Trybunał Konstytucyjny coraz częściej umarza postępowania, wykorzystując do tego koncepcję zaniechania ustawodawczego. Na problem zwracają uwagę sami sędziowie TK.
Instrumentalne, niespójne, ugruntowujące stan bałaganu i niepewności w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym - tak o umarzaniu postępowań pod pretekstem wystąpienia zaniechania ustawodawczego piszą sami sędziowie TK. Wśród krytyków znajdują się m.in. Piotr Pszczółkowski, Jakub Stelina czy wiceprezes TK Mariusz Muszyński.
Czym jest zaniechanie ustawodawcze?
Czym jest więc owo zaniechanie ustawodawcze? W dużym skrócie i uproszczeniu można je określić jako celowe i świadome pozostawienie przez ustawodawcę danej kwestii bez uregulowania prawnego. I takowe - zgodnie z orzecznictwem trybunału - nie podlega kognicji sądu konstytucyjnego. Czym innym zaś jest pomięcie ustawodawcze. Z nim mamy z kolei do czynienia, gdy ustawodawca podjął się uregulowania określonej kwestii, lecz zrobił to w sposób niepełny, a jednocześnie wadliwy z punktu widzenia konstytucji. I takie pominięcie TK może badać. Problem polega jednak na tym, że TK coraz częściej zaczyna sięgać po tę pierwszą koncepcję w celu umorzenia spraw, choć tak naprawdę - zdaniem części sędziów TK - powinien wydać merytoryczne rozstrzygnięcie.
Zdania odrębne
Tak było np. w postępowaniu wszczętym wnioskiem rzecznika praw obywatelskich, a dotyczącym przepisów kodeksu pracy. W sprawie chodziło m.in. o brak regulacji o rekompensacie za czas pracy przekraczający ustalone normy czasu pracy. TK w pełnym składzie po siedmiu latach zdecydował się to postępowanie umorzyć (postanowienie z 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt K 20/15). Przy czym do orzeczenia zostały złożone trzy zdania odrębne. Ich autorami byli: Piotr Pszczółkowski, Jakub Stelina oraz Mariusz Muszyński. Wszyscy oni wytknęli TK, że w sposób nieprawidłowy powołał się właśnie na zaniechanie ustawodawcze. Mariusz Muszyński wskazał m.in., że TK w sposób instrumentalny potraktował instytucję zaniechania i pominięcia ustawodawczego. „Zamiast dokonać kompleksowej analizy, przywołał w sposób selektywny niektóre ze swoich wcześniejszych orzeczeń, które pasowały mu do wykazania konieczności umorzenia postępowania” - uważa wiceprezes TK. Jego zdaniem trybunał nie rozumie tych dwóch koncepcji. Co więcej, Muszyński wytyka, że trybunał nie potrafił w omawianej sprawie nawet poprawnie przeprowadzić narzuconego sobie testu, który pozwoliłby mu ustalić, czy chodziło o zaniechanie, czy o pominięcie. Dlatego też zdaniem wiceprezesa TK, umarzając omawiane postępowanie, TK „ugruntował stan bałaganu i niepewności co do charakteru zaniechania i pominięcia ustawodawczego (prawodawczego) w postępowaniu przed TK”.
Gorzkich słów nie szczędził trybunałowi także Piotr Pszczółkowski. Jak możemy przeczytać w zdaniu odrębnym jego autorstwa: „Trybunał - bez głębszej argumentacji - przyjął wręcz swoiste domniemanie istnienia zaniechania ustawodawczego, dowolnie ograniczając zakres swojej kognicji wynikającej z art. 188 Konstytucji”. Zdaniem tego sędziego TK „nadużył konstrukcji orzeczniczej zaniechania ustawodawczego w celu uchylenia się od rozstrzygnięcia problemu prawnego, dopuszczając się w ten sposób déni de justice (odmowy ochrony prawej - red.)”.
Z kolei Jakub Stelina pogląd, jakoby w omawianej sprawie zachodziło zaniechanie prawodawcze, wobec czego postępowanie należało umorzyć, nazywa „wysoce dyskusyjnym” i wytyka trybunałowi, że próbował to wykazać „w niezbyt obszernych wywodach”.
