W piątek 17 września 2021 r. Sejm przyjął tzw. ustawę antykorupcyjną (czyli ustawę o zmianie ustawy – Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw), wniesioną przez Kukiz’15. Od jej przyjęcia miało zależeć poparcie ugrupowania dla tzw. lex TVN.
Pomimo wielkich nadziei Kukiz’15, przyjęta ustawa nie będzie stanowić punktu zwrotnego w zwalczaniu patologii politycznych.
Najbardziej konsekwentną regulacją jest ta, która będzie nakazywała sądom orzeczenia zakazu zajmowania określonych lub wszystkich stanowisk, pełnienia zawodów lub pełnienia pracy i usług na rzecz organów i instytucji państwowych, samorządowych oraz spółek, w których Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego posiadają co najmniej 10 proc. akcji lub udziałów. Orzeczenie o tym zakazie ma być obligatoryjne w przypadku skazania za wymienione tzw. przestępstwa korupcyjne, czyli przestępstwa określone w art. 228 par. 1 i 3–6, art. 230 par. 1, art. 230a par. 1, art. 250a par. 1 i 2, art. 271 par. 3, art. 296a par. 1, 2 i 4 oraz art. 305 par. 1 i 2 kodeksu karnego.
Nie można odmówić tym przepisom konsekwencji, jednak prowadzą one nieuchronnie do wątpliwości o ich uzasadnienie, proporcjonalność i celowość. Czy to niedostatecznie srogie sankcje karne są problemem, czy nieskuteczność w ściganiu korupcji? Dogłębniejszą ocenę pozostawić należy karnistom, dlatego ja skupię się na pozostałych rozwiązaniach, które przyjęto w celu przeciwdziałania korupcji.
Rozszerzone zakazy łączenia pełnionych funkcji
Ustawa wprowadza zakaz zatrudnienia i wykonywania innych zajęć w spółkach prawa handlowego, „w których Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego posiadają bezpośrednio lub pośrednio przez inne podmioty co najmniej 10 proc. akcji lub udziałów”. Zakaz ten na objąć posłów, senatorów, jak też wójtów, burmistrzów oraz prezydentów miast. Wprawdzie i obecnie wprowadzono wiele ograniczeń dla parlamentarzystów i włodarzy, jednak ustawa antykorupcyjna rozszerza zakazy niepołączalności pełnienia funkcji.
Generalnie to krok w dobrym kierunku, który może ograniczyć zjawisko dzielenia „politycznych łupów” i tzw. korupcji politycznej. Trudno jednakże nie odnieść wrażenia, że ustawa nie dotyka istoty problemu, a mianowicie dziesiątek tysięcy radnych samorządowych, którzy m.in. mogą być zatrudnieni w spółkach komunalnych. To właśnie na szczeblu lokalnym jak w soczewce widać problem korupcji politycznej. Radnemu trudniej jest dostać pracę niż parlamentarzyście, a kontrola społeczna polityki personalnej włodarzy jest bardziej ograniczona niż w „dużej” polityce.
Przejrzałem uzasadnienie do projektu ustawy w poszukiwaniu danych o tym, o jakiej skali zjawiska mówimy, w odniesieniu do parlamentarzystów i lokalnych włodarzy. Nie znalazłem liczb, ale przeczytałem o tym, że „Doniesienia medialne dotyczące parlamentarzystów pracujących jednocześnie w spółkach Skarbu Państwa nie prowadzą z pewnością do zwiększenia zaufania społecznego do instytucji Sejmu i Senatu”. Trudno nie odnieść wrażenia, że rozszerzenie zakazu niepołączalności funkcji dotknie jedynie marginalnych przypadków, które już zostały odpowiednio napiętnowane przez opinię publiczną.
Rejestr wpłat partii politycznej
Przyjęta ustawa nałoży na każdą partię polityczną obowiązek publikowania w Biuletynie Informacji Publicznej rejestru wpłat, który ma obejmować personalia wpłacających, datę wpłaty oraz jej wysokość. Kluczowy przepis stanowi zaś o tym, że w rejestrze wpłat zamieszcza się informacje o wpłatach od osoby dokonującej wpłaty na rzecz partii politycznej, z wyłączeniem składek członkowskich, w kwocie przekraczającej w jednym roku 10 tys. zł.
