Gdzieś już jest polski Dreyfus

Badać obce wpływy w Polsce trzeba, ale jak? Czy nie wystarczyłyby sprawne służby specjalne i kodeks karny?

Ustawa z 14 kwietnia 2023 r. o Państwowej Komisji ds. badania wpływów rosyjskich na bezpieczeństwo wewnętrzne Rzeczypospolitej Polskiej w latach 2007–2022 (zwana „lex Tusk”) rozgrzała emocje tak bardzo, że prezydent zapowiedział nowelizację dopiero co podpisanego prawa. Przeciwko przepisom protestowały Bruksela, Waszyngton oraz dziesiątki polskich ekspertów. Jak więc powinno wyglądać rzetelne badanie rosyjskich wpływów, aby nie dochodziło przy okazji do łamania konstytucji?

Eksperci nie wierzą własnym oczom

Ustawa spowodowała ogromny odzew środowisk prawniczych. Przeciwko jej wejściu w życie protestowała Polska Akademia Nauk oraz inni niezależni prawnicy specjalizujący się w prawie konstytucyjnym. O ile sama kwestia bezpieczeństwa państwowego oraz ponura perspektywa badania, jak duże są rosyjskie wpływy w polskim życiu publicznym, nie musi być problematyczna, zwłaszcza w sytuacji wojny Rosji z Ukrainą, o tyle sposób postępowania oraz mechanizmy stosowane w trakcie postępowania mogą okazać się fatalne dla jakości demokracji oraz ustroju państwa.

– Ustawa ta jest porównywana z polowaniem na czarownice, bo model postępowania jest taki, jak w procesach o czary. Wystarczy posądzenie o działanie pod wpływem „siły nieczystej” (czyli rosyjskim) i uruchamiany jest proces w modelu inkwizycyjnym, w którym jeden organ oskarża, prowadzi postępowanie, broni i osądza. W takim procesie podsądny nie ma szans, bo postępowanie ma na celu wykazanie pewnej założonej tezy – tłumaczy radca prawny i doktor nauk prawnych Marcin Krzemiński z Uniwersytetu Jagiellońskiego. – Nadużyciem jest wprowadzenie organu o charakterze de facto sądu zupełnie poza strukturami sądownictwa i obsadzonego osobami, które nie muszą mieć w zasadzie żadnych kwalifikacji merytorycznych. Ten koncept jest tak absurdalny w cywilizowanym kraju, że trudno zliczyć normy konstytucyjne, konwencyjne i unijne, które narusza.

Doktor Krzemiński zwraca uwagę, że tylko na etapie prac senackich naliczono 23 miejsca, w których ustawa łamie przepisy ustawy zasadniczej. W zasadzie trzeba by ją więc napisać na nowo. Naukowiec podkreśla, że naruszono art. 2 konstytucji z uwagi na liczne zwroty niedookreślone (np. co to znaczy „wpływ rosyjski”?), art. 7 (zasada demokratycznego państwa prawnego) czy brak odpowiedzialności członków komisji.

– Czymś absolutnie niesłychanym jest orzekanie tych sankcji jedynie w oparciu o „wysokie prawdopodobieństwo” działania pod wpływem rosyjskim. Czyli nie trzeba nikomu niczego wykazać na pewno jak procesie karnym. Komisja nie będzie się też przejmować kwestią winy ani tym, czy działanie było legalne, a to uderza w fundamentalne założenia filozofii karania w cywilizowanym państwie, w tym w zasadę, że nie można popełnić czynu karalnego w sytuacji, gdy nie obowiązywał przepis, który zabraniał danego zachowania. Poza tym, przypisując do postępowania komisji odpowiednie stosowanie procedury administracyjnej, tych de facto podsądnych pozbawia się gwarancji procesowych, jakie zapewnia im procedura karna, jak domniemanie niewinności, prawo do obrony czy w ogóle prawo do sądu – oburza się naukowiec, dodając, że ustawa stanowi próbę obejścia kontrolnej funkcji Sejmu w zakresie działalności komisji śledczej.

