II wojna o Trybunał Konstytucyjny. Odzyskanie kontroli nad instytucją

Kierowaną przez sędzię Przyłębską instytucję trudno uznać za zdolną do „normalnej” pracy. Jednym z dowodów stał się ujawniony rok temu bunt sześciu osób zasiadających w TK.

Po ponad siedmiu latach od wydarzeń, które prof. Mirosław Wyrzykowski określił mianem „wojny przeciwko konstytucji”, byliśmy świadkami kolejnej próby „zdobycia” (a raczej „odzyskania”) kontroli politycznej nad instytucją określającą się mianem Trybunału Konstytucyjnego. Warto przypomnieć te wydarzenia, które nie bez ironii, określamy mianem II wojny o TK – wraz ze sposobem, w jaki wojna została rozstrzygnięta. Wiele mówią one bowiem o obecnym stanie praworządności w Polsce.

Kto ma trybunał…

Jak w przypadku każdej wojny należy postawić pytanie o jej przyczyny. Zasadniczą przyczyną II wojny o TK – tym razem domowej – jest, naszym zdaniem… I wojna o TK rozgrywająca się w latach 2015–2016. Jej punktem kulminacyjnym było powołanie sędzi Julii Przyłębskiej na stanowisko prezesa TK.

Warto przypomnieć, że doszło do tego na podstawie jednorazowej regulacji zawartej w art. 21 ustawy z 13 grudnia 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym oraz ustawę o statusie sędziów Trybunału Konstytucyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 2074). Przepisy te, przygotowane wyłącznie z myślą o wyborze nominata Zjednoczonej Prawicy na stanowisko zwalniane przez prof. Andrzeja Rzeplińskiego, wprowadzały m.in. nieznaną Konstytucji RP instytucję „sędziego pełniącego obowiązki prezesa Trybunału”. Występując w tej roli, sędzia Przyłębska zwołała Zgromadzenie Ogólne Sędziów TK z 20 grudnia 2016 r., które, bez wymaganego kworum (co zostało szczegółowo opisane w dwóch dostępnych w internecie załącznikach do protokołu z jego obrad) przedstawiło jej kandydaturę prezydentowi. Mimo uzasadnionych wątpliwości konstytucyjnych 21 grudnia 2016 r. Andrzej Duda powołał ją na stanowisko prezesa TK, podkreślając przy tym, że jest „niezwykle ważne”, aby pod jej kierownictwem TK „odzyskał pełną zdolność do normalnej pracy”.

W ósmym roku prezesury sędzi Przyłębskiej trudno uznać kierowaną przez nią instytucję za zdolną do „normalnej” (w rozumieniu standardów sprzed 2015 r.) pracy. Jednym z dowodów na potwierdzenie tej tezy stał się ujawniony na początku stycznia 2023 r. „bunt” sześciu osób zasiadających w TK. Argumentowali oni, że Julia Przyłębska została wybrana na sześcioletnią kadencję, która zakończyła się w grudniu 2022 r. – nie może zatem dalej sprawować funkcji prezesa. Oprócz publicznej wymiany pism i oświadczeń „buntownicy” zdecydowali się bojkotować narady i rozprawy w pełnym składzie TK (dwóch z nich uczyniło wyjątek „podyktowany dbaniem o konstytucyjny podział władz i bezpieczeństwo demokratycznego ustroju” dla wydania 2 czerwca 2023 r. postanowienia w sprawie Kpt 1/17, czyli sporu między prezydentem a Sądem Najwyższym z prawem łaski w tle).

Zaistniały w ten sposób „kryzys trybunalski” (w rozumieniu ograniczającego możliwość funkcjonowania konstytucyjnego organu państwa sporu o wykładnię prawa) jak w soczewce ilustrował stan praworządności w Polsce schyłkowych rządów PiS.