Warto przypomnieć, że kodeks wyborczy nakazuje komitetom wyborczym publikowanie na stronie internetowej rejestru wpłat o wartości przekraczającej łącznie od jednej osoby fizycznej kwotę minimalnego wynagrodzenia za pracę. Ponadto każdy, kto uda się do siedziby Państwowej Komisji Wyborczej lub stosownej delegatury PKW, bez problemu powinien uzyskać dostęp do wykazu wszystkich wpłat poczynionych na komitet wyborczy.
Granicę w przypadku rejestru wpłat partii politycznych postawiono na czterokrotnie wyższym poziomie. Oznacza to, że rejestr wpłat będzie ilustrował jedynie część wszystkich wpłat na partię polityczną. Tym bardziej że ustawa będzie się odnosiła tylko do nowych wpłat, zatem troska wspierających skupi się na tym, aby unikać pięciocyfrowych transferów pieniężnych.
Z jednej strony, w czasach olbrzymich podziałów politycznych, ujawnianie w rejestrze wpłat każdego, kto wspiera daną partię, może zniechęcić do politycznego zaangażowania oraz przysporzyć osobistych problemów. Z drugiej strony, jawność finansowania partii politycznych jest zagwarantowana w art. 11 ust. 2 Konstytucji RP, zatem jest to reguła ustrojowa.
Jednakże przyjęta przez Sejm ustawa skutecznie ucieka od tego problemu. Regulacje są niespójne z obowiązkami nałożonymi na komitety wyborcze, zarazem kwota 10 tys. zł jest na tyle wysoka, że wyeliminuje nie tylko wskazaną wątpliwość natury ogólnej, ale także większy sens publikowania rejestru wpłat.
Obowiązek publikowania rejestru umów
Przyjęta ustawa przewiduje obowiązek publikowania rejestru umów przez partie polityczne i przez jednostki sektora finansów publicznych. Już zakres podmiotowy tego obowiązku budzi wątpliwości. Publikowanie rejestru umów jest ważne nie tylko w obrębie jednostek sektora finansów publicznych. Świadomie lub nie, autorzy regulacji pomijają zwłaszcza wszelkiego rodzaju spółki – i państwowe, i samorządowe – które choć nie są jednostkami sektora finansów publicznych, to są podmiotami zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznej. Zarazem spółki te nie są wolne od korupcji politycznej, co zresztą dostrzeżono w omówionych wcześniej regulacjach rozszerzających zakazy łączenia funkcji.
Publikowanie rejestru umów to dobra praktyka. Pozwala obywatelkom i obywatelom na natychmiastowy dostęp do informacji publicznej o publicznych wydatkach. Jest to kopalnia wiedzy potrzebnej do sprawowania społecznej kontroli, ale też podstawa do zrozumienia przez społeczeństwo, czym zajmuje się szeroko pojęte państwo, jakie ma potrzeby finansowe oraz jak wygląda z grubsza zarządzanie sektorem publicznym.
Przyjęta ustawa antykorupcyjna z pewnością upowszechni rejestry umów – wszakże każda z jednostek sektora finansów publicznych będzie zobligowana do ich prowadzenia. Jednakże regulacje ustawy są dziurawe jak szwajcarski ser. W konsekwencji rezultatem ustawy antykorupcyjnej może być publikowanie rejestrów umów prezentujących dane fragmentaryczne.
Paradoksalnie przyjęte regulacje miały na celu ujednolicić praktykę informacyjną. Temu właśnie służy wprowadzenie upoważnienia ustawowego dla ministra, który ma określić wzór rejestru umów, „mając na uwadze konieczność zapewnienia kompletności, jednolitości i przejrzystości informacji”. Już sama ustawa określa przy tym, co w rejestrze umów ma się znaleźć, czyli numer umowy, data i miejsce jej zawarcia, okres obowiązywania, oznaczenie stron, wartość przedmiotu umowy, jej wartość oraz tryb zawarcia.
