Przyjęta przez Sejm ustawa nie zmienia nic w postępowaniu dyscyplinarnym kilkunastu profesji, zaś wobec jednej (sędziowskiej) z naruszeniem konstytucji przenosi się je do niepowołanego do tego sądu.
Kolejna odsłona działań legislacyjnych związanych z negatywnymi konsekwencjami tzw. reformy sądownictwa w sposób szczególny odzwierciedla stan polskiego systemu prawnego w kontekście minimalnych standardów konstytucyjnego, unijnego i konwencyjnego prawa do właściwego sądu. Uchwalona właśnie kontrowersyjna propozycja przekazania NSA kompetencji w zakresie odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów SN, sądów powszechnych oraz sądów wojskowych – z uwagi na niespełnienie przez Izbę Odpowiedzialności Zawodowej SN minimalnych konstytucyjnych, konwencyjnych i unijnych wymogów niezależnego i niezawisłego sądu ustanowionego ustawą – po raz kolejny zobrazowała konsekwencje wprowadzonych do polskiego systemu prawa zmian w zakresie powoływania sędziów oraz modelu odpowiedzialności dyscyplinarnej przedstawicieli tej grupy zawodowej. Formułowane wielokrotnie w orzecznictwie oraz piśmiennictwie zastrzeżenia dotyczące sekwencyjnie wprowadzanych od 2017 r. przepisów opierają się na wspólnej podstawie naruszenia konwencyjnego, unijnego i konstytucyjnego standardu statuowanego przez art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, art. 6 ust. 1 Europejskiej konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (EKPC) oraz art. 47 Karty praw podstawowych (KPP).
Wyrażone w tych przepisach prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd ustanowiony ustawą należy do kategorii podstawowych praw podmiotowych. Obejmuje gwarantowane przez konstytucję, EKPC i KPP prawo obywatela do sądu właściwego, w tym także właściwie obsadzonego i bezstronnego i stanowi jeden z najważniejszych elementów konstytucyjnego statusu jednostki. Statuuje gwarancję rozpoznawania sporów pomiędzy obywatelem a państwem lub jego agendami przez niezawisły, bezstronny i niezależny sąd. Ma zapobiegać samowoli i autorytaryzmowi władzy publicznej. Stąd tak wielkie znaczenie przywiązuje się do wymogu właściwego ustrojowego usytuowania sądu jako niezależnego organu odrębnej władzy mającej wyłączne kompetencje do sprawowania wymiaru sprawiedliwości, a także do jego obsady.
Grzech pierworodny
Ukształtowanie procedury powoływania do pełnienia urzędu sędziego w sposób niegwarantujący minimalnego standardu niezawisłości i bezstronności KRS jako organu odgrywającego kluczową rolę w tym procesie automatycznie przesądza o naruszeniu konstytucyjnego, konwencyjnego i unijnego indywidualnego prawa podmiotowego do sądu właściwego. Nic przeto zaskakującego, że zmiany wprowadzone przez ustawę z 8 grudnia 2017 r. nowelizującą postanowienia ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa zostały ocenione przez właściwe organy jako rażąco naruszające standard określony w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, art. 6 ust. 1 EKPC oraz w art. 47 KPP. Z tych samych względów zakwestionowano możliwość sprawowania wymiaru sprawiedliwości w zakresie spraw dyscyplinarnych przez Izbę Dyscyplinarną SN, mającą instytucjonalnie status sądu wyjątkowego, składającego się wyłącznie z sędziów powołanych w wadliwym trybie na podstawie rekomendacji KRS ukształtowanej w składzie wyłonionym na podstawie przepisów ustawy z 2017 r. Wszystkie negatywne oceny ID SN opierały się na wskazanych wyżej przesłankach, tj. wadliwości powołania tworzących izbę sędziów, pozbawionych instytucjonalnych gwarancji niezawisłości i bezstronności oraz niezgodnym z wymogami konstytucyjnymi ustrojowym usytuowaniu tego sądu, traktowanego jako sąd wyjątkowy w sensie konstytucyjnym.
