- Widzę potencjalny potężny problem, nie tylko prawny, lecz także polityczny – chodzi o reakcję narodów na stwierdzenie, że mają pomijać własne konstytucje - zauważa prof. Ireneusz Kamiński, Instytut Nauk Prawnych PAN, wykładowca UJ.
Latem 2020 r. europejscy przywódcy zaakceptowali mechanizm powiązania wypłaty środków unijnych z Pakietu Odbudowy z praworządnością, a kilka miesięcy później te ustalenia znalazły wyraz w rozporządzeniu w sprawie ogólnego systemu warunkowości służącego ochronie budżetu Unii. Mimo że Polska i Węgry zaskarżyły ten akt do TSUE, opinia rzecznika generalnego TSUE nie pozostawiała złudzeń co do tego, że skarga zostanie oddalona. Ubiegłotygodniowe rozstrzygnięcie TSUE w sprawie mechanizmu potocznie nazywanego „pieniądze za praworządność” chyba dla nikogo nie było więc zaskoczeniem?
Wyrok nie zaskakuje zarówno w kontekście wcześniejszych decyzji związanych z Funduszem Odbudowy podejmowanych na poziomie Rady i Parlamentu Europejskiego, jak i opinii rzecznika generalnego, który nie podzielał zastrzeżeń skarżących państw. Natomiast jeśli chodzi o komentarze pojawiające się po wyroku, to można odnieść wrażenie, że są one formułowane przez osoby, które tego orzeczenia nie przeczytały albo nie zauważyły pewnych tez, które w nim wybrzmiały. Politycy po obu stronach postrzegają to rozstrzygnięcie w sposób niezwykle uproszczony i jednostronny. Natomiast ono bardzo wyraźnie rozgranicza zakresy różnych mechanizmów kontrolnych: mechanizmu warunkowości, o którym mowa w zaskarżonym rozporządzeniu, od innych, przede wszystkim tego „dużego” mechanizmu z art. 7 Traktatu o Unii Europejskiej. TSUE bardzo wyraźnie akcentuje fakt, że są to zupełnie różne mechanizmy.
Jak rozumiem, ta różnica wynika z tego, że mechanizm opisany w art. 7 przewiduje możliwość zawieszenia pewnych praw państwa członka UE w przypadku ryzyka poważnego naruszenia przez państwo praworządności, podczas gdy regulacje opisane w rozporządzeniu mają na celu wyłącznie ochronę budżetu UE. A nie ogólnych wartości państwa prawnego, o których mowa w art. 2 TUE.
Tak. Mechanizm warunkowości został wprowadzony po to, by pewne nieprawidłowości, które mogą pojawić się w państwach UE, nie oddziaływały negatywnie na budżet i unijną gospodarkę finansową. Krótko mówiąc, by te środki były w sposób należyty wydatkowane, bez narażania na takie zjawiska jak korupcja. Ma to zapewnić skuteczną i efektywną kontrolę rozdysponowania środków z Funduszu Odbudowy. Zatem nie jest tak, że Węgry i Polska nie uzyskają środków z Funduszu Odbudowy. Natomiast choć skargę złożyły te dwa państwa, to np. problem korupcji dotyczy też innych krajów, jak np. Bułgaria.
Jednym z argumentów podnoszonych przez Polskę był brak dostatecznego sprecyzowania w rozporządzeniu przesłanek warunkujących uruchomienie mechanizmu. Mam wrażenie, że TSUE podjął taką próbę, wskazując, że ten mechanizm może być zastosowany wtedy, gdy zostanie wykazane, że naruszenie jednej z zasad państwa prawnego „wpływa lub stwarza poważne ryzyko wpływu – w sposób wystarczająco bezpośredni – na należyte zarządzanie finansami lub na ochronę owych interesów finansowych”. Czy jest to wystarczająco precyzyjna wskazówka? Intuicyjnie można się spodziewać, że ta opcja nie będzie mogła zostać użyta w przypadku systemowych naruszeń praworządności, które mogą tylko potencjalnie stwarzać zagrożenie, ale powstaje pytanie, jak intepretować „poważne ryzyko wystąpienia rzeczywistych zagrożeń”.