Po pierwsze, do sytuacji, w której znacząca część składu orzekającego zakwestionowała legalność obsady stanowiska prezesa TK, doszło po raz pierwszy w historii tej instytucji. W latach 1990–1992 w składach trybunału zasiadali np. nominaci zdominowanego przez PZPR Sejmu PRL IX kadencji i działacze Solidarności: prof. Janina Zakrzewska, Wojciech Łączkowski i Andrzej Zoll. W trybunale kierowanym przez prof. Rzeplińskiego zasiadała piątka nominatów sejmowej większości PiS-LPR-Samoobrona. A jednak do zakwestionowania legalności kierownictwa TK doszło właśnie w trybunale, którego cały skład wyłoniła Zjednoczona Prawica. Trudno nie uznać tego faktu za znaczący, choć oczywiście można go różnie interpretować. Przykładowo Jarosławowi Kaczyńskiemu sytuacja miała służyć za dowód, że „cała ta bajka o tym, że to jest nasz trybunał i to my w gruncie rzeczy wydajemy tam wyroki, to jest właśnie bajka. To jest jedna z tych części rzeczywistości urojonej” (wypowiedź z konferencji prasowej z 3 czerwca 2023 r.).

Po drugie, początkowo próba rozwiązania kryzysu przybrała formę… wywiadu udzielonego w końcu marca PAP przez szefa PiS (po apelu prezydenta wzywającego TK, by się „odkłócił”). „Pani Julia Przyłębska jest prezesem Trybunału Konstytucyjnego i każdy, kto to kwestionuje, po prostu kwestionuje obowiązujące prawo”, „tutaj żadnego sporu prawnego nie ma. To są wyłącznie kwestie związane z jakimiś – powiedzmy sobie – ambicjami niektórych osób, którym się bardzo spieszy” – twierdził Kaczyński w wywiadzie.

O ile przed 2015 r. to autorytet Trybunału Konstytucyjnego skłaniał polityków do przyjęcia określonych poglądów prawnych, o tyle w 2023 r. uznano, że autorytet przywódcy partyjnego skłoni do przyjęcia określonego poglądu nominatów tej partii w Trybunale Konstytucyjnym. Podejście takie wydaje się wysoce symptomatyczne.

Po trzecie, zaangażowany autorytet okazał się niewystarczający dla zmiany postawy „buntowników”, zmuszając Zjednoczoną Prawicę do ponownego sięgnięcia po arsenał z czasów I wojny o TK. Datowany na 4 maja 2023 r. poselski projekt ustawy o zmianie ustawy o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (druk 3187) zawierał trzy artykuły. Pierwszy zmniejszał kworum Zgromadzenia Ogólnego Sędziów TK i liczebność pełnego składu, drugi zakładał stosowanie nowych regulacji do postępowań przed TK w sprawach wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, zaś trzeci ustalał ten dzień „z dniem następującym po dniu ogłoszenia”. Uzasadnienie, napisane językiem charakterystycznym dla tego typu dokumentów, wyjaśniało, że „ustawa ma na celu usprawnienie działalności Trybunału Konstytucyjnego przez zmniejszenie minimalnej liczebności (…) pełnego składu Trybunału z 11 sędziów do 9”, co uniemożliwiłoby sześciu „buntownikom” blokowanie orzekania w pełnym składzie. Dalej autorzy tłumaczyli, że „nie można argumentować, że różnica (…) dwóch (w przypadku pełnego składu) sędziów (…) zasiadających w składzie w sposób istotny wpływa na treść i jakość (…) orzeczenia”. Teza dość brawurowa w świetle obserwacji, że właśnie brak owych dwóch sędziów wydanie orzeczenia uniemożliwiał.