Likwidacja ID SN oraz utworzenie Izby Odpowiedzialności Zawodowej nie zmieniły niczego, gdy chodzi o zasadnicze zastrzeżenia natury konstytucyjnej i konwencyjnej w zakresie kształtowania jej składu. Choć odpadła część zastrzeżeń co do samego usytuowania izby w strukturze SN, pojawiły się dodatkowe w postaci woluntarystycznego wyboru jej składu przez przedstawiciela władzy wykonawczej – prezydenta. Nie było więc zaskoczenia, gdy także w odniesieniu do IOZ SN wkrótce po jej utworzeniu ETPC stwierdził, iż nie spełnia konwencyjnych wymogów, nie jest bowiem sądem ustanowionym przez ustawę. Także w tym przypadku niespełnione są wymogi wynikające z podmiotowego prawa do sądu właściwego.
Właściwego sądu nie ma i nie będzie
W konsekwencji od chwili powołania ID SN i powierzenia jej wyłącznych kompetencji do rozpoznawania spraw dyscyplinarnych w polskim systemie prawa brak jest właściwie ustrojowo usytuowanego i prawidłowo ukształtowanego co do składu sądu gwarantującego konstytucyjne, konwencyjne i unijne prawo do sądu właściwego w zakresie spraw dyscyplinarnych.
Stanowiąca przedmiot najnowszych kontrowersji legislacyjna mająca na celu przekazanie kompetencji do rozpoznawania sędziowskich spraw dyscyplinarnych NSA – wedle zorientowanej na doraźne polityczne cele deklaracji projektodawców – ma sanować ten stan. Z perspektywy prawnika deklaracja ta jest fasadowa. Zbudowano ją bowiem tak, by wprowadzając systemowo pozorne zmiany, móc zadeklarować spełnienie kamieni milowych. W ich efekcie bowiem w postępowaniu dyscyplinarnym kilkunastu profesji zaufania publicznego nie zmienia się nic, zaś wobec jednej (sędziowskiej) z naruszeniem konstytucji przenosi się te postępowania do niepowołanego do tego Naczelnego Sądu Administracyjnego. NSA otrzymuje nadto fasadowy instrument w postaci testu niezawisłości skonstruowanego w sposób uniemożliwiający jego przeprowadzenie, w sprawach nieobjętych jego kognicją i według procedury, której on nie stosuje. Niezależnie od tego, jakie będą ostateczne losy „zawieszonej” z powodów politycznych nowelizacji, raczej trudno oczekiwać, by zmiany tego typu mogły doprowadzić do sanacji permanentnego już stanu systemowych naruszeń praworządności. Problemem systemowym są bowiem nie tylko kwestie realizacji prawa do sądu właściwego w przypadku rozpoznawania spraw przez sądy powszechne, wojskowe, administracyjne i SN działające z udziałem sędziów powołanych w wyniku rekomendacji tzw. neo-KRS, lecz także cały system postępowań dyscyplinarnych. Obserwując coraz większą wstrzemięźliwość w rozpoznawaniu wniosków o wyłączenie sędziów powołanych w wadliwej procedurze oraz silnie zaznaczające się dążenie do „przeczekania” i „stopniowej legalizacji” kwestionowanych sędziów, warto pamiętać, że konsekwencje naruszeń obejmują znacznie szersze obszary funkcjonowania prawa.
Sądy i samorządy
W tym kontekście warto bliżej przyjrzeć się konsekwencjom wprowadzanych od 2017 r. zmian normatywnych w zakresie odpowiedzialności dyscyplinarnej przedstawicieli zawodów zaufania publicznego. Obowiązujący przepis art. 27a ustawy o Sądzie Najwyższym określa właściwość rzeczową Izby Odpowiedzialności Zawodowej SN. Poza sprawami dyscyplinarnymi sędziów SN, sądów powszechnych oraz sądów wojskowych, obejmuje ona sprawy z zakresu odpowiedzialności dyscyplinarnej: adwokatów, radców prawnych, notariuszy, komorników sądowych, prokuratorów, rzeczników patentowych, lekarzy, lekarzy weterynarii, farmaceutów, diagnostów laboratoryjnych, fizjoterapeutów, pielęgniarek i położnych, oraz osób podległych odpowiedzialności dyscyplinarnej na podstawie ustawy o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu.
