Zmiany w KRS. Powrót do przeszłości czy skok w przyszłość?

Przywrócenie wyboru większości członków Krajowej Rady Sądownictwa przez sędziów nie wystarczy, aby wymiar sprawiedliwości odzyskał społeczne zaufanie.

Zanim dokonano zmian w KRS, zaufanie do sądów nie było wiele większe niż teraz. Sposób działania KRS, a raczej realizacji jej głównego zadania powierzonego przez ustawodawcę – czyli wyboru i awansowania sędziów – mógł się do tego w znacznym stopniu przyczynić. Przez lata mieliśmy do czynienia z sytuacją, w której grupa osób sprawujących dożywotnio władzę publiczną w zasadzie sama decyduje, kto będzie sprawował władzę w przyszłości. Dalekie to od idei demokracji, w której obywatele podejmują decyzje bezpośrednio lub przez swoich przedstawicieli.

Fałszywą alternatywą był wybór sędziów do KRS przez zwykłą większość sejmową. W ten sposób nie tylko zmarnowano szansę na zwiększenie zaufania społecznego do procesu wyboru i awansowania sędziów, lecz także podkopano jego społeczną i prawną legitymizację. Z badań socjologicznych wynika, że zaufanie do niezależności polskich sądów nie zwiększyło się w oczach prawników ani przedsiębiorców, ani nawet zwykłych obywateli.

Po ostatnich wyborach parlamentarnych środowisko prawnicze i wielu polityków jeszcze intensywniej głowią się nad tym, co zrobić z ok. 3 tys. nominacji przedstawionych od 2018 r. prezydentowi przez KRS w składzie, który według orzeczeń wielu sądów nie gwarantował wyboru wolnego od politycznego wpływu. Minister Adam Bodnar zapowiedział, że w związku z tymi wyrokami wstrzyma się z ogłaszaniem wakatów w sądach, a więc zamrozi konkursy na wolne stanowiska sędziowskie do czasu, aż uda się zmienić skład KRS.

Problemem, jaki trapi nasze konkursy sędziowskie, nie jest tylko udział w tej procedurze organu powołanego przez parlament. Jeśli przyjrzymy się wynikom badań oraz wczytamy dokładniej w europejskie standardy, to dostrzeżemy, że nasza procedura konkursowa od lat cierpi na o wiele więcej bolączek. Czas wstrzymania konkursów należy więc wykorzystać na to, aby przemyśleć sprawę od podstaw. Nawet wielu sędziów przyznaje, że model praktykowany do roku 2017 się nie sprawdził. Ostatecznym dowodem na to dla wielu z nich okazały się wydarzenia polityczne z kilku ostatnich lat. Pierwszo- i drugoplanowe role odrywali w nich przecież sędziowie wyłonieni w konkursach, w których o wszystkim decydowały organy samorządu sędziowskiego.

Dobra praktyka czy formalne gwarancje

Doświadczenia wielu krajów pokazują, że samo przejęcie kontroli nad procedurami nominacyjnymi i awansowymi przez sędziów nie gwarantuje, że wymiar sprawiedliwości będzie działał, jak należy. Dla przykładu w Słowacji powołano w 2002 r. Krajową Radę Sądownictwa wybieraną w większości przez sędziów. Powierzono jej procedury nominacyjne i dyscyplinarne. Po kilkunastu latach co piąty słowacki sędzia przyznawał, że w sądzie pracuje także jego rodzina. Zaś kilka lat temu świat zszokowała informacja o tym, że domniemany zleceniodawca zabójstwa dziennikarza Jána Kuciaka i jego narzeczonej utrzymywał osobisty kontakt z co najmniej 20 sędziami, których korumpował. Aresztowano nawet prezes Sądu Najwyższego.

Z drugiej strony w Czechach sędziów nadal powołuje prezydent na wniosek ministra sprawiedliwości, a samorząd sędziowski nie istnieje. Kraj ten ma obecnie najwyższe wskaźniki oceny i zaufania do sądów spośród wszystkich europejskich państw postkomunistycznych. Słowacja jedne z najniższych. Ważniejsze są więc standardy i praktyka niż formalne instytucje.

