Biernat: Być może da się wybrać nową KRS bez zmiany ustawy [WYWIAD]

- Tymczasowo problem z Krajową Radą Sądownictwa mogłoby rozwiązać przeprowadzenie demokratycznych i rzetelnych wyborów przez samo środowisko sędziowskie, np. przez zgromadzenia ogólne sędziów, i wyłonienie 15 kandydatów na członków KRS. Te uchwały następnie zostałyby przedstawione Sejmowi - uważa profesor Stanisław Biernat, sędzia Trybunału Konstytucyjnego w stanie spoczynku, wiceprezes TK w latach 2010–2017.

Wszystko zależy od tego, jaki ma być efekt. Jeżeli bowiem chce się jedynie potwierdzić, że obecny TK funkcjonuje w wadliwym składzie, to te uchwały nie są potrzebne, chociaż być może byłyby pożyteczne, żeby podnieść kulturę prawną społeczeństwa. Natomiast jeśli celem ma być szybkie doprowadzenie tą drogą do zmiany składu TK, przynajmniej częściowo, to takie uchwały byłyby przydatne. Choć oczywiście nie wiadomo, czy udałoby się doprowadzić do ich wykonania.

Oczywiście, że normalną drogą byłoby dokonywanie tego typu zmian w drodze ustaw. Wiadomo jednak, że będzie to bardzo trudne, jeśli wziąć pod uwagę chociażby zapowiedzi prezydenta, który ostrzegł, że będzie szeroko korzystał z przysługującego mu prawa weta lub kierowania ustaw do TK. W takiej sytuacji trzeba szukać jakichś dróg zastępczych, aby przynajmniej częściowo ograniczyć stan niezgodności z konstytucją w trybunale. Uważam zresztą, że akurat w tym przypadku, o którym rozmawiamy, droga uchwał podejmowanych przez Sejm jest zgodna z konstytucją.

Trzeba pamiętać, co się stało w 2015 r. 8 października Sejm podjął pięć uchwał o wyborze pięciu nowych sędziów TK. A później Sejm kolejnej już kadencji wydał 25 listopada 2015 r. pięć następnych uchwał, stwierdzających, że te poprzednie są pozbawione mocy prawnej. Następnie izba niższa wybrała na początku grudnia na te stanowiska pięć kolejnych osób, również w drodze uchwał. I w końcu w nocy z 2 na 3 grudnia 2015 r. prezydent przyjął ślubowanie od tych nowych członków. Natomiast TK w wyroku K 34/15 z 3 grudnia 2015 r. orzekł, że art. 137 ówcześnie obowiązującej ustawy o TK w zakresie, w jakim dotyczy sędziów TK mających zastąpić sędziów, których kadencja upływała 2 i 8 grudnia, jest niezgodny z art. 194 ust. 1 konstytucji. Czyli TK powiedział, że z tej piątki wybranej w październiku wybór trzech osób był zgodny z konstytucją, a dwóch nie. Szczególnie istotne jest to, co TK stwierdził wówczas w uzasadnieniu wyroku. A mianowicie, że w ustawie o TK nie została przewidziana żadna procedura unieważniania lub wznawiania postępowania w sprawie wyboru sędziego TK, wobec którego Sejm podjął już uchwałę o wyborze na stanowisko. Tym samym nie ma podstaw, aby w jakikolwiek sposób powrócić do etapu zgłaszania kandydatów na sędziego trybunału na mocy art. 137 ustawy o TK. Czyli TK wyraźnie stwierdził, że uchwały Sejmu o pozbawieniu mocy obowiązującej uchwał dotyczących trzech sędziów wybranych w październiku 2015 r. były niezgodne z prawem. W związku z tym wybór trzech innych osób na ich miejsce też był sprzeczny z konstytucją.

No właśnie. Jeśli weźmiemy to wszystko pod uwagę, to punkt wyjścia dla obecnych rozważań o tym, co dalej, jest taki, że uchwały Sejmu o wyborze trzech nowych osób w grudniu 2015 r. były niezgodne z konstytucją oraz EKPC. Pytanie, jak powinno się na to zareagować, aby przywrócić stan zgodny z konstytucją. W sytuacji kiedy nie ma możliwości uchwalenia ustawy, stoję na stanowisku, że jest w pełni usprawiedliwione, aby Sejm użył tego samego instrumentu, który został zastosowany w październiku 2015 r. do pozbawienia mocy obowiązującej uchwały o powołaniu sędziów i o wyborze innych osób na zajęte stanowiska. Innymi słowy – żeby wydał uchwały o treści przeciwnej, tzn. stwierdzające, że te uchwały z listopada i grudnia 2015 r. były pozbawione mocy prawnej.