Zastrzeżenia związane z prawidłowością wydatkowania środków z Funduszu Odbudowy muszą być poważne. Bałbym się zatem dywagować, jak będzie wyglądała praktyka i jak pewne zastrzeżenia z obszarów już zidentyfikowanych obecnie będą przenoszone na obszar wykorzystania przez państwa środków z FO. Musimy poczekać na praktykę, która powinna uwzględniać wytyczne płynące z ubiegłotygodniowego orzeczenia, a więc „poważne ryzyko”, „bezpośrednie zagrożenia”. Pytanie o to, jak je rozumieć, jest otwarte. Czy uruchomieniu tych środków będzie towarzyszył etap szczegółowej weryfikacji, czy problemy, do których odnosi się mechanizm warunkowości, się ujawnią? Trudno powiedzieć. Bardzo wiele będzie zależało od Komisji Europejskiej. Co więcej, jeśli zerkniemy do orzeczenia, to zobaczymy, że w tle użycia mechanizmu warunkowości pojawiają się, jak to powiedział TSUE, rygorystyczne wymogi proceduralne, co oznacza, że KE nie może stosować go w sposób pochopny. Musi się zwrócić do państwa o wyjaśnienia i podjąć dialog. Z drugiej strony patrząc, konkluzje z takiego dialogu nie zapadną szybką, czas będzie biegł, a środki mogą, choć nie muszą, być wstrzymywane. Kluczowe znaczenie będzie miało postępowanie KE, ale temu wszystkiemu będzie się przyglądał Parlament Europejski, który jest dużo bardziej gotowy egzekwować wymogi związane z wartościami UE. Choć PE nie ma tutaj mocy sprawczej, to może oddziaływać na KE, by ta była rygorystyczna i w ramach nieznanego jeszcze sposobu działania mocno naciskała na państwo.
Postrzega pan to bardziej w kategoriach szansy czy zagrożenia dla wspólnoty jako takiej i dla Polski?
Rozmowa o mechanizmie warunkowości i Funduszu Odbudowy odbywa się w momencie, gdy mamy bardzo ostrą polaryzację polityczną w Polsce. Decyzje dotyczące FO i sposobu funkcjonowania mechanizmu warunkowości przekładają się na krajową politykę, z racji groźby wykorzystania go przeciwko Polsce. Ale inne państwa również będą się przyglądały, jak to nowe rozwiązanie funkcjonuje. Zwłaszcza że to narzędzie oddziaływania na państwa dostała do ręki UE, która jest nową, zmieniającą się wspólnotą. Obserwując komentarze pojawiające się we Francji na temat naszych sporów z UE, byłem zaskoczony skalą pozytywnych reakcji na wyrok Trybunału Konstytucyjnego stwierdzający zakresową niezgodność niektórych przepisów TUE z polską konstytucją. Niezwykle ciepło został on odebrany przez bardzo poważnych komentatorów prawniczych nad Sekwaną. Również po ostatnim wyroku TSUE daje się wyczuć zaniepokojenie czy niezadowolenie, że UE uzyskała pewne instrumenty oddziaływania na państwa członkowskie poprzez niejasne, bardzo ogólne wymogi związane z przestrzeganiem praworządności. We Francji wprost mówi się o „ideologizacji UE”.
Mówiąc o UE, ma pan na myśli TSUE, KE czy całość?
Unię jako taką, która się właśnie przekształca, zmienia w sposób pozatraktatowy. We Francji bardzo głośno wybrzmiewają opinie o potrzebie obrony francuskiej suwerenności. Ta krytyka UE z perspektywy suwerenności jest bardzo szeroko formułowana. Na dobrą sprawę, poza Emmanuelem Macronem wszyscy liczący się kandydaci w zbliżających się wyborach prezydenckich bardzo mocno krytykują UE. Zatem to, co się dzieje w dzisiejszej Unii, nie zawsze i nie wszędzie będzie postrzegane pozytywnie. Sam również dostrzegam tę zmianę, i to na przestrzeni wręcz kilku ostatnich miesięcy, w sposobie, w jakim poszczególne instytucje UE reagują na różne zjawiska.
Co pan ma na myśli?
