DGP przygotował komentarz do najważniejszych pytań dotyczących wprowadzanego uzależnienia wypłat unijnych środków od przestrzegania zasad praworządności.
• Czym jest mechanizm warunkowości?
Mechanizm warunkowości to nowy instrument prawny, który ma służyć Komisji Europejskiej do kontrolowania, jak są wydawane pieniądze z unijnego budżetu w powiązaniu z przestrzeganiem przez państwa członkowskie zasad praworządności. W odróżnieniu od dotychczasowych procedur, m.in. o naruszenie wartości UE z art. 7 Traktatu o UE, mechanizm daje Komisji Europejskiej oraz Radzie możliwość wstrzymywania pieniędzy z budżetu, gdy zostanie udowodnione dokładne powiązanie między łamaniem zasad praworządności a wydatkowaniem konkretnych środków lub naruszeniem konkretnego interesu finansowego UE.
• Kto zdecyduje o jego uruchomieniu? Na czyj wniosek? Na jakich podstawach?
O wszczęciu procedury decyduje KE, która kieruje do państwa pisemne powiadomienie, „podając elementy faktyczne i konkretne przyczyny, na których oparła swoje ustalenia”. O sprawie są informowane Rada i Parlament Europejski. Kraj członkowski ma trzy miesiące na udzielenie odpowiedzi. Może zgłosić uwagi lub zaproponować „środki zaradcze”. Na tym etapie piłeczka jest znów po stronie KE, która ma miesiąc na decyzję, co dalej. Jeśli uzna, że wypłaty należy zamrozić, przedkłada Radzie wniosek dotyczący „decyzji wykonawczej w sprawie odpowiednich środków”. Następnie Rada ma trzy miesiące na przyjęcie wniosku KE lub nie (może też zmienić wniosek Komisji i przyjąć zmieniony tekst w drodze decyzji wykonawczej). Rada decyduje większością kwalifikowaną, co oznacza, że za wstrzymaniem środków zagłosować musiałoby 55 proc. państw członkowskich reprezentujących przynajmniej 65 proc. ludności UE.
• Co można rozumieć pod definicją praworządności? Kto decyduje, czy dany kraj jest praworządny? Na jakich podstawach? Czy będzie potrzebne wskazanie konkretnego zagrożenia dla wydatkowania eurofunduszy?
Te pytania dotykają sedna sporu o nowy mechanizm. Z jednej strony współpracownicy premiera Mateusza Morawieckiego, powołując się na ubiegłotygodniowy wyrok Trybunału Sprawiedliwości UE, podkreślają, że celem rozporządzenia może być wyłącznie ochrona budżetu UE (interesów finansowych Unii). W związku z tym mechanizm warunkowości nie może być – w przeciwieństwie do art. 7 TUE – uruchomiony wyłącznie dlatego, że instytucje unijne nabrały wątpliwości co do przestrzegania przez państwa ogólnych zasad praworządności. Z drugiej strony są ziobryści, którzy uważają, że pojęcie praworządności jest pojemne, przez co KE łatwo będzie o pretekst, by zamrozić Polsce pieniądze. Powołują się na definicję „państwa prawnego” zawartą w spornym rozporządzeniu, gdzie jest odwołanie do wartości UE wymienionych w art. 2 TUE. Katalog spraw wskazany w rozporządzeniu jest szeroki i obejmuje m.in. „przejrzysty, rozliczalny, demokratyczny i pluralistyczny” proces stanowienia prawa, zakaz arbitralności w działaniu władz wykonawczych czy zasadę „skutecznej ochrony sądowej, w tym dostępu do wymiaru sprawiedliwości, zapewnianej przez niezawisłe i bezstronne sądy”. Którą interpretację wybierze KE? Na razie to sfera domysłów. W najbliższych tygodniach Komisja ma przyjąć wytyczne, które doprecyzują, w jaki sposób mechanizm będzie stosowany w praktyce.
• Jak długo może potrwać procedura od rozpoczęcia do wstrzymania środków?
Nasi rozmówcy szacują, że cała procedura wstrzymywania środków może potrwać od pięciu do dziewięciu miesięcy.
