Działania i akty podejmowane przez partie polityczne rządzące państwem i dotyczące tego rządzenia powinny być transparentne – uznał 16 grudnia 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny i nakazał rozpoznanie wniosku o udostępnienie treści umowy koalicyjnej, jaką w 2020 r. podpisali liderzy PiS, Solidarnej Polski i Porozumienia.
Nie pierwszy raz
To nie pierwszy raz, kiedy NSA zajmował się kwestią jawności umowy koalicyjnej zawartej przez przedstawicieli partii politycznych wchodzących w skład obozu władzy. Wcześniej, bo w czerwcu 2022 r., ten sam sąd, ale w innym składzie uznał, że tego typu dokument nie należy do kategorii informacji o sprawach publicznych i jako taki nie podlega udostępnieniu (sygn. akt III OSK 4839/21). Wówczas NSA stwierdził również, że zakres obowiązku udzielania informacji publicznej przez partie polityczne należy ograniczyć do spraw odnoszących się do ich finansowania, jawności struktur, ewidencji i statutu oraz do ewentualnego gospodarowania przez partię mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. I to niezależnie od tego, czy dana partia wykonuje – poprzez swoich przedstawicieli będących piastunami organów sprawujących władzę – zadania władzy publicznej, czy też ich nie wykonuje. NSA doszedł również do wniosku, iż umowa zawierana przez partie polityczne tworzące koalicje rządową ma charakter umowy cywilnej nienazwanej, której dopuszczalność zawarcia i legalność należy wywodzić z zasady wolności umów określonej w kodeksie cywilnym. W opisywanym postępowaniu NSA zajmował się problemem na skutek wniosku jednego z obywateli.
Wpływ na życie publiczne
Sprawa zakończona w połowie grudnia zeszłego roku została zaś zapoczątkowana przez pewne stowarzyszenie, które zwróciło się do jednej z partii wchodzącej w skład bloku rządzącego, aby ta udostępniła treść umowy koalicyjnej podpisanej 26 września 2020 r. Żądanie to spotkało się jednak z odmową, gdyż partia uznała, że wnioskowany dokument nie stanowi informacji publicznej. Jak argumentowała, treść wewnętrznych ustaleń i rozmów liderów partii należy do sfery objętej wolnością działalności partii politycznych. Z tym poglądem nie zgodziło się stowarzyszenie i wywiodło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, żądając m.in. zobowiązania partii do rozpatrzenia jego wniosku.
WSA uznał, że żądany dokument ma walor informacji publicznej i nakazał partii politycznej rozpatrzenie wniosku stowarzyszenia. Jak zauważył, umowa koalicyjna, której udostępnienia się domagano, dotyczyła m.in. rekonstrukcji rządu, deklaracji wspólnego startu w kolejnych wyborach oraz wspólnych uzgodnień projektów legislacyjnych. Tym samym dotyka ona niewątpliwie zagadnień mających wpływ na kształtowanie się życia publicznego. WSA podkreślał również, że uzgadniając taką umowę, partie tworzą tak naprawdę dokument o charakterze ustrojowym i politycznym. Ma on fundamentalne znaczenie dla kształtowania struktury organizacyjnej i personalnej organów władzy oraz zadań i celów (programów) ich działania. „Nie sposób zatem uznać, że tego rodzaju końcowe, wiążące strony umowy ustalenia nie są przejawem działalności partii politycznych w sferze publicznej” – skwitował sąd. Rozstrzygnięcie WSA zostało zaskarżone przez partię polityczną, która podtrzymywała swoje stanowisko, że żądana informacja nie jest informacją publiczną.
Istotne rozróżnienie
NSA, rozpatrując skargę kasacyjną, doszedł jednak do podobnych wniosków jak WSA i zastrzegł, że wszelkie oceny prawne wyrażone w orzeczeniu wydanym w I instancji są wiążące. Zauważył przy tym, że czym innym jest umowa zawierana przez partie polityczne, której przedstawiciele nie piastują urzędów publicznych, jak np. umowa partii dopiero starających się o miejsce w parlamencie, a czym innym umowa koalicyjna leżąca u podstaw utworzenia rządu bądź jego rekonstrukcji. W tym drugim przypadku mamy bowiem do czynienia z przejawem działalności w zakresie, w jakim partie wykonują „zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa”.
Sąd wszedł również w polemikę z orzeczeniem NSA wydanym w czerwcu 2022 r. Jak stwierdził, nie podziela zawartego w nim poglądu, że przy ocenie tego, jaki jest zakres informacji objętych obowiązkiem udostępniania, nie ma znaczenia to, czy chodzi o partię sprawującą władzę, czy też taką, która nie ma realnego wpływu na funkcjonowanie państwa. Odniósł się również do zawartej w czerwcowym wyroku tezy, zgodnie z którą umowa koalicyjna ma charakter umowy cywilnej. „Brak również podstaw do przyjęcia, że dla kwalifikacji treści umowy jako informacji publicznej znaczenie ma prywatnoprawny bądź publicznoprawny charakter tej umowy” – uznał NSA. Jego zdaniem, jeżeli zawiera ona wiadomości o działalności podmiotów wskazanych w konstytucji jako zobowiązane do udzielania informacji publicznej, to taka umowa jest informacją publiczną niezależnie od tego, czy została zawarta w reżimie prawa prywatnego czy też publicznego. NSA podkreślił ponadto, że odmienne obowiązki informacyjne partii uzależnione od tego, czy jej przedstawiciele zasiadają w rządzie, czy też nie, nie godzą ani w wolność tworzenia i działania partii politycznej, ani w cele i jawność ich finansowania, ani w zasady równości i dobrowolności zrzeszania się w nich obywateli polskich. ©℗
orzecznictwo
Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 2022 r., sygn. akt III OSK 5482/21 www.serwisy.gazetaprawna.pl/orzeczenia
