Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, że pismo nie jest prawidłową formą umorzenia i zobowiązał resort rozwoju do wydania formalnej decyzji. To jedno z pierwszych rozstrzygnięć na mocy nowych przepisów.
Chodzi o orzeczenie, które zapadło w październiku br., a którego istotnym tłem była wrześniowa nowelizacja kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1491). Kontrowersyjna zmiana przepisów spowodowała m.in. umorzenie z mocy prawa tych postępowań o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, które zostały wszczęte po upływie 30 lat od ogłoszenia lub doręczenia decyzji i nie zakończyły się prawomocnym rozstrzygnięciem. Jak informowaliśmy w DGP, resort rozwoju stał na stanowisku, że w tego typu sprawach stronę wystarczy poinformować o umorzeniu zwykłym pismem. Skutek nastąpił bowiem z mocy prawa. Prawnicy podkreślali jednak, że takie rozumowanie nie jest prawidłowe i ogranicza prawa strony do sądowoadministracyjnej kontroli rozstrzygnięcia. Te wątpliwości potwierdził właśnie WSA w Warszawie. Dotarliśmy do uzasadnienia wyroku.
Pandemia nie jest usprawiedliwieniem
Sprawa dotyczyła wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji ministra gospodarki komunalnej z 1967 r., którą następnie podtrzymało w mocy Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy. Na mocy tzw. dekretu Bieruta wnioskodawcy odmówiono przyznania prawa własności czasowej do gruntu jednej z warszawskich nieruchomości. Współcześnie do rozpoznania wniosku właściwy był minister rozwoju, pracy i technologii (obecnie minister rozwoju i technologii). Sprawa trafiła do niego w październiku 2020 r., jednak przez cztery miesiące resort nie podejmował żadnych działań. Dopiero w lutym br. zwrócono się o nadesłanie niezbędnych dokumentów do urzędu miasta i innych organów. Ostatecznie w październiku poinformowano stronę pismem, że postępowanie uległo umorzeniu z mocy prawa na mocy nowelizacji kodeksu postępowania administracyjnego.
Sprawa trafiła jednak do sądu, ponieważ pełnomocnik złożył wcześniej skargę do sądu na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. WSA w Warszawie bez żadnych wątpliwości stwierdził, że w tym przypadku doszło do bezczynności. Resort podejmował czynności sporadycznie, co, jak podkreślił sąd, świadczy o tym, że tak naprawdę nie interesował się sprawą. Sądu nie przekonały też argumenty o stopniu skomplikowania sprawy, złożonym stanie prawnym nieruchomości i pandemii, która wydłużyła listę zaległości w urzędach. Jak podkreślono w uzasadnieniu, takie okoliczności nie usprawiedliwiają braku działań, przez który cierpią strony postępowania. Sąd orzekł więc, że doszło do bezczynności, jednak bez rażącego naruszenia prawa.
Należy zbadać okoliczności umorzenia
W orzeczeniu podkreślono jednak jeszcze jedną kwestię: to, że z przepisów wynika, iż konkretna sprawa będzie podlegała umorzeniu z mocy prawa, nie oznacza jeszcze, że organ może ograniczyć się do zwykłego pisma. Zdaniem sądu nadal spoczywa na nim obowiązek wydania decyzji, która następnie będzie podlegała kontroli instancyjnej. Jak czytamy w uzasadnieniu, w celu stwierdzenia, że postępowanie ulega umorzeniu, „konieczne jest ustalenie, czy decyzja została doręczona odbiorcy lub ogłoszona, co często jest przedmiotem sporu, jak również, kiedy doszło do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Sąd powinien mieć zatem możliwość ewentualnego zbadania prawidłowości dokonanych przez organ ustaleń faktycznych (…)”. Dlatego, oprócz stwierdzenia bezczynności, w orzeczeniu resort został zobowiązany do wydania formalnej decyzji - w terminie jednego miesiąca. Sąd uznał bowiem, że bez tego nie można mówić o zakończeniu postępowania.
Wyrok zgodny z przewidywaniami
- Wyrok warszawskiego WSA nie jest zaskoczeniem. Takich właśnie orzeczeń sądów administracyjnych mogliśmy się spodziewać i powoli taka linia orzecznicza będzie stawać się faktem. Pytanie brzmi raczej, czy będą jakieś wyłomy z tej linii, np. ze strony sądów z innych miejscowości - komentuje adwokat Jakub Żak z Kancelarii Reprywatyzacyjnej.
Prawnik podkreśla jednak, że orzeczenie jest o tyle istotne, że przesądza o tym, w jakiej formie organ powinien umarzać sprawę i na jakich okolicznościach ma się skupić.
- WSA w Warszawie ocenił tyle, ile mógł oceniać w procedurze skargi na bezczynność i na pewno przyczynił się do tego, aby osoby, które do tej pory dostały pismo informacyjne o umorzeniu, otrzymały decyzję administracyjną i miały możliwość wykorzystać związane z tym prawa. Przede wszystkim do zaskarżenia decyzji do sądu administracyjnego. Jednak to skargi na decyzje kończące postępowanie będą miały większy wpływ na kształtowanie się restytucji mienia w Polsce po niekorzystnej noweli k.p.a. - podkreśla prawnik.
Podobnego zdania jest dr Lech Gniady, radca prawny i wspólnik w kancelarii Peter Nielsen & Partners.
- Z pewnością, jeśli będzie zapadało więcej takich wyroków, to będzie miało to pozytywny wpływ na sytuację obywateli. Powinno to bowiem skłonić organy administracji do wydawania decyzji administracyjnych w przedmiocie umorzenia postępowania, które następnie mogą być przedmiotem kontroli przez sądy administracyjne. W praktyce zwiększa to więc zakres środków prawnych dostępnych stronie - wyjaśnia dr Gniady.