• Czy od decyzji o uruchomieniu mechanizmu warunkowości można się odwołać? Gdzie?
Uruchomienie samego mechanizmu nie jest tożsame ze wstrzymaniem środków. To po prostu początek procedury, której ewentualnym finałem są kary. Po uruchomieniu całego procesu państwo, któremu zarzuca się łamanie zasad praworządności, składa wyjaśnienia do KE. Do momentu odpowiedzi może bronić swojego stanowiska lub dostosowywać działania organów państwa do wymogów unijnego prawa. Pewnego rodzaju odwołaniem jest skierowanie sprawy na unijny szczyt, zanim Rada zdecyduje o zastosowaniu kar. Wówczas to liderzy państw muszą omówić sprawę, a następnie wróci ona na poziom ministrów. Nie jest to formalne odwołanie, ale może opóźnić procedurę.
• Czy od decyzji o wstrzymaniu środków można się odwołać? Gdzie?
Tak, można się odwołać. Decyzję o zablokowaniu środków można zaskarżyć do TSUE, jednak jest to długotrwała procedura. W każdym momencie państwo może wnioskować o odblokowanie pieniędzy, przedstawiając dowody na zastosowanie się do uwag KE i Rady.
• Co się dzieje z zablokowanymi wypłatami?
Zablokowanie pieniędzy przez Radę ma dotyczyć konkretnej części funduszy i programów. Środki zatem nie przepadają, ale mogą zostać odblokowane po dostosowaniu państwa do uwag KE i zaprzestaniu naruszania praworządności. Jednocześnie państwo, któremu środki te są blokowane, musi je zapewnić z własnych źródeł, żeby zgodnie z rozporządzeniem nie ucierpieli finansowo końcowi beneficjenci, np. samorządy czy przedsiębiorcy.
• Ile Polska może na nim stracić?
Teoretycznie państwo może stracić wszystkie pieniądze z unijnego budżetu oraz Funduszu Odbudowy. Obecnie łączna pula z wieloletniego budżetu i FO dla Polski to 770 mld zł. Trzeba jednak pamiętać, że zastosowane przez KE i Radę środki muszą być proporcjonalne do stopnia naruszenia praworządności. Żeby wstrzymać np. 500 mld zł, należałoby udowodnić, że należyte wydatkowanie dokładnie takiej kwoty jest zagrożone z uwagi na łamanie konkretnych zasad państwa prawa.
• Które elementy sporów KE z Polską mogą zostać potraktowane jako łamanie praworządności? Czy np. używanie przez polskie władze Pegasusa może zostać podciągnięte pod łamanie praworządności?
Wiele będzie zależało od wytycznych do stosowania mechanizmu, które KE przedstawi w najbliższych tygodniach. Wytyczne, które były konsultowane od ubiegłego roku, mają precyzować powiązania między łamaniem zasad praworządności a wydatkowaniem unijnych pieniędzy, które mogą skutkować wstrzymaniem pieniędzy. Niezależnie od wytycznych nie wystarczy, żeby KE w trakcie procedury przywołała np. używanie Pegasusa, lecz musiałaby wykazać, jak używanie Pegasusa zagraża prawidłowemu wydatkowaniu pieniędzy z unijnego budżetu lub interesowi finansowemu Unii.
• Kiedy mechanizm może zostać uruchomiony?
Mechanizm – według większości ekspertów i PE – mógł zostać uruchomiony już w styczniu 2021 r., kiedy weszło w życie regulujące go rozporządzenie. KE wstrzymywała się z jego uruchomieniem do czasu wyroku TSUE po skardze Polski i Węgier z uwagi na zobowiązanie polityczne. Formalnie KE mogła w tym czasie zbierać informacje o stanie praworządności, co robiła m.in. w przypadku Budapesztu i Warszawy. Mechanizm może być uruchomiony w każdej chwili. KE zastrzegła jednak, że najpierw przedstawi wytyczne. Nasi rozmówcy z rządu spodziewają się, że KE może ruszyć z procedurą w marcu, czyli przed wyborami na Węgrzech.