Subskrybuj nas na Youtube
Praktyka korzystania z instytucji wyroku nakazowego przez sądy powszechne w tzw. sprawach drobnych powoduje, że prawo do sądu ma iluzoryczny charakter.
dr Bartosz Lewandowski, adwokat, partner zarządzający spółki partnerskiej Khanzadyan Lewandowski i Partnerzy w Warszawie, rektor Uczelni Collegium Intermarium w Warszawie
Konstytucja RP z 1997 r. gwarantuje w art. 45 ust. 1 każdemu prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Ustrojodawca doszedł do przekonania, że prawo do sądu należy się każdemu i w każdej sprawie. Także tej najdrobniejszej. Do takich spraw należą w zdecydowanej większości sprawy o wykroczenia, a zatem tego rodzaju czyny zabronione, które są społecznie szkodliwe i za które ustawa przewiduje karę aresztu, ograniczenia wolności, grzywny do 5000 zł i kary nagany (niektóre przepisy przewidują sankcje bardziej poważne), a które nie są przestępstwami.
Prawo do sądu jest bardzo szczególnym standardem konstytucyjnym. Według konstytucjonalistów (np. M. Bartoszewicz) twórcy polskiej ustawy zasadniczej widzieli w art. 45 ust. 1 realizację „standardów demokratycznego państwa prawnego chroniącego prawa człowieka m.in. przez niezależne sądy”. To przekonanie zostaje utwierdzone, gdy przyjrzymy się brzmieniu art. 237 konstytucji, szczególnego przepisu przejściowego, zgodnie z którym „W okresie 4 lat od dnia wejścia w życie Konstytucji w sprawach o wykroczenia orzekają kolegia do spraw wykroczeń przy sądach rejonowych, przy czym o karze aresztu orzeka sąd” (ust. 1). Zgodnie z ust. 2 tego artykułu odwołania od orzeczeń kolegiów zostało zastrzeżone do właściwości sądów. Postanowienia polskiej konstytucji jednoznacznie zatem przesądziły, że w demokratycznym państwie prawnym, którym jest Rzeczypospolita Polska (art. 2), sprawy o wykroczenia mają być rozpoznawane właśnie przez sądy. Było to zerwanie z dotychczasowymi doświadczeniami PRL, w których do orzekania w sprawach wykroczeń były powołane specjalne kolegia ds. wykroczeń przy sądach rejonowych. W myśl ustawy z 20 maja 1971 r. o ustroju kolegiów ds. wykroczeń wyboru członków kolegiów dokonywały rady gmin na czteroletnią kadencję spośród przedstawicieli społeczności lokalnej, a nie profesjonalnych prawników (art. 7 par. 2 wprost wymieniał przedstawicieli zawodów prawniczych, którzy nie mogli pełnić funkcji członka). W praktyce kolegia do spraw wykroczeń przy sądach rejonowych funkcjonowały do 17 października 2001 r. W tym dniu weszła bowiem w życie ustawa z 24 sierpnia 2001 r – Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia, która powierzyła orzekanie w tzw. sprawach o wykroczenia sądom rejonowym (art. 9 par. 1).
Przez ponad 20 lat organizacja sądów rejonowych rozpoznających sprawy drobne przedstawiała się różnie. Od dnia 1 października 2001 r. do 1 stycznia 2010 r. w ramach tych sądów funkcjonowały sądy grodzkie. Zostały one powołane w momencie wejścia w życie ustawy z 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych. Szczegółowy zakres jurysdykcji i organizację sądów grodzkich określało wydane już po wejściu w życie ustawy rozporządzenie ministra sprawiedliwości z 26 września 2001 r. w sprawie utworzenia sądów grodzkich, które było wielokrotnie zmieniane do momentu jego uchylenia 1 stycznia 2010 r. Weszło wtedy w życie rozporządzenie ministra sprawiedliwości z 18 grudnia 2009 r. w sprawie zniesienia sądów grodzkich. Od tego momentu wszelkie sprawy w sprawach o wykroczenia i wykroczenia skarbowe były rozpoznawane przez wydziały karne poszczególnych sądów rejonowych, czyli wydziały, w których sędziowie rozpoznawali przede wszystkich sprawy o czyny o wiele poważniejsze, tj. przestępstwa (np. rozboje) czy przestępstwa skarbowe.