Konstytucja w art. 7 proklamuje zasadę legalizmu. Ale proszę zwrócić uwagę na to, że te nowe uchwały byłyby reakcją na uchwały Sejmu z 2015 r., które w świetle wyroku TK K 34/15 z 2015 r. oraz wyroku Xero Flor były niezgodne z prawem. Tak więc w istocie nowe uchwały miałyby charakter naprawczy w stosunku do niezgodnych z konstytucją działań Sejmu z 2015 r. Czyli przywracałyby stan zgodny z konstytucją, polegający na tym, że raz podjęte uchwały o wyborze trzech sędziów, te z października 2015 r., były ostateczne i powinny były zostać wykonane. A zatem, że nie można tych uchwał, które teraz miałby podjąć Sejm, traktować osobno jako nagle pojawiających się aktów, w oderwaniu od wcześniejszych działań, które doprowadziły do złamania konstytucji. Można więc powiedzieć, że działanie, które jest reakcją na działania niezgodne z konstytucją, przywraca stan konstytucyjny i jest zgodne z art. 7 konstytucji.

Jeśli chodzi o uchwały, które pani wymieniła, nie mieliśmy jednak do czynienia z taką sytuacją jak w przypadku uchwał o powołaniu sędziów dublerów. Nawiasem mówiąc, nie lubię tej nazwy ze względu na szacunek dla aktorów. A więc w przypadku wspomnianych przez panią uchwał nie doszło do złamania konstytucji potwierdzonego wyrokiem TK. Jednak to niebezpieczeństwo, na które zwraca pani uwagę, oczywiście widzę. Ono jest realne. Może się stworzyć precedens i nakręcić spirala takich działań – uchwała, a potem kontruchwała. W ciągu ostatnich ośmiu lat doszło do bardzo drastycznych przypadków łamania przepisów i można sobie wyobrazić, że przy bardzo niekorzystnym splocie wydarzeń politycznych pojawi się w przyszłości pokusa odwracania skutków wcześniejszych uchwał czy też innych aktów prawnych zgodnych z prawem. Tego ryzyka wykluczyć się nie da. Natomiast jeśli chodzi o pozbawienie skutków prawnych uchwał w sprawie sędziów dublerów, to występuje mocne uzasadnienie dla takiego działania zarówno w samym prawie, jak i w orzecznictwie TK oraz ETPC.

Nowa uchwała byłaby równoznaczna z przywróceniem mocy obowiązującej uchwały z października 2015 r., czyli skutkiem byłoby rozpoczęcie kadencji sędziów wówczas wybranych do TK. Można sobie wyobrazić, że któryś z nich nie będzie zainteresowany objęciem stanowiska i wówczas byłaby wymagana uchwała o wyborze nowego sędziego. Natomiast pytanie, jak taką uchwałę wykonać, czyli jak doprowadzić do tego, żeby te osoby mogły zacząć realizować swoje obowiązki w TK. Tu widzę większy problem. Można bowiem przypuszczać, że nie zostaną one dopuszczone do orzekania przez Julię Przyłębską. Pamiętam, jak w grudniu 2015 r. Janusz Wojciechowski, obecnie członek Komisji Europejskiej, proponował, żeby do prezesa Andrzeja Rzeplińskiego wezwać policję i wyprowadzić go z trybunału. Ja czegoś takiego oczywiście nie proponuję. Natomiast obawiam się, że doszłoby do kolejnego niezgodnego z prawem działania osoby kierującej trybunałem, czyli zlekceważenia uchwał Sejmu.

Należy zacząć od tego, że ustawa o KRS, która wprowadziła obecnie obowiązujący sposób wyboru sędziów do tego organu, jest – moim zdaniem – niezgodna z konstytucją.

To bardzo prymitywna wykładnia konstytucji. Polega ona na tym, że patrzy się tylko na jeden wybrany przepis, bez żadnego kontekstu, i na podstawie prostego odczytania wysnuwa się różne wnioski. Jak np. ten właśnie, że skoro w konstytucji nie jest napisane, kto wybiera sędziów do KRS, to ustawodawca ma w tym zakresie wolną rękę i może wskazać każdy organ, który sobie wymyśli. Jeżeli jednak sięgnie się po inne metody wykładni, nie po językową, tylko systemową, celowościową czy historyczną, to nie ulega wątpliwości, że tych 15 członków powinno być wskazywanych przez samo środowisko sędziowskie.

