Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, że pismo nie jest prawidłową formą umorzenia i zobowiązał resort rozwoju do wydania formalnej decyzji. To jedno z pierwszych rozstrzygnięć na mocy nowych przepisów.

Chodzi o orzeczenie, które zapadło w październiku br., a którego istotnym tłem była wrześniowa nowelizacja kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1491). Kontrowersyjna zmiana przepisów spowodowała m.in. umorzenie z mocy prawa tych postępowań o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, które zostały wszczęte po upływie 30 lat od ogłoszenia lub doręczenia decyzji i nie zakończyły się prawomocnym rozstrzygnięciem. Jak informowaliśmy w DGP, resort rozwoju stał na stanowisku, że w tego typu sprawach stronę wystarczy poinformować o umorzeniu zwykłym pismem. Skutek nastąpił bowiem z mocy prawa. Prawnicy podkreślali jednak, że takie rozumowanie nie jest prawidłowe i ogranicza prawa strony do sądowoadministracyjnej kontroli rozstrzygnięcia. Te wątpliwości potwierdził właśnie WSA w Warszawie. Dotarliśmy do uzasadnienia wyroku.
Pandemia nie jest usprawiedliwieniem
Sprawa dotyczyła wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji ministra gospodarki komunalnej z 1967 r., którą następnie podtrzymało w mocy Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy. Na mocy tzw. dekretu Bieruta wnioskodawcy odmówiono przyznania prawa własności czasowej do gruntu jednej z warszawskich nieruchomości. Współcześnie do rozpoznania wniosku właściwy był minister rozwoju, pracy i technologii (obecnie minister rozwoju i technologii). Sprawa trafiła do niego w październiku 2020 r., jednak przez cztery miesiące resort nie podejmował żadnych działań. Dopiero w lutym br. zwrócono się o nadesłanie niezbędnych dokumentów do urzędu miasta i innych organów. Ostatecznie w październiku poinformowano stronę pismem, że postępowanie uległo umorzeniu z mocy prawa na mocy nowelizacji kodeksu postępowania administracyjnego.
Sprawa trafiła jednak do sądu, ponieważ pełnomocnik złożył wcześniej skargę do sądu na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. WSA w Warszawie bez żadnych wątpliwości stwierdził, że w tym przypadku doszło do bezczynności. Resort podejmował czynności sporadycznie, co, jak podkreślił sąd, świadczy o tym, że tak naprawdę nie interesował się sprawą. Sądu nie przekonały też argumenty o stopniu skomplikowania sprawy, złożonym stanie prawnym nieruchomości i pandemii, która wydłużyła listę zaległości w urzędach. Jak podkreślono w uzasadnieniu, takie okoliczności nie usprawiedliwiają braku działań, przez który cierpią strony postępowania. Sąd orzekł więc, że doszło do bezczynności, jednak bez rażącego naruszenia prawa.
Należy zbadać okoliczności umorzenia
W orzeczeniu podkreślono jednak jeszcze jedną kwestię: to, że z przepisów wynika, iż konkretna sprawa będzie podlegała umorzeniu z mocy prawa, nie oznacza jeszcze, że organ może ograniczyć się do zwykłego pisma. Zdaniem sądu nadal spoczywa na nim obowiązek wydania decyzji, która następnie będzie podlegała kontroli instancyjnej. Jak czytamy w uzasadnieniu, w celu stwierdzenia, że postępowanie ulega umorzeniu, „konieczne jest ustalenie, czy decyzja została doręczona odbiorcy lub ogłoszona, co często jest przedmiotem sporu, jak również, kiedy doszło do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Sąd powinien mieć zatem możliwość ewentualnego zbadania prawidłowości dokonanych przez organ ustaleń faktycznych (…)”. Dlatego, oprócz stwierdzenia bezczynności, w orzeczeniu resort został zobowiązany do wydania formalnej decyzji - w terminie jednego miesiąca. Sąd uznał bowiem, że bez tego nie można mówić o zakończeniu postępowania.
Wyrok zgodny z przewidywaniami
- Wyrok warszawskiego WSA nie jest zaskoczeniem. Takich właśnie orzeczeń sądów administracyjnych mogliśmy się spodziewać i powoli taka linia orzecznicza będzie stawać się faktem. Pytanie brzmi raczej, czy będą jakieś wyłomy z tej linii, np. ze strony sądów z innych miejscowości - komentuje adwokat Jakub Żak z Kancelarii Reprywatyzacyjnej.
Prawnik podkreśla jednak, że orzeczenie jest o tyle istotne, że przesądza o tym, w jakiej formie organ powinien umarzać sprawę i na jakich okolicznościach ma się skupić.
- WSA w Warszawie ocenił tyle, ile mógł oceniać w procedurze skargi na bezczynność i na pewno przyczynił się do tego, aby osoby, które do tej pory dostały pismo informacyjne o umorzeniu, otrzymały decyzję administracyjną i miały możliwość wykorzystać związane z tym prawa. Przede wszystkim do zaskarżenia decyzji do sądu administracyjnego. Jednak to skargi na decyzje kończące postępowanie będą miały większy wpływ na kształtowanie się restytucji mienia w Polsce po niekorzystnej noweli k.p.a. - podkreśla prawnik.
Podobnego zdania jest dr Lech Gniady, radca prawny i wspólnik w kancelarii Peter Nielsen & Partners.
- Z pewnością, jeśli będzie zapadało więcej takich wyroków, to będzie miało to pozytywny wpływ na sytuację obywateli. Powinno to bowiem skłonić organy administracji do wydawania decyzji administracyjnych w przedmiocie umorzenia postępowania, które następnie mogą być przedmiotem kontroli przez sądy administracyjne. W praktyce zwiększa to więc zakres środków prawnych dostępnych stronie - wyjaśnia dr Gniady.