Kompetencja Sądu Najwyższego do rozpatrywania spraw dyscyplinarnych przedstawicieli wymienionych wyżej profesji wynika ze specyficznego ukształtowania podstaw, zakresu oraz organów rozpoznających sprawy dyscyplinarne. Sprawy dyscyplinarne rozpoznawane są bowiem w odniesieniu do przedstawicieli wskazanych wyżej profesji przez samorządowe (korporacyjne, jak zdaje się jest w przypadku prokuratorów) organy dyscyplinarne określane mianem sądów. Samorządowe czy też korporacyjne sądy dyscyplinarne uznaje się za organy quasi-sądowe, sprawujące w pewnym zakresie władzę publiczną i egzekwujące odpowiedzialność o charakterze quasi-karnym. Przyjmuje się, i to nie bez zastrzeżeń, że konstytucyjna legitymizacja sądownictwa dyscyplinarnego wykonywanego przez organy niepaństwowe o charakterze quasi-sądowym, uzasadniona jest poddaniem ich orzecznictwa kontroli ze strony sądów państwowych. Jak wskazał TK w wyroku z 29 czerwca 2010 r. (sygn. akt P 28/09), „z tego też względu w każdej sprawie dyscyplinarnej, która była przedmiotem rozstrzygnięcia w pozasądowym postępowaniu dyscyplinarnym, ustawodawca musi zapewnić prawo do wszczęcia sądowej kontroli postępowania dyscyplinarnego i zapadłego w jego wyniku orzeczenia”. Akceptacja ustawodawcy dla samorządowego czy korporacyjnego sądownictwa dyscyplinarnego opierała się wyłącznie na ustawowej gwarancji szerokiej kontroli SN nad orzecznictwem organów czy też sądów dyscyplinarnych funkcjonujących w ramach struktur samorządowych lub korporacyjnych. Warto podkreślić, że kontrola SN obejmowała pełen zakres merytoryczny, nieograniczony charakterem sprawy ani rodzajem orzeczonej kary, a zatem szerszej niż określona w przepisach kodeksu postępowania karnego, zaś złożenie kasacji od orzeczeń samorządowych lub korporacyjnych sądów dyscyplinarnych miało charakter suspensywny. Tylko dlatego uznawano za spełniony standard gwarancyjny określony przez TK, zgodnie z którym „jeżeli sądy same nie rozstrzygają konfliktów prawnych, to przynajmniej powinny w sferze wymiaru sprawiedliwości sprawować kontrolę nad orzecznictwem organów quasi-sądowych” (wyrok TK z 8 grudnia 1998 r., sygn. akt K 41/97).
Wprowadzane od 2017 r. zmiany ustawowe w praktyce doprowadziły do paraliżu kasatoryjnej kontroli samorządowego (korporacyjnego) sądownictwa dyscyplinarnego. W konsekwencji zapadające w postępowaniu dyscyplinarnym rozstrzygnięcia pozbawione zostały efektywnej kontroli SN. Z jednej strony rozstrzygnięcia przez ID SN nie były uznawane (zgodnie z judykatami TSUE, ETPC, SN) jako wydane przez organ niebędący sądem, z drugiej – brak było możliwości przeprowadzenia skutecznej kontroli kasatoryjnej samorządowych orzeczeń dyscyplinarnych w innym trybie, np. przez Izbę Karną SN – wcześniej właściwą do rozpoznawania kasacji. Identycznie rzecz przedstawia się w odniesieniu do IOZ SN.