Bardzo długo w UE mieliśmy do czynienia ze współistnieniem perspektywy konstytucyjnych porządków krajowych i poglądu o prymacie prawa europejskiego nad prawem państw członkowskich. Nawet gdy dochodziło na tym tle do kolizji, schodzono sobie z drogi i nie konfrontowano się na tym tle. Aż do momentu, gdy niemiecki Federalny Trybunał Konstytucyjny wydał orzeczenie w sprawie euroobligacji. FTK podjął dialog z UE, kierując zapytanie wstępne do TSUE, ale ostatecznie rozstrzygnął, że UE wyszła poza swoje kompetencje. Do pewnego momentu wszystko biegło według polityki unikania konfrontacji, a więc Europejski Bank Centralny przedstawił wyjaśnienia, władze niemieckie uznały je za przekonujące, zatem zastrzeżenia sformułowane przez FTK zostały rozwiane. Pamiętam, że rok temu w pewnej dyskusji publicznej na temat tamtych wydarzeń wyraziłem pogląd, że w takiej sytuacji tylko szaleniec zdecydowałby się na podjęcie procedury przeciwnaruszeniowej wobec Niemiec. Tymczasem tak się właśnie stało. To jest dla mnie kluczowa ilustracja dla zmiany, jaka się dokonała w UE. Polityka niewchodzenia na kurs kolizyjny się skończyła. Ostatecznie związana z wyrokiem FTK procedura przeciwko Niemcom została zamknięta, ponieważ Berlin zadeklarował, że podobne sytuacje się nie powtórzą. Pomijam już to, że rząd oznajmia coś w imieniu Federalnego Trybunału Konstytucyjnego, co samo w sobie jest problematyczne z punktu widzenia niezależności organu sądowego.
Podobnie w sprawie rumuńskiej. W grudniu 2021 r. TSUE stwierdził – w uproszczeniu – że można pominąć orzeczenie sądu konstytucyjnego, jeśli jest sprzeczne z prawem UE. Ale jeszcze w czerwcu rzecznik generalny w swojej opinii był niekonfrontacyjny, wręcz dialogiczny, oznajmiając, że w państwie członkowskim można posłużyć się wyższymi wymogami dotyczącymi sądu ustanowionego na mocy prawa. Zdaniem rzecznika generalnego taki wyższy standard wynikający z konstytucji jest do pogodzenia z prawem UE. Kilka miesięcy później mieliśmy do czynienia z zupełnie innym spojrzeniem TSUE, który stwierdził, że przyjęcie wyższego standardu konstytucyjnego uderzałoby w praktykę jednolitego stosowania prawa UE, a więc jego efektywność i skuteczność. Zatem w kilka miesięcy skłonność do dialogu rzecznika generalnego została zastąpiona apodyktyczną perspektywą TSUE. Nie waham się powiedzieć, że mamy do czynienia z bardzo istotną zmianą. Wchodzimy w nowy etap funkcjonowania UE, bo proszę zauważyć, że w tym orzeczeniu TSUE powiedział, że nie można pociągnąć do odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów krajowych pomijających rozstrzygnięcie sądu konstytucyjnego, które byłoby niezgodne z prawem UE. W styczniu rzecznik generalny w innej rumuńskiej sprawie poszedł jeszcze dalej – w swojej opinii mówi o konieczności pominięcia orzeczenia sądu konstytucyjnego.
Chce pan powiedzieć, że skończył się etap „pokojowego współistnienia” porządków konstytucyjnych i prawa UE?