Decyzja o zniesieniu sądów grodzkich spotkała się z krytyką części środowiska prawniczego. Protestowała również wówczas Krajowa Rada Sądownictwa, która widziała ogromne trudności organizacyjne w przekazaniu tak wielkiej liczby spraw sędziom orzekającym dotychczas w sprawach karnych. O jakich liczbach mowa? Z oficjalnych danych uzyskanych i opublikowanych przez Ministerstwo Sprawiedliwości wynika, że np. w 2014 r. wszczęto 590 854 postępowania o wykroczenia i wykroczenia skarbowe, w 2015 r. 576 169 postępowań, w 2016 r. 453 666 postępowań, zaś w 2017 r. – 417 875. Liczba spraw jest więc ogromna, zwłaszcza jeśli zestawi się ją z informacją, że w pionach karnych 321 sądów rejonowych na terenie Polski (dane za 2017 r.) przewidziano pełnienie urzędów przez 2339 sędziów. Oznacza to, że średnio na jeden sąd rejonowy przypada średnio 10,12 sędziów rozpoznających sprawy o przestępstwa i przestępstwa skarbowe, jak również wykroczenia i wykroczenia skarbowe. Jak wynika z informacji pozyskanej z Ministerstwa Sprawiedliwości, w 2018 r. jedynie w siedmiu sądach rejonowych powołano wydziały karne, które zajmują się wyłącznie rozpoznawaniem spraw o wykroczenia i wykroczenia skarbowe. Na jednego sędziego rozpoznającego sprawy w wydziale karnym przypadało 179,44–252,51 nowych spraw dotyczących wykroczeń i wykroczeń skarbowych. Kiedy uwzględni się obciążenie sędziów pozostałymi nowymi sprawami o przestępstwa, wymagającymi przecież ogromnej rzetelności, liczba spraw w referacie każdego sędziego jest naprawdę duża.
Tak wielkie obciążenie sądów rejonowych sprawami o wykroczenia powinno skutkować wzrostem czasu ich rozpoznawania. Logika jest prosta – im więcej pracy, tym więcej czasu potrzeba na rzetelne rozpoznanie sprawy i wydanie sprawiedliwego orzeczenia. Tymczasem oficjalne dane zaskakują: średni czas postępowań od momentu ich zainicjowania w fazie jurysdykcyjnej do momentu uprawomocnienia się orzeczenia jest niezwykle krótki. W 2014 r. wynosił on 2,7 miesiąca, w 2015 r. 2,9 miesiąca, zaś w 2017 r. – 2,7 miesiąca.
Skąd tak dobre wyniki? Obserwacja tych danych skłoniła zespół naukowców i studentów Uczelni Collegium Intermarium oraz Uniwersytetu Warszawskiego we współpracy z Instytutem Wymiaru Sprawiedliwości do badań nad praktyką orzeczniczą w sprawach o wykroczenia. Badania opierały się na analizie losowo wybranych akt postępowań udostępnionych przez 43 sądy rejonowe. Do analizy pozyskano akta 464 postępowań spraw o wykroczenia i wykroczenia skarbowe, które trafiły do sądu w 2019 r. Badania w całości potwierdziły hipotezę badawczą, zgodnie z którą sądy rejonowe przykładały nienależytą wagę do spraw o wykroczenia i wykroczenia skarbowe, starając się za wszelką cenę unikać wyznaczenia w sprawie rozprawy i prowadzenia postępowania dowodowego po zainicjowaniu przewodu sądowego.