Zdaniem prawnika kluczowe jest jednak to, w jaki sposób sądy spojrzą na kolizję norm rangi konstytucyjnej i przepisów przejściowych nowelizacji k.p.a. Na odpowiedź trzeba będzie jeszcze poczekać.
Z kolei adwokat Andrzej Bieńkowski zauważa, że na podstawie orzeczenia WSA można domniemywać, że w sprawach podlegających umorzeniu z mocy prawa wykluczone będzie wydawanie postanowień o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a k.p.a., ponieważ sąd wyraźnie podkreślił, że trzeba każdorazowo badać, czy decyzja na pewno została prawidłowo doręczona.
- Trzeba zakładać, że będzie zatem istniała potrzeba prowadzenia postępowania wyjaśniającego, chociażby miało się ono sprowadzać do zbadania faktu, czy od doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło 30 lat - wskazuje mec. Bieńkowski.
Co na to resort?
Otwarte pozostaje jednak pytanie, co w obliczu rozstrzygnięcia warszawskiego WSA zrobi Ministerstwo Rozwoju i Technologii. Wiadomo, że postępowań „umarzanych” zwykłym pismem było więcej. Informował nas o tym resort w odpowiedzi na pytania przesłane w październiku. Ministerstwo stało wówczas na stanowisku, że wydanie formalnej decyzji administracyjnej w sytuacji, gdy sprawa podlega umorzeniu z mocy prawa, nie jest konieczne.
Zdaniem Andrzeja Bieńkowskiego szanse na to, że ministerstwo zmieni narrację o 180 st. i wyda decyzje w pozostałych sprawach, są niewielkie.
- Myślę, że strategia resortu rozwoju jest przemyślana, dlatego sadzę, że zarówno ten, jak i inne tego typu wyroki zostaną najpierw zaskarżone do NSA. Pozwoli to ministerstwu powołać się na argument, że rozstrzygnięcia nie są prawomocne i trzeba czekać, aż sprawy zostaną zakończone - mówi adwokat.
Podkreśla też, że takie podejście najprędzej mogą zmienić właśnie sądy administracyjne. Mogłoby się tak stać na przykład wówczas, gdyby w przyszłości brak decyzji oceniono jednak jako rażące naruszenie prawa. Wówczas sąd miałby możliwość wymierzenia grzywny ministrowi, a nawet zasądzenia na rzecz strony pewnej sumy pieniężnej. Andrzej Bieńkowski wskazuje jednak, że w jednej z pierwszych tego typu spraw trudno było oczekiwać od sądu, że od razu sięgnie po tak radykalne środki.
- W przypadku wypracowania linii orzeczniczej, w dalszej perspektywie należy oczekiwać, że sądy z tych uprawnień skorzystają - pointuje adwokat.
O stanowisko poprosiliśmy również Ministerstwo Rozwoju i Technologii. Czekamy na odpowiedź.©℗
OPINIA
Szczególnie ważne jest zobowiązanie do wydania decyzji
/>
To bardzo dobry wyrok ioby stanowił początek ugruntowanej linii orzeczniczej sądów administracyjnych. Sąd wyraźnie podkreślił, że ustawa nowelizująca k.p.a. nie umorzyła zmocy prawa wszystkich nadzorczych postępowań administracyjnych, wszczętych po upływie 30 lat od wydania kontrolowanych decyzji, lecz tylko te znich, wktórych minęło 30 lat od doręczenia lub ogłoszenia decyzji. To jest fundamentalna różnica, której zdają się nie rozumieć organy administracji, ograniczające się do mechanicznego porównania daty wydania kontrolowanej decyzji zdatą wszczęcia postępowania nadzorczego. Jest to wykładnia contra legem, gdyż przepis wyraźnie wiąże skutek wpostaci umorzenia postępowania ze zbadaniem przez organ administracji, czy upłynęło 30 lat od doręczenia lub ogłoszenia kontrolowanej decyzji, co wymaga postępowania wyjaśniającego iodwołania się do przepisów procedury administracyjnej obowiązujących wdacie wydania decyzji. Przepisy ustawy nowelizującej k.p.a. są skierowane przede wszystkim przeciwko możliwości podważania decyzji nacjonalizacyjnych zokresu komunizmu, czego projektodawcy nie ukrywali. Duża część tych decyzji była wydana jeszcze pod rządami rozporządzenia opostępowaniu administracyjnym z1928 r. (obowiązującym do 1960 r.), które przewidywało bardziej sformalizowane rygory doręczeń stronom orzeczeń administracyjnych niż obecne k.p.a., np. był wymóg podjęcia próby doręczenia osobistego pod ostatnim znanym adresem zamieszkania, ajeżeli nie było to możliwe, decyzję należało zostawić wurzędzie gminnym miejsca zamieszkania, gdzie wywieszano też ogłoszenie omożliwości odbioru. Jak pokazuje analiza akt administracyjnych ztamtych lat, masowo naruszano te przepisy, wywieszając ogłoszenia jedynie wurzędach, które decyzje wydawały, co budzi istotne wątpliwości co do skuteczności takich doręczeń.
Bardzo ważne jest też ito, że sąd womawianym wyroku zobowiązał organ do wydania decyzji umarzającej postępowanie, gdyż tylko takie rozstrzygnięcie zapewni stronie funkcję gwarancyjną, pozwoli poznać ustalenia faktyczne organu ipoddać je kontroli sądu administracyjnego.©℗
orzecznictwo
Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 października 2021 r., sygn. akt I SAB/Wa 250/21 www.serwisy.gazetaprawna.pl/orzeczenia