Można więc powiedzieć, że podsądny nie ma możliwości się bronić przed zarzutami kogoś, kto nie ponosi żadnej – ani prawnej, ani politycznej – odpowiedzialności, jest całkowicie uzależniony od polityków, a jednocześnie może wydawać decyzje o pozbawieniu praw publicznych.

Z doktorem Krzemińskim zgadza się mec. Monika Haczkowska, doktor nauk prawnych z Polskiego Towarzystwa Prawa Konstytucyjnego. Dorzuca jednym tchem kolejne zarzuty.

– Ustawa z 14 kwietnia 2023 r. łamie Konstytucję RP w wielu miejscach. Ogólnie narusza ład konstytucyjny i podważa aksjologię konstytucji oraz zasadę demokratycznego państwa prawnego – mówi adwokat i wymienia kolejne zapisy: art. 10 konstytucji (zasada podziału władz), art. 42 (zasada domniemania niewinności), art. 45 ust. 1 w zw. z art. 175 (zasada prawa do sądu), art. 51 i 54 (zakres przetwarzania informacji przez komisję), art. 78 (zaskarżenie decyzji).

Także w kontekście prawa do tajemnicy zawodowej mogą być problemy. Ustawa jest tak szeroka, że uniemożliwia skuteczne stosowanie tajemnicy adwokackiej i radcowskiej (art. 32 ustawy łamiący art. 17 konstytucji) czy dostęp do informacji publicznej. Dziennikarz pracujący nad tekstami mógłby mieć problemy z chronieniem swojego źródła, a jednocześnie, jeśli sam starałby się uzyskać dostęp do informacji, miałby problem, bo ustawa nie stanowi, że dokumentacja zebrana w toku procedowania objęta jest dostępem do informacji publicznej.

Problematyczne staje się też naruszanie prawa do sądu – zarówno w kontekście dwuinstancyjności postępowania (art. 175 i 176 konstytucji w zw. z art. 15 ustawy o Państwowej Komisji), jak i stosowania kar (wejście w kompetencje Trybunału Stanu określone w art. 198 konstytucji).

Wszystko to sprawia, że ustawa może być kolejnym polem minowym, które ustawodawca musi rozbroić, jeśli nie chce znowu mieć problemów z prawem unijnym. Chyba że to nie jest dla Polski problem.

– Przede wszystkim narusza zasadę praworządności z art. 2 w zw. z art. 10 TUE w całości, ponieważ przepis ten wyraża fundamentalne wartości państw demokratycznych, stanowiących fundament Unii – ostrzega dr Haczkowska. – Do tego art. 47 Karty praw podstawowych UE (KPP), który reguluje prawo każdego do sądu bezstronnego oraz skutecznego środka odwoławczego, art. 49 KPP – ponieważ narusza zasadę nullum crimen sine lege (podobnie jak art. 42 ust. 1 konstutucji). Ponadto narusza zasady powagi rzeczy osądzonej, zakazu skazania osoby za czyn polegający na działaniu lub zaniechaniu, który nie stanowił czynu zabronionego pod groźbą kary w czasie jego popełnienia; art. 48, czyli zasadę domniemania niewinności oraz prawo do obrony, art. 7 (poszanowanie życia prywatnego), art. 8 (ochrona danych osobowych), a także przepisy RODO – wylicza dr Haczkowska.

Trybunał Stanu? A może czas na komisję śledczą?

Nie jest też tak, że obecne przepisy nie posiadają mechanizmów, które mogłyby posłużyć badaniu tego typu spraw. Takie możliwości daje np. w teorii Trybunał Stanu. Gdyby już zaistniała polityczna potrzeba pozbawienia kogoś praw publicznych, można by próbować iść tą drogą.

Problem polega na tym, że przepisy o Trybunale Stanu nie funkcjonują, jak należy. Trybunał ma długą historię, sięgającą jeszcze czasów przedwojennych, ale tylko kilka osób – wliczając w to okres lat 20. i 30. XX w.! – zostało postawionych w stan oskarżenia, a dwie z nich zostały skazane na utratę praw publicznych. Czy w tym przypadku można by zastosować przepisy o Trybunale Stanu?