Dalej zauważano jeszcze, że „dziewięciu sędziów stanowi 60 proc. całego składu Trybunału” (tak jak pięciu stanowi jego 33 proc.) zaś propozycja „stanowi powrót do rozwiązań funkcjonujących w uprzednio obowiązujących ustawach” (dlaczego zatem zmieniono je w 2016 r., a zmianę tę zdecydowano się cofnąć akurat w tamtym momencie?). Ostatecznie na rzecz potrzeby uchwalenia projektowanej ustawy miał przemawiać obszerny cytat z… „rozstrzygnięcia” TK z 9 marca 2016 r. (K 47/15). „Rozstrzygnięcia”, a nie „wyroku”, bo rząd Zjednoczonej Prawicy wstrzymywał jego publikację przez ponad dwa lata i ostatecznie zdecydował o opatrzeniu go adnotacją „rozstrzygnięcie wydane z naruszeniem przepisów ustawy (…) dotyczyło aktu normatywnego, który utracił moc obowiązującą” (Dz.U. z 2018 r. poz. 1077).

Po czwarte, okazało się, że uchwalenie „ustawy naprawczej” w trakcie II wojny o TK nie jest już tak proste, jak było na początku I wojny o TK. Stąd alternatywna propozycja premiera Morawieckiego. „Po kilku miesiącach klinczu, który spowodowany jest obstrukcją części sędziów w Trybunale Konstytucyjnym, doszliśmy wraz z prawnikami w KPRM do wniosku, aby złożyć do trybunału wniosek dotyczący ustawy o organizacji pracy tegoż trybunału”. W obserwatorach, którzy wciąż nie wyzbyli się nawyku analizowania argumentów prawnych Zjednoczonej Prawicy, tak jakby przedstawiano je w celach innych niż czysto instrumentalne, wniosek ten musiał wywołać konsternację graniczącą z osłupieniem. Oto prominentny przedstawiciel formacji, która w czasie I wojny o TK nieustannie przywoływała art. 197 konstytucji (organizację TK oraz tryb postępowania przed trybunałem określa ustawa), niniejszym rezygnuje z tego uprawnienia parlamentu. To trybunał kierowany przez Julię Przyłębską ma sam zdecydować o swojej organizacji i trybie postępowania (zdefiniować liczbę sędziów, jaka ma rozpoznać m.in. sprawę Kp 1/23). Dla idealistów mógł to być przejaw fundamentalnej zmiany poglądów PiS na zagadnienia aktywizmu sędziowskiego oraz podziału kompetencji i równowagi między władzą ustawodawczą i sądowniczą. Dla cyników – dowód, że w ósmym roku rządów Zjednoczonej Prawicy łatwiej jej skompletować skład orzekający w trybunale niż większość w parlamencie.

Obywatele patrzą

Jak na II wojnę o TK zareagowali obywatele? Analizę warto zacząć od popularności wyszukiwania w internecie haseł związanych z trybunałem. Dane Google Trends (na wykresie najwyższe zainteresowanie ma wartość 100) dokumentują, że I wojna o TK wiązała się z rekordowym zainteresowaniem tematyką TK (przewyższającym nawet okres po wydaniu wyroku K 1/20 w sprawie zgodności z konstytucją dopuszczalności przerywania ciąży z powodu ciężkich wad płodu). Tymczasem od stycznia 2023 r., gdy ujawniono „bunt” w TK zainteresowanie tą instytucją trudno określić inaczej niż śladowe.

Także prowadzone cyklicznie przez CBOS na reprezentatywnej próbie dorosłych mieszkańców Polski (losowanej z bazy PESEL) badania ocen instytucji publicznych nie wskazywały, by II wojna o TK wpływała dramatycznie na jego ocenę. Na uwagę zasługuje jednak, że wśród respondentów nieodnajdujących się na scenie politycznej (niezdecydowani i niegłosujący) złe oceny TK zaczęły przeważać nad ambiwalentnymi.

Niestety, w przeciwieństwie do poprzednich okresów napięć na linii politycy–TK (lata 2004, 2007, 2016), jak dotąd CBOS nie zdecydował się przeprowadzić pogłębionego badania opinii o trybunale. Chcąc wypełnić tę lukę, nasz zespół przeprowadził za pośrednictwem CBOS (techniką CAWI na próbie kwotowej) dwa badania, w latach 2022 i 2023. Pytaliśmy w nich o ocenę TK w trzech aspektach, badanych w latach 2007 i 2016: fachowości, politycznej bezstronności i dbania o przestrzeganie konstytucji.