Postępowania nakazowe
Badania aktowe potwierdziły obserwację praktyki sądowej. Aż w 93,97 proc. spraw sądy wydawały wyroki nakazowe (436), a zatem orzeczenia, które wydawane są na posiedzeniu bez udziału stron, w którym sąd może orzec karę nagany, grzywny, ograniczenia wolności (w przypadku wykroczeń skarbowych tylko grzywnę). Istota wyroku nakazowego sprowadza się do rozstrzygnięcia w przedmiocie sprawstwa i winy, jeżeli okoliczności czynu i wina obwinionego nie budzą wątpliwości. Sąd nie prowadzi postępowania dowodowego, a jedynie poprzestaje na analizie dowodów zgromadzonych przez oskarżyciela. Tak ogromna liczba spraw, w których sąd wydaje wyrok w całości podzielający twierdzenie oskarżyciela o sprawstwie i winie obwinionego (oskarżonego), dziwi w sytuacji, w której w 13,76 proc. domniemanych sprawców nie przyznało się do popełnienia zarzucanego czynu, w 15,83 proc. przyznało się jedynie częściowo, a w 26,15 proc. postępowań w ogóle nie udało się ich przesłuchać i poznać stanowiska (np. wobec odmowy przyjęcia mandatu). Badania wykazały, że sądy bardzo rzadko dokonywały modyfikacji kwalifikacji prawnej przyjmowanej przez oskarżyciela. Na 436 wyroków nakazowych kwalifikacja ta uległa modyfikacji tylko w czterech przypadkach (0,91 proc.).
Powyższe wyniki wykazują korelację z działaniem przez sądy tuż po przekazaniu im sprawy. Jak wynika z pozyskanych danych, jedynie w 14 przypadkach (3,02 proc. wszystkich analizowanych spraw) wydane zostało zarządzenie o wyznaczeniu pierwszej rozprawy. Sądy wyznaczały posiedzenie w celu wydawania wyroku skazującego bez przeprowadzenia rozprawy na wniosek oskarżyciela publicznego (13,58 proc.), a w 24,14 proc. postępowań wyznaczano formalnie posiedzenie w celu wydania wyroku nakazowego. Co niezwykle interesujące, aż w 31,47 proc. spraw w ogóle nie odnotowano zarządzenia wstępnego, w którym doszłoby do wyznaczenia posiedzenia albo rozprawy. Sądy wydają zatem wyroki nakazowe często bez formalnego wyznaczenia posiedzenia („przy biurku”), mimo że do tego obligują przepisy kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia.
Dość dowolne podejście sądów do reguł wydawania wyroków nakazowych znajduje potwierdzenie w praktyce dotyczącej odzwierciedlenia przebiegu samego posiedzenia. I tak w 30,60 proc. przypadków sądy w ogóle nie odzwierciedlały przebiegu czynności ani w formie notatki, ani w formie protokołu. W przypadku 188 postępowań sporządzały z czynności protokół (40,52 proc.), zaś w przypadku 79 spraw (17,03 proc.) notatkę urzędową.
Rzadkie sprzeciwy
Co dalej z tak przytłaczającą liczbą wyroków nakazowych? Badania pokazały, że w zdecydowanej większości strony nie wnosiły sprzeciwów od tak wydanych wyroków, które stawały się prawomocne (92,43 proc.). Na 33 wniesione sprzeciwy w 7 przypadkach sprzeciw został wniesiony przez osobę wskazywaną jako sprawca (21,21 proc.), zaś w 10 przez jego obrońcę (30,30 proc.). Nie odnotowano sprzeciwów pochodzących od oskarżyciela publicznego.
Niezwykle ciekawie prezentują się wyniki analizy postępowania sądów w przypadku wniesienia sprzeciwu, a zatem uchylenia wyroku nakazowego i formalnego „zmuszenia” sądu do merytorycznego zajęcia się sprawą. Aż w 5 sprawach (na 33) ten sam sąd rejonowy, jednakże w innym składzie, wydał postanowienie o umorzeniu postępowania z uwagi na dostrzeżone negatywne przesłanki procesowe. Stanowi to 15,15 proc. wszystkich spraw, w których strony nie zgodziły się z sentencją wydanego wyroku nakazowego. Pozostałe sprawy trafiły do rozpoznania na rozprawie. I tutaj zaskoczenie: po rozpoznaniu sprawy na rozprawie sądy, które uprzednio uznały oczywistą trafność sformułowanego przez oskarżyciela zarzutu, aż w 21,43 proc. spraw ogłaszały wyroki uniewinniające. To o wiele więcej niż zapada w sprawach o przestępstwa, gdzie statystyki tego rodzaju orzeczeń wahają się w granicach 1–2 proc. Badania wskazały zatem, że w przypadku aż jednej trzeciej spraw, w których pierwotnie sąd był przekonany o konieczności ukarania sprawcy w trybie nakazowym, skuteczne wniesienie sprzeciwu skutkowało całkowitym oczyszczeniem z zarzutów.