Mam wrażenie, że tak. I nie wiem, jak to będzie wyglądało w przyszłości. Proszę zauważyć, że w kwietniu 2022 r. francuska Rada Stanu wskazała, rozstrzygając – po wyroku prejudycjalnym TSUE – indywidualną sprawę dotyczącą stosowania unijnych przepisów o ochronie danych osobowych w kontekście zwalczania poważnej przestępczości zorganizowanej, również terrorystycznej (tzw. dyrektywa retencyjna), że standard unijny ochrony bezpieczeństwa państwa jest niższy niż francuski standard konstytucyjny. I to właśnie tym standardem krajowym Rada Stanu będzie się kierowała. Co więcej, powiedziano coś znacznie bardziej dalekosiężnego – oznajmiono, że w przyszłości Rada Stanu zastrzega sobie uprawnienie do sprawdzania, czy konstytucja francuska (jej wartości) nie jest naruszana przez niższy standard wynikający z prawa UE. A więc Francuzi powiedzieli: w każdym przypadku, gdy unijny standard ochrony wartości konstytucyjnych będzie niższy, będziemy stosować naszą konstytucję. Jeśli KE zdecydowała się na zaskakujące podjęcie postępowania przeciwko Niemcom po orzeczeniu FTK, jeśli zdecydowała się na podjęcie postępowania przeciwko Polsce po wyroku naszego TK, to czy zdecyduje się na podjęcie postępowania przeciwko innym państwom, które będą powoływały się na własną konstytucję i będzie dochodziło do pomijania standardu unijnego? Czy takie postępowanie KE zdecydowałaby się wdrożyć w stosunku do Francji? Podejrzewam, że reakcje nad Sekwaną na taki krok byłyby potężne. Proszę pamiętać, że przez wyrokiem Rady Stanu francuski rząd otwarcie zwracał się do niej, by zignorowała odpowiedź udzieloną w wyroku prejudycjalnym TSUE.
Tylko czy taki konflikt nie jest pozorny? Przez lata zasadą tworzenia prawa UE było tworzenie minimalnych standardów i z reguły nie było zakazu ustanawiania wyższego poziomu ochrony.
Tylko jeśli teraz słyszymy, że efektywność ochrony prawa wymaga jednolitego standardu, to założenie, o którym pan mówi, przestaje być tą tezą pierwszorzędną. Zatem ja widzę potencjalny potężny problem, nie tylko prawny, lecz także polityczny. Ponieważ tutaj chodzi o reakcję suwerenów krajowych, czyli narodów, na stwierdzenie, że mają pomijać własne konstytucje. Nie zapominajmy o praktycznym problemie – mianowicie, że może dojść do pęknięcia wśród sędziów krajowych: na sędziów „suwerenistycznych”, i na tych, którzy pójdą za prawem europejskim.
Co jest powodem tej zmiany podejścia instytucji unijnych z koncyliacyjnego na ultymatywny? To jest kwestia zmian w samej UE czy pochodna zachowania państw członkowskich, które na skutek rosnących w siłę ugrupowań eurosceptycznych kwestionują kierunek na integrację?
Możemy postrzegać postępowanie wobec Niemiec w sprawie wyroku FTK jako reakcję na to, że rozstrzygnięcie z Karlsruhe jest przytaczane przez inne sądy konstytucyjne i trybunały jako wzorzec reakcji na prawo UE. Można się domyślać, że wynikało to z obawy przed zagrożeniem, że to orzeczenie wywoła efekt domina. Natomiast nie mniej ważne jest pytanie o przyszłość UE i to, jak ona będzie wyglądała we współczesnym świecie. Jak będzie reagowała na zmiany geopolityczne i procesy, które zachodzą w społeczeństwach jej członków. UE raczej nie będzie się mogła zmieniać poprzez nowelizację traktatów albo przyjęcie nowych.
To wymaga jednomyślności, o którą coraz trudniej.
Oczywiście. Po drugie nowy traktat, który wzmacniałby jeszcze bardziej kompetencje UE, nie zawsze musiałby się spotkać z życzliwością wszystkich suwerenów krajowych. Jeśli spojrzymy na Lizbonę czy Maastricht, to widzimy, że sama ratyfikacja traktatu wymaga co najmniej kilku lat. Czy jest jakikolwiek inny scenariusz pogłębienia integracji europejskiej? W jaki sposób ten proces miałby przebiegać, jeśli nie traktatowo? Kluczowym pytaniem jest dopuszczalność tej pozatraktatowej drogi. Ćwiczyliśmy to trochę na problemach związanych z Funduszem Odbudowy. Choć udało się przy jego powstaniu zachować jednomyślność, to zastanawiano się też nad tym, co będzie, jeśli jakieś państwo – a miano na myśli dwa: Polskę i Węgry – nie zgodzi się na mechanizm warunkowości? Czy wówczas FO nie powstanie, czy stworzymy go bez tych, którzy będą się mu opierali? Owszem, w przypadku np. strefy euro, mamy do czynienia z tzw. wzmocnioną współpracą tych państw, które same zdecydowały się przyjąć wspólną walutę. Przy czym jest to klub otwarty. Ale w przypadku FO mielibyśmy do czynienia z wyrzuceniem maruderów, którzy nie chcą się zgodzić na daną politykę. To rozważano jako realny scenariusz i to jest bardzo poważna zmiana.