Zdaniem prawnika kluczowe jest jednak to, w jaki sposób sądy spojrzą na kolizję norm rangi konstytucyjnej i przepisów przejściowych nowelizacji k.p.a. Na odpowiedź trzeba będzie jeszcze poczekać.
Z kolei adwokat Andrzej Bieńkowski zauważa, że na podstawie orzeczenia WSA można domniemywać, że w sprawach podlegających umorzeniu z mocy prawa wykluczone będzie wydawanie postanowień o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a k.p.a., ponieważ sąd wyraźnie podkreślił, że trzeba każdorazowo badać, czy decyzja na pewno została prawidłowo doręczona.
- Trzeba zakładać, że będzie zatem istniała potrzeba prowadzenia postępowania wyjaśniającego, chociażby miało się ono sprowadzać do zbadania faktu, czy od doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło 30 lat - wskazuje mec. Bieńkowski.
Co na to resort?
Otwarte pozostaje jednak pytanie, co w obliczu rozstrzygnięcia warszawskiego WSA zrobi Ministerstwo Rozwoju i Technologii. Wiadomo, że postępowań „umarzanych” zwykłym pismem było więcej. Informował nas o tym resort w odpowiedzi na pytania przesłane w październiku. Ministerstwo stało wówczas na stanowisku, że wydanie formalnej decyzji administracyjnej w sytuacji, gdy sprawa podlega umorzeniu z mocy prawa, nie jest konieczne.
Zdaniem Andrzeja Bieńkowskiego szanse na to, że ministerstwo zmieni narrację o 180 st. i wyda decyzje w pozostałych sprawach, są niewielkie.
- Myślę, że strategia resortu rozwoju jest przemyślana, dlatego sadzę, że zarówno ten, jak i inne tego typu wyroki zostaną najpierw zaskarżone do NSA. Pozwoli to ministerstwu powołać się na argument, że rozstrzygnięcia nie są prawomocne i trzeba czekać, aż sprawy zostaną zakończone - mówi adwokat.
Podkreśla też, że takie podejście najprędzej mogą zmienić właśnie sądy administracyjne. Mogłoby się tak stać na przykład wówczas, gdyby w przyszłości brak decyzji oceniono jednak jako rażące naruszenie prawa. Wówczas sąd miałby możliwość wymierzenia grzywny ministrowi, a nawet zasądzenia na rzecz strony pewnej sumy pieniężnej. Andrzej Bieńkowski wskazuje jednak, że w jednej z pierwszych tego typu spraw trudno było oczekiwać od sądu, że od razu sięgnie po tak radykalne środki.
- W przypadku wypracowania linii orzeczniczej, w dalszej perspektywie należy oczekiwać, że sądy z tych uprawnień skorzystają - pointuje adwokat.
O stanowisko poprosiliśmy również Ministerstwo Rozwoju i Technologii. Czekamy na odpowiedź. ©℗
OPINIA
Szczególnie ważne jest zobowiązanie do wydania decyzji
ikona lupy />
Krzysztof Wiktor radca prawny i starszy doradca w kancelarii prawnej Wardyński i Wspólnicy / Materiały prasowe
To bardzo dobry wyrok i oby stanowił początek ugruntowanej linii orzeczniczej sądów administracyjnych. Sąd wyraźnie podkreślił, że ustawa nowelizująca k.p.a. nie umorzyła z mocy prawa wszystkich nadzorczych postępowań administracyjnych, wszczętych po upływie 30 lat od wydania kontrolowanych decyzji, lecz tylko te z nich, w których minęło 30 lat od doręczenia lub ogłoszenia decyzji. To jest fundamentalna różnica, której zdają się nie rozumieć organy administracji, ograniczające się do mechanicznego porównania daty wydania kontrolowanej decyzji z datą wszczęcia postępowania nadzorczego. Jest to wykładnia contra legem, gdyż przepis wyraźnie wiąże skutek w postaci umorzenia postępowania ze zbadaniem przez organ administracji, czy upłynęło 30 lat od doręczenia lub ogłoszenia kontrolowanej decyzji, co wymaga postępowania wyjaśniającego i odwołania się do przepisów procedury administracyjnej obowiązujących w dacie wydania decyzji. Przepisy ustawy nowelizującej k.p.a. są skierowane przede wszystkim przeciwko możliwości podważania decyzji nacjonalizacyjnych z okresu komunizmu, czego projektodawcy nie ukrywali. Duża część tych decyzji była wydana jeszcze pod rządami rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym z 1928 r. (obowiązującym do 1960 r.), które przewidywało bardziej sformalizowane rygory doręczeń stronom orzeczeń administracyjnych niż obecne k.p.a., np. był wymóg podjęcia próby doręczenia osobistego pod ostatnim znanym adresem zamieszkania, a jeżeli nie było to możliwe, decyzję należało zostawić w urzędzie gminnym miejsca zamieszkania, gdzie wywieszano też ogłoszenie o możliwości odbioru. Jak pokazuje analiza akt administracyjnych z tamtych lat, masowo naruszano te przepisy, wywieszając ogłoszenia jedynie w urzędach, które decyzje wydawały, co budzi istotne wątpliwości co do skuteczności takich doręczeń.
Bardzo ważne jest też i to, że sąd w omawianym wyroku zobowiązał organ do wydania decyzji umarzającej postępowanie, gdyż tylko takie rozstrzygnięcie zapewni stronie funkcję gwarancyjną, pozwoli poznać ustalenia faktyczne organu i poddać je kontroli sądu administracyjnego. ©℗

orzecznictwo

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 października 2021 r., sygn. akt I SAB/Wa 250/21 www.serwisy.gazetaprawna.pl/orzeczenia