchomości przejmowanych tu z mocy prawa. Kluczowym elementem jest pominięcie fundamentalnego założenia, że „podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości”, a prowadzi to do sytuacji, w której właściciel nieruchomości nie może otrzymać słusznego odszkodowania (w rozumieniu art. 21 ust. 2 konstytucji), a jedynie takie, jakie wynika z cen nieruchomości podobnych (czyli wywłaszczanych pod drogi).

Najnowszy z przykładów dotyczy wprowadzania ograniczeń w zasadzie wolności budowlanej wynikającej ze zmienionych ostatnio warunków technicznych budynków. Od 1 kwietnia 2024 r. minimalna powierzchnia lokalu usługowego będzie wynosić 25 mkw. Dlaczego? Otóż okazuje się, że małe lokale często nielegalnie wykorzystuje się jako mieszkalne, więc minister – zamiast stworzyć system kontroli i weryfikacji sposobu wykorzystania lokali użytkowych – wprowadza kolejne, niekonstytucyjne ograniczenia z pominięciem parlamentu oraz prezydenta.

Prawo miejscowe

Innym przykładem patologicznie działającego państwa jest ograniczenie prawa własności dokonywane w prawie miejscowym, tj. w uchwałach, a nie w ustawie. Zmiany przeznaczenia nieruchomości w planach miejscowych często są dokonywane ze szkodą dla dużej części gruntów, jednakże nowe plany ogólne będą dokonywać zmian w przeznaczeniu terenów (a będzie obowiązek procentowego wyznaczania terenów zielonych) bez odszkodowania, co jest działaniem zarówno wbrew konstytucji, jak i art. 112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym „wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy”.

Zupełna patologia ma miejsce przy okazji ochrony zabytków, w szczególności poprzez normatywną możliwość utworzenia przez gminę parku kulturowego. Niestety wzniosłe zamierzenie ochrony wartości kulturowych w praktyce często prowadzi do faktycznego wywłaszczenia w okresie uchwalania planów miejscowych (np. w Wilanowie procedura taka trwa od 2012 r. i w tym czasie właściciel nie może korzystać z własnej nieruchomości na cele budowlane, nawet gdy jego nieruchomość ma takie przeznaczenie). W takich przypadkach mamy do czynienia z ewidentnym ograniczeniem prawa własności nieruchomości poprzez włączenie nieruchomości do obszaru parku kulturowego, jak i poprzez wprowadzenie zakazów i ograniczeń w planie miejscowym.

Proces stosowania prawa

Inną formą działania władzy wykonawczej jest swoiste „naprawianie” działań legislacyjnych w procesie stosowania prawa. Ma to miejsce głównie w sprawach podatkowych, w których państwo przerzuciło już w zasadzie całą odpowiedzialność na przedsiębiorców, ale – powoli – zaczyna też obejmować pozostałą sferę działań administracji rządowej. Otóż minister może z własnej inicjatywy wydać tzw. objaśnienia prawne, mocą których oświadczy on coś, czego w ustawie nie ma, ale co w ocenie organu należy zaakcentować. Organ władzy wykonawczej może w taki sposób ukształtować sposób rozumienia przepisów ustawy, który np. będzie prowadził do rozszerzającej wykładni przepisów lub też inaczej kształtował nakaz lub zakaz ustawowy. Co więcej, takich objaśnień nie można zaskarżyć do sądu, co oznacza, że przedsiębiorcy pozostaje do wyboru albo się dostosować, albo ryzykować proces przed sądem z organem własnego państwa, który postanowił rozszerzyć treść regulacji ustawowych.

W konkretnych sprawach administracyjnych organy władzy publicznej również dostały od ustawodawcy oręż, dzięki któremu jest możliwe oddziaływanie godzące w fundamenty zasady praworządności. Otóż w kodeksie postępowania administracyjnego oraz w ustawie – Prawo przedsiębiorców wprowadzono zasady, które stawiają adresata regulacji publicznoprawnej poza wszelką ochroną. Przyjęto, że niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego należy w pierwszej kolejności interpretować na korzyść ochrony ważnego interesu publicznego. Nakaz ochrony bezpieczeństwa i porządku przy dokonywaniu wykładni prawa przy nakładaniu obowiązków w miejsce zasady in dubio pro libertate (w razie wątpliwości na rzecz ochrony od ograniczeń) może prowadzić do uzasadnienia daleko idących nadużyć władzy publicznej wobec adresatów ograniczeń publicznoprawnych. Także w sferze korzystania z prawa własności.

Przykłady wykorzystania większości powyższych nadużyć mieliśmy możliwość zauważyć przy wprowadzaniu w drodze rozporządzeń zarówno zakazów prowadzenia działalności gospodarczej, które uzasadniano zagrożeniem bezpieczeństwa zdrowotnego, jak i obowiązków nakładanych na przedsiębiorców w związku z nakazami (np. legitymowania i sprawdzania gości hotelowych w okresie lockdownu).

A w konstytucji…

Jak widać, państwo zaczyna dominować w sposób totalny nad prawem jednostki. Ingerencja w prawo własności, w szczególności nieruchomości, następuje w sposób oczywiście sprzeczny z regulacjami konstytucyjnymi, z częstym odwołaniem się do wartości i celów, które nie wynikają z konstytucyjnej zasady proporcjonalności. Mamy więc zupełnie archaiczny i niestosowany już model, który pomija podstawowe standardy ingerowania w prawa własności. Kto dziś jeszcze pamięta, że zgodnie z konstytucją może to następować wyłącznie:

  • w drodze ustawy,
  • gdy nie da się inaczej zrealizować ochrony ważnego interesu publicznego,
  • w celu ochrony ważnego interesu publicznego, rozumianego jako potrzeba ochrony: bezpieczeństwa, porządku publicznego, zdrowia, środowiska, moralności publicznej oraz praw i wolności innych osób.

Ograniczanie praw i wolności wymaga wprowadzania ograniczeń wyłącznie w celu rzeczywistej ochrony przed zagrożeniem i z zakazem interpretacji na niekorzyść właścicieli praw i wolności oraz w sposób proporcjonalny, adekwatny i niezbędny. Ale czy to kogoś jeszcze interesuje? ©℗