W takim przypadku można uznać, że to, co się działo na podstawie takiej ustawy, też jest niezgodne z konstytucją. Czyli uchwały o wyborze tych 15 sędziów – członków KRS – są niekonstytucyjne. Najlepszym rozwiązaniem byłoby wydanie ustawy przywracającej stan zgodny z konstytucją. Ale znowu – można się obawiać, że takiej ustawy nie da się w najbliższych kilkunastu miesiącach uchwalić z powodów, o których mówiliśmy wcześniej. W takiej sytuacji, jakkolwiek zdaję sobie sprawę ze wszystkich niebezpieczeństw, które już rozważaliśmy, mogłyby zostać podjęte uchwały o uchyleniu uchwał o wyborze sędziów na członków KRS.

No właśnie. W tym przypadku jest bowiem znacznie większy kłopot niż w odniesieniu do sędziów dublerów w TK. A mianowicie – nawet jeżeli takie uchwały by podjęto, to w obecnym stanie prawnym nie ma podstaw do wyboru sędziów prawidłowo, czyli przez środowisko sędziowskie. Potrzebna byłaby podstawa ustawowa, której, jak wiadomo, nie będzie. A bez niej będziemy mieli paraliż KRS.

Niekoniecznie. W moim przekonaniu tymczasowe rozwiązanie tego problemu mogłoby polegać na przeprowadzeniu demokratycznych i rzetelnych wyborów przez samo środowisko sędziowskie, np. przez zgromadzenia ogólne sędziów, i wyłonieniu 15 kandydatów na członków KRS. Uchwały te następnie zostałyby przedstawione Sejmowi. Dzięki temu zostałby spełniony z naddatkiem wynikający z obowiązującej obecnie procedury wymóg uzyskania przez kandydata do KRS poparcia 25 sędziów. I Sejm powołałby takich kandydatów na członków KRS. Różnica polegałaby jednak na tym, że kandydaci cieszyliby się szerokim poparciem środowiska, a nie poparciem jedynie 25 zaprzyjaźnionych sędziów powiązanych z nimi czy z politykami.

Mamy nawet orzecznictwo ETPC, które mówi, że skrócenie kadencji poprzednich członków KRS naruszało europejską konwencję praw człowieka. No ale można użyć argumentu, że poprzedni skład KRS, którego kadencja została przerwana, spełniał kryteria konstytucyjne, a ten obecny nie. Zdaję sobie jednak sprawę, że w tym przypadku nie ma dobrego wyjścia. I rzeczywiście może się okazać, że wprowadzenie tej koncepcji w życie nie jest możliwe bez ominięcia jakichś przepisów, np. o terminach.

Nasuwa się ogólna refleksja na tle wcześniejszych pytań, a zapewne też i następnych. W ostatnich latach dochodziło do drastycznego naruszania prawa w obszarze władzy sądowniczej, a ostatnio doszło do podjęcia przedsięwzięć utrudniających lub niemal uniemożliwiających powrót do stanu zgodnego z prawem przez wiele następnych lat. W tej sytuacji trzeba szukać różnych sposobów, które pozwolą przyspieszyć przywrócenie w pełni zasad państwa prawnego.

W moim przekonaniu tego nie da się przeprowadzić bez zmiany ustaw. W tym zakresie pojawiają się niekiedy stanowiska radykalne. Biorą się one stąd, że jeżeli uznajemy obecny skład KRS za niezgodny z konstytucją, a ponadto uważamy, że organ ten nie jest niezależny, to nie spełnia on warunków uczestnictwa w procedurze powoływania sędziów na podstawie art. 179 konstytucji. I stąd biorą się propozycje, żeby powołania dokonane w taki sposób uznać za nieważne. Ja jestem zwolennikiem bardziej umiarkowanych koncepcji. Na przykład takich, że sędziowie powołani w kwestionowanej procedurze mieliby zostać cofnięci na poprzednio zajmowane stanowiska i tymczasowo delegowani do sądów, w których obecnie orzekają. Osoby te musiałyby jednak przejść weryfikację, której zasady byłyby określone w ustawach proceduralnych.