Taki stan rzeczy przesądza, że w odniesieniu do szerokiego zakresu sądownictwa dyscyplinarnego przedstawicieli zawodów zaufania publicznego, obecnie wymienionych w art. 27a ustawy o SN, od 2017 r. nie są spełnione minimalne warunki związane z zagwarantowaniem kontroli orzeczeń wydawanych przez samorządowe lub korporacyjne organy dyscyplinarne przez właściwy sąd ustanowiony ustawą. Jakkolwiek regulacje ustawowe określające podstawy i tryb pociągania do odpowiedzialności dyscyplinarnej przedstawicieli zawodów zaufania publicznego przewidują prawo do wszczęcia kontroli sądowej, to jednocześnie ustawa o SN przesądza, że nie spełnia ona konstytucyjnych i konwencyjnych standardów minimalnych. Okazuje się tym samym, że w ramach tzw. reformy sądownictwa dokonano destrukcji modelu odpowiedzialności dyscyplinarnej przedstawicieli zawodów zaufania publicznego.
Problemy i rozwiązania
W tym kontekście rozważenia wymagają cztery kwestie. Po pierwsze: status orzeczeń dyscyplinarnych wydanych przez samorządowe lub korporacyjne organy w okresie od wejścia w życie zmian skutkujących nowym modelem powoływania na urząd sędziego oraz utworzenie ID SN. Po wtóre: model przywracania praworządności w zakresie odpowiedzialności dyscyplinarnej, który nie może ograniczać się wyłącznie do zagadnień związanych z odpowiedzialnością dyscyplinarną sędziów. Po trzecie: zagadnienie realnych gwarancji zachowania konstytucyjnych standardów samorządowego lub korporacyjnego sądownictwa dyscyplinarnego na przyszłość. Po czwarte zaś: model kształtowania samorządowych lub korporacyjnych organów dyscyplinarnych.
W odniesieniu do statusu orzeczeń dyscyplinarnych wydanych od wejścia w życie zmian z 2017 r. wskazać należy na rozróżnienie przypadków, w których podjęto działania mające na celu sądową kontrolę postępowania dyscyplinarnego i zapadłego w nim rozstrzygnięcia oraz wypadków, w których zrezygnowano z takiej kontroli. W sytuacjach, gdy skorzystano z możliwości sądowej kontroli orzeczeń wydawanych przez samorządowe lub korporacyjne sądy dyscyplinarne, status orzeczenia uzależniony jest od sądu wydającego ostateczne rozstrzygnięcie. W wypadkach gdy sprawy dyscyplinarne były rozpoznawane przez Izbę Karną SN, przy pominięciu ID SN, zaś w składzie rozpoznającym sprawę nie zasiadali sędziowie powołani w wyniku rekomendacji neo-KRS, należy przyjąć, iż brak jest podstaw do kwestionowania takiego rozstrzygnięcia. Zapadło bowiem z zachowaniem konstytucyjnego i konwencyjnego wymogu sądowej kontroli orzeczeń wydawanych przez pozasądowe organy dyscyplinarne. W sytuacjach, gdy w wyniku wszczęcia procedury sądowej kontroli samorządowego lub korporacyjnego orzeczenia dyscyplinarnego sprawę rozpoznawała Izba Karna SN, jednak w składzie z udziałem sędziego powołanego w wyniku rekomendacji neo-KRS, przyjąć należy, iż orzeczenie SN dotknięte jest bezwzględną przyczyną odwoławczą i wymaga wprowadzenia stosownej procedury korygującej. Identycznie oceniać należy przypadki, w których w wyniku wszczęcia sądowej kontroli samorządowego lub korporacyjnego orzeczenia dyscyplinarnego sprawa została rozpoznana przez Izbę Dyscyplinarną SN. Najbardziej skomplikowana, paradoksalnie, jest sytuacja orzeczeń wydanych przez samorządowe lub korporacyjne sądy dyscyplinarne, od których nie złożono środka zaskarżenia do sądu. Z uwagi na charakter określonego w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, art. 6 ust. 1 EKPC oraz art. 47 KPP prawa do sądu właściwego, brak skargi do sądu inicjującej gwarantowaną kontrolę takiego orzeczenia można byłoby traktować jako zrzeczenie się przez stronę prawa do sądowej kontroli postępowania dyscyplinarnego oraz wydanego w nim rozstrzygnięcia. Prawo to ma bowiem charakter względny. Zarazem przyjęcie tej koncepcji