Postulat niezrealizowany od dekad

Opracowane przez Europejską Sieć Rad Sądownictwa (ENCJ) standardy powoływania i awansowania sędziów przewidują, że procedury te powinny się opierać wyłącznie na ocenie kompetencji i predyspozycji kandydatów. Wymaga się opracowania i upublicznienia profilu kompetencyjnego, według którego należy oceniać kandydatów na wszystkich etapach procesu nominacyjnego. Jest to od dekad niezrealizowany w Polsce postulat. Kryteria wyboru kandydatów są określone w ustawie jedynie ogólnikowo. Każdy z członków KRS może je dowolnie interpretować i dyskrecjonalnie stosować w indywidualnych konkursach. W rezultacie ta sama cecha bywa przedstawiana w uzasadnieniu jednego rozstrzygnięcia jako pozytywna, a w innym jako negatywna.

Europejskie standardy wskazują nam także kierunek zmian kryteriów wyboru kandydatów. Wynika z nich, że profil kompetencyjny sędziego powinien obejmować umiejętności intelektualne, osobiste i komunikacyjne, a także właściwe podejście do pracy. Wymagania intelektualne powinny obejmować odpowiedni poziom wiedzy kulturowej i prawniczej, zdolności analityczne oraz umiejętność samodzielnego podejmowania decyzji. Spośród kompetencji osobistych są wymieniane takie jak: branie odpowiedzialności za realizację swoich obowiązków, zachowywanie spokoju, niezależność, umiejętność przekonywania, wrażliwość, towarzyskość, uczciwość, opanowanie i zdolność do współpracy.

Ślepi na kompetencje miękkie

Do obiektywnego pomiaru tych kompetencji nasz system konkursów na stanowiska sędziowskie był kompletnie nieprzygotowany. Można powiedzieć, że byliśmy ślepi na kompetencje miękkie kandydatów na sędziów. Jedynym źródłem informacji, jakim dysponowali członkowie KRS, były opinie służbowe. Jak wiadomo, papier wszystko przyjmie i w naszej kulturze przekazanie krytycznej opinii w procesie rekrutacyjnym spotyka się rzadko. Nie pozwala to skutecznie wyeliminować osób o nieodpowiednich predyspozycjach.

Większość kompetencji, które czynią człowieka dobrym sędzią, można jednak zweryfikować za pomocą bardziej wyrafinowanych metod. Z pomocą przychodzi tu dorobek psychologii i nauk o zarządzaniu. Zapewne dlatego z europejskich standardów wynika wprost, że skład organu odpowiedzialnego za wybór sędziów nie musi wcale być zdominowany przez przedstawicieli tego zawodu. Powinni w nim zasiadać zarówno prawnicy, jak i eksperci. Może on obejmować także niezależnych nieprawników reprezentujących społeczeństwo obywatelskie.

Tylko jak wdrożyć te standardy, skoro skład polskiej KRS jest ustalony w konstytucji, a rolą rady jest przede wszystkim stanie na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów, a więc ocena aktów prawnych i ich ewentualne zaskarżanie do Trybunału Konstytucyjnego?

Okazuje się, że zgodnie ze standardami ENCJ organem odpowiedzialnym za selekcję i nominowanie sędziów wcale nie musi być rada sądownictwa. Równie dobrze może nim być niezależna komisja ds. wyboru sędziów. Taki właśnie model funkcjonuje z powodzeniem np. w Holandii, gdzie obok siebie pracują Rada Sądownictwa oraz Krajowa Komisja Selekcji Sędziów.

Konkursy w ręce specjalistów

W Polsce także można powierzyć przeprowadzanie merytorycznej części konkursu innemu podmiotowi niż KRS. Wprowadzenie do procedury wyboru sędziów dodatkowego elementu jest uzasadnione przede wszystkim przesłankami merytorycznymi.

Po pierwsze, model konkursów na wolne stanowiska sędziowskie realizowanych przez samą Krajową Radę Sądownictwa jest w dużej mierze fikcją. Do KRS co roku spływały tysiące kandydatur, z którymi członkowie rady nie byli w stanie się rzetelnie zapoznać. Co bardziej szczerzy członkowie starej KRS sami to na łamach prasy przyznawali. W rezultacie rada musiała polegać na rekomendacjach lokalnych środowisk lub, co jeszcze gorsze, na niewyjaśnionych przesłankach, które wpływały na głosowanie, czego członkowie rady nigdy nie musieli indywidualnie uzasadniać. Skutkiem tego były decyzje zgodne w niemal 100 proc. z rekomendacjami środowisk lokalnych. Tam, gdzie od nich odbiegały, trudno było się doszukać determinującego kryterium, ponieważ podobne cechy można było spotkać także u kandydatów, którzy w innych konkursach osiągali przeciwne wyniki. Odsyłam tu do raportów Fundacji Court Watch Polska z cyklu „Skąd biorą się sędziowie?” analizujących przebieg konkursów realizowanych zarówno przez ostatni skład KRS wybrany w większości przez sędziów, jak i ten już po zmianie przepisów.