Inna sprawa, że zachowanie jednomyślności przez 15 państw było o niebo łatwiejsze niż teraz, gdy na jakąś politykę musi się zgodzić 27 stolic. Pytanie, na ile ta szlachetna zasada jednomyślności pęta nogi UE i obniża jej sprawność?
Odpowiem pytaniem na pytanie. Czy wymóg skuteczności może nam modyfikować reguły prawne w sposób bardzo istotny, mianowicie ograniczając czy też wyłączając stosowanie zasady jednomyślności, która była zasadą konieczną przez długi czas? Na ile nacisk na skuteczność może spowodować, że będziemy zmieniać praktykę prawną, jeśli nie wręcz prawo? Ma pan rację, że UE była mniejsza, ale też jej członkiem było Zjednoczone Królestwo, wobec którego czyniono wiele wyjątków i którego specyfikę i podejście do europejskich spraw uwzględniano w taki sposób, że pozostali członkowie bywali poirytowani. Dochodziło do poluzowywania wielu polityk, a niektórych nie podejmowano w ogóle.
A mimo to Wielka Brytania zdecydowała o opuszczeniu Wspólnoty.
Tak, i to może dawać do myślenia. Z jednej więc strony dochodzi do przekształcania się UE w kierunku zapewnienia skuteczności działania, ale z drugiej, jeśli będziemy mieli do czynienia z zastrzeżeniami, nieprzejrzystością, pretensjami do tej okołotraktatowej praktyki, to suwereni krajowi mogą powiedzieć: nie chcemy być w takiej Unii.
Czyli to usztywnienie UE, w reakcji czy to na brexit, czy na kwestionowanie przez niektóre państwa europejskie pewnych zasad, zamiast wzmocnienia stabilności może spowodować jeszcze większe jej rozchwianie?
Trudno jednoznacznie powiedzieć. Odwołam się do przykładu z obszaru innego systemu europejskiego, a mianowicie Rady Europy i Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Tam aktywizm Europejskiego Trybunału Praw Człowieka spowodował reakcję w postaci zmiany tekstu konwencji poprzez wpisanie propaństwowych zasad do preambuły.
Ma pan na myśli Protokół 15?
Tak. W jego ramach wzmocniono kwestie związane z krajowym marginesem swobody ocen i zasadę subsydiarności. To też powinno dawać do myślenia, że nadmiar aktywizmu nie musi prowadzić do pozytywnego odbioru na poziomie krajowym i państwa strony konwencji zdecydowały o tym, że trzeba trybunałowi w Strasburgu taki hamulec zafundować. Wracając do pytania, zagrożeniem dla takiego funkcjonowania UE, jakie starałem się naświetlić, może być reakcja krajowych suwerenów na wzór postawy suwerena brytyjskiego. Owszem, można mówić, że ten ostatni został zmanipulowany, ale też widać miał pewne powody do negatywnej reakcji. Trzeba pamiętać, że UE jest eksperymentem, jest czymś nowym, co nie jest przejrzyste i czytelne dla wielu zwykłych ludzi. Nie jest wyposażona w zespół cech, które tradycyjnie łączylibyśmy z państwem, począwszy od tego, że nie ma jednego języka, poczucia tradycji, jednego dorobku kulturowego. Jako państwa jesteśmy zróżnicowani. Jeśli więc budujemy UE, która miałaby coraz bardziej zmierzać w stronę struktury federalnej, to wchodzimy w sferę delikatnych pytań o to, co miałoby łączyć zwykłych ludzi. Jeśli nic takiego nie wypracowaliśmy, to jak przekonać do procesu tworzenia jakiegoś tworu federalnego? ©℗
W tle użycia mechanizmu warunkowości pojawiają się, jak to powiedział TSUE, rygorystyczne wymogi proceduralne, co oznacza, że KE nie może stosować go w sposób pochopny
Rozmawiał Piotr Szymaniak