Brak logiki
Kolejne postępowanie, które zostało umorzone z omawianego powodu, zostało wszczęte skargą konstytucyjną i dotyczyło przepisów kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, w zakresie, w jakim nie umożliwiają one zawarcia małżeństwa przez dwie osoby tej samej płci, a co najmniej nie przewidują jakiejkolwiek formy prawnej instytucjonalizacji związków tworzonych przez takie osoby (sygn. akt SK 15/17). Postanowienie o umorzeniu zapadło w składzie pięcioosobowym, przy czym zdanie odrębne zgłosiło aż dwóch sędziów. Jednym z nich był Andrzej Zielonacki, który stwierdził, że stanowisko TK o zaniechaniu prawodawczym jest nieuzasadnione, a ponadto wytknął on trybunałowi brak spójności w argumentacji mającej za nim przemawiać. Zielonacki wskazuje przy tym na fragment uzasadnienia postanowienia o umorzeniu, w którym z jednej strony stwierdzono, że zaniechanie prawodawcze oznacza świadome i celowe pozostawienie przez ustawodawcę danej kwestii bez uregulowania prawnego, a z drugiej, że „ustawodawca związany jest jednoznacznym brzmieniem art. 18 Konstytucji definiującym małżeństwo jako związek kobiety i mężczyzny. Bez zmiany Konstytucji nie jest dopuszczalne wprowadzenie w ustawodawstwie zwykłym instytucji małżeństwa homoseksualnego”. Zdaniem sędziego sprzeczność wynika z tego, że skoro „ustrojodawca przesądza jakąś kwestię w sposób kategoryczny (jak ma to miejsce m.in. w art. 18 Konstytucji), to brak odnośnej regulacji na poziomie podkonstytucyjnym, która kolidowałaby z unormowaniem Konstytucji, nie może być traktowany jako zaniechanie ustawodawcy”. Jak konkluduje Zielonacki - jest to po prostu powstrzymanie się od czynnego naruszenia ustawy zasadniczej, a więc zupełnie inna kategoria zachowania prawodawcy.
Natomiast autor drugiego zdania odrębnego, Jakub Stelina, wskazuje, że przyjęta w tej sprawie przez TK koncepcja zaniechania ustawodawczego różni się od tej dotychczas prezentowanej w orzecznictwie. A tymczasem - jak wskazuje ten sędzia - „brak jasnych reguł może prowadzić do tego, że TK będzie dowolnie dopuszczał określone sprawy do orzekania merytorycznego, a inne, podobne sprawy, umarzał”.
Podobny problem zaistniał w sprawie wszczętej skargą konstytucyjną a dotyczącej braku możliwości zaskarżenia decyzji sądu w przedmiocie stosowania kontroli operacyjnej (sygn. akt SK 60/21). Tutaj również orzekał skład pięcioosobowy, a postanowienie o umorzeniu zapadło przy dwóch zdaniach odrębnych. Złożyli je Piotr Pszczółkowski i Jakub Stelina, przy czym ten pierwszy ubolewa, że omawiane postanowienie „jest niestety kolejnym orzeczeniem, w którym Trybunał w istocie aprobuje stan prawny naruszający prawa jednostek, nadużywając orzeczniczej konstrukcji tzw. zaniechania ustawodawczego”.
- Taki redukcjonizm konstytucyjny prowadzi do ograniczenia fundamentalnej misji konstytucji, jaką jest zagwarantowanie praw i wolności jednostki, a także funkcji samego trybunału, który na straży tejże misji ma stać - komentuje prof. Ryszard Piotrowski, konstytucjonalista z Uniwersytetu Warszawskiego. Jak dodaje, w ten sposób konstytucja zostaje sprowadzona do poziomu ustawodawstwa zwykłego.
- Z tym trendem mamy do czynienia od dłuższego czasu, od kiedy zaczęto zmieniać konstytucję ustawami zwykłymi - podkreśla prawnik. Jak mówi, ocena tego, czy kierowanie się powściągliwością sędziowską przez sędziów TK jest dopuszczalne, czy też nie, zależy od tego, czemu ta powściągliwość ma służyć - czy ma chronić zagwarantowane w konstytucji prawa i wolności jednostki, czy też ustawodawcę w jego działaniach ukierunkowanych z różnych względów na zupełnie inne cele.
- Im bardziej TK będzie uzależniony od większości sejmowej, tym częściej będzie się on odwoływał do koncepcji zaniechania ustawodawczego i umarzał na jej podstawie niewygodne dla rządzących postępowania - kwituje prof. Ryszard Piotrowski.
/>