musiałoby opierać się na założeniu, że organy dyscyplinarne samorządowego lub korporacyjnego postępowania dyscyplinarnego zostały ukształtowane we właściwy sposób oraz prowadziły postępowanie z zachowaniem standardu rzetelnego procesu. Ten warunek związany jest z charakterem postępowania dyscyplinarnego i odpowiedzialności dyscyplinarnej, zaliczanej do kategorii postępowań represyjnych. Jakkolwiek odpowiedzialność dyscyplinarna nie jest uznawana za odpowiedzialność karną sensu stricto, opiera się jednak zasadniczo na instytucjonalnym potępieniu sprawcy wartościowanego zachowania oraz stosowaniu dolegliwości ingerującej w sferę praw i wolności jednostki poddawanej odpowiedzialności dyscyplinarnej. Odpowiedzialność dyscyplinarna ma zatem represyjny charakter. To zaś przesądza, że immanentnie wiąże się z określonym poziomem gwarancji na płaszczyźnie prawa materialnego i procesowego. Uznanie, iż brak wniosku o sądową kontrolę jest równoznaczny z rezygnacją obwinionego z realizacji przysługującego ma prawa podmiotowego, musi się zatem opierać na założeniu prawidłowego ukształtowania i przebiegu samorządowego lub korporacyjnego postępowania dyscyplinarnego. To zagadnienie łączy analizowane w tym miejscu kwestie z problemem właściwego kształtowania samorządowych lub korporacyjnych organów dyscyplinarnych.
W odniesieniu do problemu przywracania praworządności w zakresie postępowań dyscyplinarnych niezbędne jest przywrócenie systemu pełnej kontroli sądowej realizowanej przez spełniający kryteria konstytucyjnego, konwencyjnego i unijnego sąd właściwy. W tym zakresie żadna z przedstawionych dotychczas propozycji nie stwarza nawet szansy na rozpoczęcie procesu przywracania praworządności. Brak realnej możliwości sprawowania kontroli sądowej wedle konstytucyjnych i konwencyjnych standardów powoduje, że zasadniczą wadą dotknięte są wszystkie aktualnie prowadzone postępowania dyscyplinarne. Spójna konstytucyjnie kontrola sądowa to konieczny, lecz niewystarczający warunek właściwego ukształtowania samorządowych postępowań dyscyplinarnych. Większość z tych postępowań ukształtowana została w drodze subtelnej ewolucji modelu powstałego ponad 30 lat temu. Oznacza to, że istniejący model wymagał adaptacji do wymagań konstytucyjnych, a następnie do wymogów współczesnych zasad prawnych demokracji i standardów wypracowanych orzeczeniami TK, TSUE i ETPC. Dziś z orzecznictwa tego wiemy, że jednym z warunków realnego prawa do sądu jest ukształtowanie składów sądu spośród sędziów wyłonionych w drodze rzetelnego, opartego na kompetencjach konkursu, prowadzonego przez niezależny organ, z instytucjonalnymi gwarancjami niezawisłości i bezstronności. Wiemy też, że przypisanie odpowiedzialności o charakterze quasi-karnym wymaga wyraźnego zdefiniowana jej podstaw, unormowania reguł na poziomie ustawy, wyeliminowania merytorycznych unormowań zawartych w regulacji regulaminowej, ustawowego zagwarantowania realnej drogi odwoławczej i pozycji stron zgodnej z zasadami rzetelnego procesu, a także wyeliminowania zależności pomiędzy sądem a innymi organami samorządowymi. Osiągnięcie tego standardu nie jest możliwe jedynie poprzez przywrócenie kontroli kasacyjnej – wymaga także istotnego przebudowania istniejącego modelu. Okazuje się bowiem, że w sytuacji gdy jedynym gwarantem utrzymania standardu postępowań dyscyplinarnych jest właściwie działający SN, jakakolwiek wadliwość w obrębie tego sądu pozbawia cały samorządowy system odpowiedzialności dyscyplinarnej cech sądu w rozumieniu konstytucyjnym, konwencyjnym i unijnym. Innymi słowy, model systemu powinien być tak skonstruowany, by ewentualna dysfunkcjonalność na którymkolwiek z jego poziomów nie dyskwalifikowała całości. To jednak myśli do rozważenia na przyszłość.