Pod kątem prezentacji danych faktycznie rejestry mogą być podobne, ale mogą publikować różny wycinek rzeczywistości o praktyce kontraktowania. Słowem, nie każda z zawartych umów może się w rejestrze znaleźć, a jeśli już się tam znajdzie – nie wszystkie z wymienionych powyżej danych mogą być w niej dostępne.
Wszystko dlatego, że „Informacje zamieszczone w rejestrze umów dotyczą umów, które mogą podlegać udostępnieniu na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej”. Tymczasem ustawa nie określa bezpośrednio zakresu danych o umowach, które podlegają udostępnieniu. Standard w tej mierze wypracowała praktyka, dzięki której możemy poznać informacje o wszystkich umowach cywilnoprawnych zawieranych przez podmioty zobowiązane do jawnego działania.
Kolejne zdanie przyjętego przepisu dotyczącego rejestru umów dodaje, że „Przepisy art. 5 ust. 1, 2 i 2a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej stosuje się odpowiednio”. Wymienione regulacje stanowią podstawy ograniczenia prawa do informacji ze względu na m.in. tajemnice ustawowe, prywatność osoby fizycznej czy tajemnicę przedsiębiorcy. Odpowiednie stosowanie tych przepisów oznacza, że dane w rejestrze umów będą podlegały ograniczeniom. Obecnie w przypadku rejestrów umów po takie ograniczenia sięga się wyjątkowo, jednakże ilustrują one brak ustawowego standardu jawności. Można się spodziewać, że przesłanki ograniczające będą o wiele chętniej wykorzystywane w przypadku rejestrów umów prowadzonych na mocy nowej ustawy.
Nie sprecyzowano w ustawie, jakie umowy są objęte obowiązkiem publikacji w rejestrze, w tym zwłaszcza czy wykaz ma objąć także umowy o pracę. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych informacją publiczną są jedynie umowy o pracę zawierane z osobami pełniącymi funkcje publiczne. Kwalifikacja określonej osoby jako pełniącej funkcję publiczną (lub takiej funkcji niepełniącej) wcale nie jest oczywista i wymaga przeprowadzenia stosownego postępowania. Praktyka w tej mierze siłą rzeczy będzie niespójna, skoro jedyną wytyczną dla podmiotów prowadzących rejestr umów ma być udostępnianie danych o umowach, „które mogą podlegać udostępnieniu na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej”.
Realną metodą przeciwdziałania nieuniknionej rozbieżności nie będzie wprowadzony przepis karny. Przewiduje się bowiem w ustawie, że ten, kto nie wykonuje lub nie dopuszcza do wykonania obowiązku prowadzenia, aktualizacji lub udostępnienia rejestru umów, albo podaje w nim nieprawdziwe dane, podlega grzywnie, karze ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do lat 2.
Odpowiedzialność karna wymagałaby umyślnego działania, polegającego na sprzeniewierzeniu się obowiązkowi publikacji rejestru umów. Tymczasem trudno urzędników winić za to, że będą niejednolicie rozumieli zakres umów, które powinny być odnotowane w rejestrze, skoro ustawodawca jedynie pozornie podał pomocną dłoń.
Bez antykorupcyjnej rewolucji
Przyjęcie ustawy antykorupcyjnej mogło wydawać się przejawem błyskotliwej politycznej gry Kukiz’15, o której w mediach głośno od czasu głośnej reasumpcji. Jednakże lektura przyjętej ustawy pokazuje, że nie sposób mówić o żadnej antykorupcyjnej rewolucji, zwłaszcza takiej, której szczególnie musiałaby się obawiać rządząca większość. Jeśli dla większości sejmowej przyjęta ustawa miała być ceną za lojalną postawę polityczną Kukiz’15 w sprawie lex TVN, to trzeba uznać, że była to cena niewielka.
Regulacje są niespójne z obowiązkami nałożonymi na komitety wyborcze, zarazem kwota 10 tys. zł jest na tyle wysoka, że eliminuje sens publikowania rejestru wpłat