Jakie wnioski płyną z badań? Potwierdzono, że instytucja wyroków nakazowych jest przez sądy powszechne nadużywana. Po wpłynięciu sprawy sądy wydają wyroki nakazowe w zdecydowanie przeważającej większości postępowań, często bez wymaganych podstaw do ich wydania, tj. tego, aby okoliczności czynu i wina nie budziły wątpliwości. Sądy dość często lekceważą stanowisko obwinionego (oskarżonego) kwestionujące sprawstwo. W praktyce zatem sądy powszechne nakładają sankcję za wykroczenie bez należytego rozważenia materiału dowodowego.
Niższe standardy
Wydawane wyroki nakazowe w zdecydowanej większości przypadków stają się prawomocne wskutek niewniesienia skutecznego sprzeciwu przez strony. Zdarza się natomiast, że sądy powszechne po wpłynięciu sprzeciwu wnikliwiej analizują zebrany w sprawie materiał dowodowy, jak również przedstawioną w sprzeciwie argumentację, a w konsekwencji prowadzi to do wydania przed rozprawą postanowień o umorzeniu postępowania, pomimo wcześniejszego rozstrzygnięcia przesądzającego sprawstwo i winę. Realne i rzetelne rozpoznanie spraw o wykroczenia i wykroczenia skarbowe następuje dopiero w toku postępowania zwyczajnego, już po rozpoczęciu rozprawy, a efektem tego jest spore prawdopodobieństwo uniewinnienia. Praktyka korzystania z instytucji wyroku nakazowego przez sądy powszechne w tzw. sprawach drobnych powoduje, że prawo do sądu ma charakter iluzoryczny. Sądy traktują sprawy o wykroczenia jako sprawy mniej poważne, którym nie należy poświęcać dużo uwagi, a które muszą być załatwione sprawnie. Pomimo tego, że pierwotnie przekazanie spraw o czyny zabronione niebędące przestępstwami w zakres jurysdykcji sądów było motywowane koniecznością realizowania standardów z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, to praktyka pokazuje, że sądy nie realizują tego wymogu. Realne prawo do rzetelnego, wszechstronnego i sprawiedliwego rozpoznania sprawy aktualizuje się dopiero po skutecznym złożeniu przez stronę sprzeciwu od wyroku nakazowego i przy aktywnej postawie obwinionego. Masowe wydawanie przez sądy wyroków nakazowych narusza również prawo do obrony. W szczególności bowiem w sytuacji, w której strona, której zarzuca się popełnienie czynu zabronionego, nie korzysta z pomocy profesjonalnego prawnika, ma ona mniejszą szansę skutecznego zaskarżenia wyroku nakazowego wydawanego bez jej udziału. Okazuje się zatem, że zmiany organizacyjne w sądownictwie, jakie przeprowadzono na przestrzeni ponad 20 lat w Polsce, nie przysłużyły się dobrze sprawiedliwemu osądzaniu drobnych czynów zabronionych. Jak naprawić ten stan rzeczy? Czy powinno się przywrócić sądy grodzkie? A może rozwiązaniem jest powołanie sędziów pokoju? Te pytania powinni zadać sobie politycy, którzy mogą wyjść z inicjatywą zmiany przepisów. ©℗
Po rozpoznaniu sprawy przez sądy, które uprzednio uznały oczywistą trafność sformułowanego przez oskarżyciela zarzutu, aż w 21,43 proc. zapadały wyroki uniewinniające