Po drugie, osoby uprawnione do zostania członkami KRS w zdecydowanej większości nie mają wiedzy i umiejętności z zakresu prowadzenia procesów selekcji kandydatów, dlatego rada nigdy nie będzie ciałem, które będzie w stanie w sposób profesjonalny samodzielnie dokonywać wyboru najlepszych sędziów. Członków KRS nie wybierano i nie będzie się wybierać z uwagi na ich kompetencje w tym zakresie.

Jeśli sędziowie odzyskają wpływ na obsadę KRS, to raczej nie będą zwracali szczególnej uwagi na to, który z kandydujących do rady kolegów ma wiedzę na temat metod selekcji i budowy profili kompetencyjnych czy predyspozycje do prowadzenia wywiadów behawioralnych z kandydatami na sędziów. Decydować będzie raczej ocena, czy dana osoba będzie twardo bronić sędziów w procesie legislacyjnym oraz jakie projekty byłaby skłonna skierować do Trybunału Konstytucyjnego, a jakie nie.

Po trzecie, ponieważ w KRS brak jest profesjonalistów i osób z doświadczeniem w prowadzeniu selekcji kandydatów, ciało to nie wypracowało żadnych standardów ani narzędzi, które uczyniłyby konkursy bardziej obiektywnymi. Nigdy nie posługiwało się żadnym profilem kompetencyjnym sędziego, zobiektywizowanymi kryteriami wyboru czy choćby wystandaryzowanymi sposobami ocen. I to pomimo że jej członkowie brali udział w opracowaniu standardów ENCJ, które były tu przywoływane. Do ich wdrożenia są bowiem potrzebne know-how i odpowiednie zasoby.

Sędziowie dla obywateli

Oczywiście stworzenie dodatkowego ciała samo w sobie nic nie zmieni. Celem jego powołania i przekazania mu do oceny kandydatur powinno być podniesienie standardów. Komisja musi zacząć pracę od opisania kompetencji oczekiwanych od osób kandydujących na stanowiska sędziowskie różnych szczebli i specjalności, a następnie wdrożyć adekwatne metody ich pomiaru. Na szczęście jest to praktyka zbliżona do tej, jaką od lat stosują w różnych krajach podmioty sektorów prywatnego i publicznego do poszukiwania odpowiednich pracowników na kluczowe stanowiska. Jeśli chodzi o wybór sędziów, to taką merytoryczną selekcję na podstawie nowoczesnych metod pomiaru kompetencji wdrożyło w Europie już kilka krajów – Holandia, Wielka Brytania i Dania.

Podejmując wysiłek dokonania ponownych zmian w systemie wyboru sędziów, powinniśmy przez cały czas mieć na uwadze potrzeby obywateli. Lista kompetencji, jakie powinny cechować dobrego kandydata na sędziego, to odpowiedź na pytanie, jak chcemy, aby sędziowie zachowywali się w obliczu różnych sytuacji, z którymi będą mieli do czynienia w swojej pracy. Dopóki nie zaczniemy sprawdzać, jak zachowują się w sytuacji silnego stresu, nagłego spiętrzenia pracy czy pojawienia się presji zewnętrznej, dopóty trudno oczekiwać, że większość z nich się w tych sytuacjach odnajdzie i zachowa się we właściwy sposób. Nie weryfikując, czy mają predyspozycje do pracy w miejscu, gdzie takie sytuacje zdarzają się często, nie tylko narażamy dany sąd na posiadanie w szeregach nieefektywnego pracownika, lecz także – przede wszystkim – podsądnych i samego sędziego.

Przejrzystość i uczciwość konkursów ma jeszcze jedną zaletę. W takich rzeczywiście otwartych konkursach chętniej startują osoby, które wysoko cenią swoje kompetencje. Do tej pory konkursy odstraszały przedstawicieli wolnych zawodów prawniczych. Trwający wiele tygodni proces, który – jak określił to jeden z kandydatów – „przypomina konkurs piękności”, odstrasza wiele utalentowanych osób. Przekonanie, że decyzje zależą wyłącznie od faktycznego poziomu kandydatów, a kryteria nie premiują już osób z wewnątrz czy z zewnątrz sądownictwa, z pewnością przyciągnęłoby wielu kandydatów. Dzięki fachowemu podejściu do pomiaru ich rzeczywistych kompetencji można by wyłonić najwłaściwsze osoby z punktu widzenia potrzeb obywateli. Takie, jakich polski wymiar sprawiedliwości teraz potrzebuje. ©℗