Wyniki, zaprezentowane na wykresach, wskazują, że w ostatnim roku (nasze badanie przeprowadzono pięć tygodni po badaniu ocen instytucji CBOS) oceny TK pogorszyły się w grupie deklarującej głosowanie na PiS oraz respondentów niezdecydowanych, czy wzięliby udział w wyborach.

Dodatkowo sprawdziliśmy, jakim zaufaniem cieszyła się wśród respondentów sama Julia Przyłębska.

Wyniki tych badań jednoznacznie pokazywały, w jakim miejscu znalazła się instytucja posługująca się nazwą Trybunał Konstytucyjny. Jedyną grupą respondentów, w której pozytywne oceny jej pracy przeważały nad negatywnymi, jest elektorat Zjednoczonej Prawicy, a więc formacji, której nominaci stanowią 100 proc. składu TK. Jednak nawet w tej grupie relatywnie często pojawiają się odpowiedzi „trudno powiedzieć”, dając tym samym wyraz niedoinformowania, ambiwalencji bądź chęci ucieczki od sformułowania jednoznacznej oceny.

Koniec i początek

Najlepsze podsumowanie uzyskanych przez nas wyników napisał jednak sam trybunał. Było to zakończenie II wojny, którego przedsmak stanowiło już wydanie postanowienia z 2 czerwca 2023 r. w sprawie Kpt 1/17.

Wyniki wyborów z 15 października 2023 r. zakończyły rządy Zjednoczonej Prawicy. Z jednej strony oznaczało to, że niektórym jej politykom mogło przestać zależeć na wejściu w życie ustawy z 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o Sądzie Najwyższym oraz niektórych innych ustaw (którą w trybie kontroli prewencyjnej skierował do trybunału prezydent, sygn. akt Kp 1/23). Z drugiej – nominaci Zjednoczonej Prawicy w trybunale stanęli przed perspektywą działań, które prof. Wojciech Sadurski określa mianem „resetu”.

Nie powinno zatem dziwić, że po licznych zmianach terminu rozpraw, 11 grudnia 2023 r., gdy Sejm odmawiał udzielenia wotum zaufania premierowi Mateuszowi Morawieckiemu, TK ogłosił dwa wyroki wydane w pełnym składzie (11 osób). W sprawie K 8/21 po raz kolejny podjął próbę neutralizacji instrumentu UE, jakim są okresowe kary finansowe nakładane przez TSUE. Orzeczenie to wpisuje się w dotychczasową linię obrony rządu Zjednoczonej Prawicy przed orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (wyroki P 7/20, K 3/31). Jest także kolejną miną w relacjach Polski z Komisją Europejską. Podobnie można też interpretować wyrok Kp 1/23.

Wydając te orzeczenia, kierowany przez Julię Przyłębską trybunał wysyła jasny sygnał, że po wyborach udało mu się „odkłócić”. Warto jednak zapytać, dlaczego opisywane wyroki wydano właśnie 11 grudnia, nie dając premierowi Morawieckiemu szansy na ich opublikowanie? Czyżby była to swoista pułapka ofsajdowa? Ogłoszenie wyroków przez nowy rząd mogłoby zostać zinterpretowane jako uznanie trybunału za posiadający legitymację do działania organ konstytucyjny. Odmowa jego ogłoszenia dawałaby zaś pretekst do zarzucenia nowej władzy wykonawczej niepraworządności i łamania Konstytucji RP. W końcu zgodnie z jej art. 190 „orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne” i „podlegają niezwłocznemu ogłoszeniu w organie urzędowym”.

I tak kończy się wojna domowa. Otwiera się za to droga do III wojny o Trybunał Konstytucyjny.

©℗