– To instytucja, która jest tak skonstruowana, że nie ma prawa sprawnie działać. Organ sądowy wybierany niemal w całości (poza jednym członkiem) przez polityków zasiadających w Sejmie. Prawie połowa członków TS nie musi mieć żadnych kwalifikacji merytorycznych, a powiązanie składu z kadencją Sejmu prowadzi do bezsensownego rozpoczynania przewodu sądowego od nowa, jeśli nie uda się go dokończyć w czasie tej, która trwa – irytuje się dr Krzemiński.

Doktor Haczkowska zgadza się, że Trybunał Stanu to martwy sąd, nawet jeśli chodzi o kwestie odpowiedzialności konstytucyjnej.

– Doświadczenia po roku 1989 pozwalają stwierdzić, że z uwagi na sposób procedowania w sprawie pociągnięcia do odpowiedzialności konstytucyjnej przed Trybunałem Stanu instytucja ta po prostu nie działa. Konstytucjonaliści pracują nad założeniami nowej ustawy. Należałoby przenieść kompetencje uruchamiania postępowania poza parlament – wyjaśnia z nadzieją konstytucjonalistka.

Eksperci zwracają jednak uwagę, że można by stosować obowiązujące już normy prawa karnego.

– Te narzędzia są, ale albo są zepsute, albo niewykorzystywane. Jeśli zapomnieć na chwilę o prawdopodobnym rzeczywistym celu komisji, jakim wydaje się walka z opozycją, to jej powołanie jest przyznaniem się do porażki w działaniu kontrwywiadu i prokuratury. Bo to te instytucje powinny w pierwszej kolejności reagować. Nie trzeba sięgać do rozwiązań obcych, tylko zapewnić prawne i niezależne działanie sądów i prokuratury oraz służb wywiadu oraz kontrwywiadu – mówi doktor Krzemiński. – Monitorowanie obcych wpływów do zadanie dla kontrwywiadu. Natomiast jeśli chodzi o pociąganie do odpowiedzialności, to kwestia prawa karnego, czyli odpowiednie ukształtowanie norm karnych i ich egzekwowanie. I te normy karne są: zdrada dyplomatyczna, szpiegostwo, dezinformacja (art. 129–132 kodeksu karnego), łapownictwo menedżerskie (art. 296a). – Jeśli wierzyć, że rzeczywistym celem działania komisji miało być wyjaśnianie i ujawnianie, to powinna być powołana sejmowa komisja śledcza. Poza tym takie kwestie to też rzecz prasy, stąd bardzo ważne jest umożliwienie jej działania, w tym pozyskiwania informacji. A z tym od kilku lat jest coraz gorzej, m.in. poprzez ograniczanie dostępu do informacji publicznej – zwraca uwagę.

Prezydent rusza na odsiecz

Kłopoty z ustawą sprawiły, że w Pałacu Prezydenckim zaczęto przyglądać się aktowi, i to pomimo skierowania go wcześniej do Trybunału Konstytucyjnego. Do Sejmu trafiła nowelizacja, której I czytanie zostało zaplanowane na dzisiaj.

Zakłada ona usunięcie paru spornych kwestii, m.in. likwidację środków zaradczych, w tym skazania na pozbawienie praw publicznych, zmianę procedury odwoławczej od decyzji samej komisji czy zakaz członkostwa polityków. Czy wprowadzone w prezydenckim projekcie nowelizacji zmiany wystarczą, żeby ugasić konstytucyjne pożary i wyciszyć spory na linii prawnicy–Sejm oraz Warszawa–Bruksela?

Eksperci mają wątpliwości.

– Projekt niewiele zmienia. To, że zamiast skargi do WSA wprowadza się apelację do sądu apelacyjnego, a następnie do Izby Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych SN, której status jest kwestionowany przez TSUE i ETPC, nadal pozostawia decyzji status de facto ostatecznej. Przechodzimy z procedury administracyjnej na cywilną, tworzymy jakieś hybrydowe postępowanie, czyli w praktyce chaos prawny – obawia się mecenas Haczkowska. – Materiał dowodowy jest nadal gromadzony w sposób nieograniczony przez wszystkie służby, na etapie postępowania przed komisją osoba, której sprawa dotyczy, wciąż nie ma praw. W składzie nie mogą się znaleźć posłowie i senatorowie, ale nadal brak kryterium fachowości...