W perspektywie realnych gwarancji zachowania konstytucyjnych i konwencyjnych standardów postępowania dyscyplinarnego problem związany z postępowaniem w ramach organów samorządowych lub korporacyjnych nie powinien wykazywać znaczących odmienności od problemu sędziowskich postępowań dyscyplinarnych. Jednak znacząca różnica polega na tym, że w przypadku sędziów każdy etap sądowego postępowania dyscyplinarnego realizowany jest w założeniu przed sądem w znaczeniu konstytucyjnym. Reguły odpowiedzialności i gwarancje procesowe zawarte zostały w aktach normatywnych rangi ustawowej, co oznacza, że jedyną instytucjonalną dysfunkcją sędziowskiego systemu odpowiedzialności dyscyplinarnej są zmiany ostatnich siedmiu lat, w tym zwłaszcza udział wadliwie powołanych sędziów. W wypadku postępowania dyscyplinarnego zawodów zaufania publicznego przywrócenie odpowiadających standardom zasad kształtowania sądu właściwego nie jest wystarczające i być może nie na każdym poziomie niezbędne. Jakkolwiek na płaszczyźnie sądowej kontroli orzeczeń dyscyplinarnych wypracowanie koncepcji immunizującej system prawny przed kolejnymi możliwymi naruszeniami to kwestia zasadniczo związana z płaszczyzną konstytucyjną i ustawową, konieczne są dalej idące zmiany. Poprawa modelu tych postępowań wymaga spojrzenia nie tylko instytucjonalnego, lecz również optymalizacyjnego, funkcjonalnego, gwarancyjnego, uwzględniającego wymogi rzetelnego procesu prowadzonego przed sądem ustanowionym ustawą. W tym zakresie konieczne jest wypracowanie kompleksowej koncepcji odpowiedzialności dyscyplinarnej.
Czy to możliwe?
To zaś łączy się integralnie z ostatnią z wymienionych kwestii spornych, tj. modelem kształtowania samorządowych i korporacyjnych organów dyscyplinarnych. Na razie w tym zakresie znaczące możliwości pozostają po stronie podmiotów (samorządów, korporacji) wyposażonych w prawo dyscyplinowania. Destrukcja sądowej kontroli orzeczeń organów dyscyplinarnych pokazuje, że niezbędne są modyfikacje modelu postępowania dyscyplinarnego mające na celu uwzględnienie wypracowanych w ostatnim okresie standardów gwarancyjnych. Obserwacje wieloletniego funkcjonowania modelu tego sądownictwa wskazują na niezwykle ostrożne i nieufne podejście do jakichkolwiek zmian. Czy w tych warunkach można liczyć na dostosowaną do dzisiejszych wymogów rekonstrukcję modelu zapewniającego na każdym jego poziomie konstytucyjną, konwencyjną i unijną niezależność, bezstronność, niezawisłość i bezwpływowość? Czy model ów zagwarantuje zobiektywizowanie, zwiększenie tempa i efektywność, adekwatność i proporcjonalność dyscyplinarnej reakcji? To niestety dziś pytania retoryczne. ©℗
W odniesieniu do przedstawicieli zawodów zaufania publicznego, aktualnie wymienionych w art. 27a ustawy o SN, od 2017 r. nie są spełnione minimalne warunki związane z zagwarantowaniem kontroli orzeczeń wydawanych przez samorządowe lub korporacyjne organy dyscyplinarne