Z całą pewnością nie można by było tego zrobić bez odpowiedniej ustawy. Można skorzystać z art. 180 ust. 3 konstytucji, który pozwala przenieść sędziego na inne stanowisko wbrew jego woli jedynie na mocy orzeczenia sądu i tylko w przypadkach określonych w ustawie. Oczywiście zdaję sobie sprawę z tego, że takie rozwiązanie mogłoby rodzić poważne wątpliwości. I muszę przyznać, że nie do końca jestem jego zwolennikiem, gdyż sam oponowałem swego czasu przeciwko wykorzystywaniu tego przepisu konstytucji w celu dokonania czystek w szeregach sędziów, które planowała przeprowadzić odchodząca teraz ekipa rządząca przy okazji tzw. spłaszczenia struktury sądownictwa. I zdaję sobie sprawę, że można by było te same zarzuty zgłosić wobec omawianego przez nas pomysłu. Jednak akurat w tym przypadku istniałoby silne uzasadnienie merytoryczne i aksjologiczne związane z tym, że procedura powołania sędziów z udziałem obecnej KRS była niezgodna z konstytucją. Zdaję sobie też sprawę z tego, że będziemy mieli do czynienia z bardzo różnymi indywidualnymi przypadkami.

Mówiąc szczerze, nie jestem w stanie sobie wyobrazić, że wszystkie konkursy miałyby zostać powtórzone od początku do końca.

W tej kwestii również jestem mniej radykalny. Nie wyobrażam sobie, żeby można było uznać te wszystkie wyroki za nieistniejące czy nieważne. To po prostu niemożliwe, jeśli weźmie się pod uwagę ochronę zaufania do państwa, prawa nabyte czy nieodwracalne skutki prawne, jakie te orzeczenia wywołały. Jestem za tym, żeby była możliwość weryfikacji poszczególnych orzeczeń albo zgodnie z procedurami już obowiązującymi, albo na mocy stworzonej specjalnie w tym celu procedury. Zasadą jednak powinno być, że taka procedura jest uruchamiana na wniosek, a nie z urzędu. Co więcej, sama okoliczność, że w składzie orzekającym był tzw. neosędzia, nie powinna przesądzać o tym, że orzeczenie jest wadliwe. Trzeba się bowiem liczyć z realiami i z tym, jakie skutki wywołały te poszczególne rozstrzygnięcia.

Nie ulega wątpliwości, że Julia Przyłębska została powołana przez prezydenta w grudniu 2016 r. niezgodnie z ówcześnie obowiązującą ustawą. A to dlatego, że według tych przepisów wymagano uchwały zgromadzenia ogólnego sędziów trybunału, której nie było, ponieważ za Julią Przyłębską opowiedziało się bodaj pięciu sędziów TK. Większość nie wzięła udziału w głosowaniu. Tak więc procedura prowadząca do jej powołania była niezgodna z ustawą, co skutkuje tym, że powołanie też takie było. Jednak, tak jak w całej tej dziedzinie, o której rozmawiamy, trzeba niestety liczyć się z rzeczywistością. A rzeczywistość jest taka, że chociaż Julia Przyłębska została powołana na to stanowisko przez prezydenta w wadliwej procedurze, to funkcjonuje przez wiele lat, jej kompetencje do kierowania TK były faktycznie uznawane, i to zarówno w samym TK, nawet przez sędziów legalnie powołanych, jak i na zewnątrz.

Natomiast uważam, że kadencja pani prezes Przyłębskiej zakończyła się w grudniu ub.r. W związku z tym, pomijając już to, w jaki sposób została powołana, powinna ona przestać pełnić swój urząd. Nie ma jednak procedury pozwalającej zakwestionować status Przyłębskiej jako prezes TK. To jest pułapka polegająca na niemożności usunięcia skutków łamania prawa i szkodzenia trybunałowi.

Zapewne byłoby sensowne, tyle że w obecnym stanie ustawowym jego przeprowadzenie jest nierealistyczne. Obecnie sędziowie TK odpowiadają dyscyplinarnie przed samym trybunałem. Tworzy się w nim w razie potrzeby sądy dyscyplinarne składające się w I instancji z trzech sędziów TK, a w II instancji z pięciu sędziów TK. Wobec tego obecnie nie ma szans na przeprowadzenie postępowania dyscyplinarnego przy takich konfliktach, jakie są w TK. To jest po prostu niemożliwe, aby sąd dyscyplinarny był w stanie przeprowadzić takie postępowanie i wydać orzeczenie.

Są już nawet gotowe pomysły. Jeden z nich przygotowała Fundacja Batorego. Proponują włączyć do tej procedury, na podstawie ustawy, również sędziów TK w stanie spoczynku. To zwiększyłoby pulę sędziów dyscyplinarnych o dwadzieścia kilka osób. Co do tego pomysłu są jednak zgłaszane wątpliwości konstytucyjne. Niektórzy twierdzą, że choć sędziowie TK w stanie spoczynku mają status sędziego, jednak nie jest to pełny status. Moim zdaniem najlepszym rozwiązaniem byłoby przeniesienie postępowań dyscyplinarnych na zewnątrz. Mogłoby to zostać przekazane do kompetencji np. SN.©℗