Mecenas Haczkowska zwraca uwagę na problem tajemnicy zawodowej. Odejście od możliwości zwolnienia z tajemnicy dalej nie obowiązuje lekarzy czy dziennikarzy, którzy mogą być zmuszani do ujawniania źródeł informacji.

Aby uniknąć afery Dreyfusa

O tym, jak ważne jest ostrożne poruszanie się w gąszczu przepisów w sprawach bezpieczeństwa państwa, doskonale wiedzą Francuzi. Uruchomili już w parlamencie mechanizmy kontrolne, aby zbadać, jak daleko sięgały wpływy rosyjskie we Francji.

– Rozwiązanie francuskie to właśnie komisja śledcza, która ma swoje zakotwiczenie w Konstytucji V Republiki Francuskiej – wyjaśnia mec. Haczkowska. – Jest to komisja parlamentarna, powołana z inicjatywy opozycji. Zgodnie z zasadami prawa francuskiego skład takiej komisji musi odzwierciedlać rozkład sił politycznych w parlamencie. Ten warunek ma charakter sine qua non. Postępowanie przed nią toczy się według przepisów postępowania karnego, a więc z zachowaniem wszelkich gwarancji prawnych do obrony, odmowy składania zeznań, odpowiedzi na pytania itd. podobnie jak w przypadku polskiej komisji śledczej (zgodnie z polską ustawą). Dodatkowo komisja we Francji nie ma takich szerokich uprawnień, a jeśli w toku postępowania okaże się, że zachodzi podejrzenie popełnienia przestępstwa, to zawiadamia odpowiednie organy ścigania. Nie ma możliwości nakładania kar/orzekania o środkach karnych (w Polsce – środków „zaradczych” – co już samo w sobie jest pewnym szwindlem prawnym!) – mówi ekspertka z Polskiego Towarzystwa Prawa Konstytucyjnego.

Doktor Krzemiński uważa, że oprócz komisji śledczej sprawne organy konstytucyjnie powołane do zwalczania szpiegostwa, sądownictwo oraz prokuratura to dobre i wystarczające narzędzia do walki z rosyjskimi wpływami oraz ewentualnymi kryminalnymi aferami politycznymi, przypominając sprawy wokół byłych prezydentów Chiraca oraz Sarkozy’ego.

– W obu przypadkach pociągnięcie do odpowiedzialności nastąpiło na zasadach ogólnych, dotyczących wszystkich, a możliwe było po wygaśnięciu immunitetu prezydenckiego – wyjaśnia doktor Krzemiński. – Art. 67–68 francuskiej konstytucji przewidują co prawda bombastyczny supersąd, którego nazwę można przetłumaczyć jako Najwyższy Trybunał Sprawiedliwości, przy czym jest to w zasadzie procedura impeachmentu, a nie sąd osądzający sprawę. Dopiero po złożeniu urzędu prezydent może być sądzony. Tak się jednak nie stało. Trochę bardziej wydolna jest procedura przed Trybunałem Sprawiedliwości Republiki, czymś podobnym do naszego Trybunału Stanu, ale przeznaczonym tylko dla członków rządu. Główny plus polega na tym, że postępowanie przed nim nie jest uruchamiane przez parlament, ale przez pokrzywdzonego. Został on utworzony w 1993 r. i ma na koncie osiem zakończonych spraw, ale już po dekadzie jego działalności pojawiły się głosy, że powinno się powrócić do odpowiedzialności na zasadach ogólnych. Kwestia ta wraca przy każdych wyborach prezydenckich.

Brak precyzji w polskiej ustawie może skończyć się tym, że państwo polskie zamiast łapać agentów działających na szkodę Rzeczypospolitej np. w parlamencie czy spółce Skarbu Państwa, będzie musiało się skonfrontować z „nową aferą Dreyfusa”. No cóż, ta pierwsza, na przełomie wieków XIX i XX, doprowadziła do ustrojowych przemian we Francji...©℗