prof. Jan Zimmermann, w latach 2002–2019 kierownik Katedry Prawa Administracyjnego na WPiA Uniwersytetu Jagiellońskiego / Materiały prasowe
Licząca zaledwie trzy artykuły nowelizacja k.p.a, która miała być prostym wykonaniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego sprzed sześciu lat, była już powodem kryzysu międzynarodowego, a wydaje się, że będzie przyczyną wielu protestów. Nie mówiąc już o tym, że pojawiają się różne interpretacje uchwalonych przepisów. Wątpliwości budzi nawet to, czy ustawa poprawnie wykonuje orzeczenie o sygnaturze P 46/13.
Nie mam wątpliwości co do tego, że wyrok ‒ późno, bo późno ‒ został wykonany poprawnie. Trybunał stwierdził, że należy ograniczyć w czasie możliwość stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych. I choć nie wypowiadał się co do tego, do jakiego czasu ta możliwość miałaby być ograniczona, to ustawodawca wykonując wyrok, miał prawo ustalić taką granicę na 10 lat od momentu wydania lub ogłoszenia decyzji.
Jednak TK, odpowiadając na pytanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, stwierdził, że art. 156 par. 2 k.p.a. jest niezgodny z konstytucją w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, „a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy”. Nowelizacja natomiast dotyczy wszystkich decyzji.
To, że wyrok odnosił się tylko do decyzji będących podstawą nabycia prawa lub ekspktatywy, nie ma tu znaczenia. Z orzeczenia TK wynikała konieczność ujednolicenia art. 156 k.p.a., ponieważ do tej pory niektóre przesłanki z tego przepisu były obwarowane terminem 10-letnim, a niektóre nie. I to w tej pewnej nierówności przesłanek trybunał upatrywał niezgodność z konstytucją, dlatego więc dążył do tego, by te przesłanki ujednolicić. I to po prostu nastąpiło.
Przy okazji jednak dodano art. 158 par. 3, który stanowi, że nie wszczyna się postępowań w sprawie stwierdzenia nieważności, jeśli upłynęło 30 lat od wydania lub ogłoszenia decyzji. Poza tym zgodnie z przepisami przejściowymi ten nowy 10-letni termin odnosić się ma do spraw w toku. W dodatku jeśli od wydania decyzji upłynęło 30 lat, to postępowania nieważnościowe umarza się z mocy prawa. Z tego powodu rzecznik praw obywatelskich zastanawia się nad zaskarżaniem tych przepisów do TK.
Przepisy przejściowe są jedynym elementem, który budzi moje wątpliwości. Nie można co prawda powiedzieć, że mamy tu do czynienia z działaniem prawa wstecz, ale ze zmianą reguł w trakcie gry już tak. Natomiast mam wątpliwości, czy jest to naruszenie konstytucji. Na pewno jest to delikt ustawodawczy, ale chyba nie aż tak daleko idący.
Co więc mają zrobić strony, których postępowania lada dzień będą umarzane?
Mogą składać skargi na te orzeczenia do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu lub do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Nie trzeba tu wykorzystywać Trybunału Konstytucyjnego.
Skutkiem wejścia w życie nowelizacji będzie umorzenie wielu postępowań toczących się przed organami administracyjnymi. A co z postępowaniami nieważnościowymi, które są w sądach?
Podstawowa różnica pomiędzy sądem a organem polega na tym, że organ musi się powoływać na zasadę aktualności, co oznacza, że wydaje on decyzję według takiego stanu faktycznego i prawnego, jaki istnieje w dacie wydania decyzji. Natomiast sądy administracyjne kontrolują tylko to, co zrobiły organy, i są one związane datą (wtedy istniejącym stanem faktycznym i stanem prawnym), w której zaskarżona decyzja została wydana. Nie widzę żadnego powodu wprowadzenia regulacji o umorzeniu postępowania przez sąd administracyjny, gdyż sąd, oprócz stwierdzenia nieważności decyzji, ma do dyspozycji inne instrumenty.
Jednak jeśli np. za pół roku sąd stwierdzi nieważność zaskarżonej decyzji i sprawa wróci do organu, to ten chyba i tak nie będzie mógł wydać decyzji korzystnej dla strony.
Jeśli decyzja była wydana z urzędu, to organ niczego nie musi robić, po prostu decyzja znika. Natomiast jeśli była wydana na wniosek, a z takimi decyzjami mamy tu do czynienia, wyeliminowanie jej całkowicie z obrotu powoduje, że „odżywa” pierwotny wniosek i postępowanie musi się toczyć od nowa. Tyle że zgodnie z zasadą aktualności, już według nowych przepisów. Co może być dla wnioskodawcy bardzo niekorzystne, ale tak to właśnie będzie. Jeżeli np. przed 20 laty ktoś otrzymał decyzję odmowną, zaskarżył ją do sądu, a sąd teraz stwierdzi jej nieważność, decyzja ta znika z obrotu, a właściwy organ będzie zobowiązany do ponownego rozpatrzenia złożonego wniosku. Teraz jednak, po wejściu w życie dyskutowanych tu przepisów, powinien to zrobić na ich podstawie, toteż w stosunku do tej jego nowej decyzji, gdyby była znowu odmowna, nie będzie już możliwe wnioskowanie o stwierdzenie nieważności.
Czy to znaczy, że po wejściu w życie nowelizacji prowadzenie postępowań w sprawie decyzji starszych niż 10 lat na etapie sądowym będzie trochę taką sztuką dla sztuki?
Sądu nie obchodzi, co będzie później. On ma zbadać skargę na daną decyzję i wydać wyrok. Jeżeli jest to decyzja starsza niż 10 lat, sąd nie będzie mógł stwierdzić jej nieważności, choć zgodnie z ustawą o postępowaniu przed sądami administracyjnymi może ją uchylić.
Czy nie uważa pan, że wprowadzenie 10-letniego terminu dla stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej uzależnia ochronę praw wnioskodawcy od sprawności działania organów i sądów?
Dziesięć lat to nie jest taki krótki termin i w tym czasie postępowanie powinno się zakończyć. Jeśli organ będzie je przewlekał, to zawsze można złożyć skargę na bezczynność. Istnieją zatem instrumenty zabezpieczające. A jakiś termin musi być, bo inaczej wciąż stan prawny byłby niestabilny. Politycy rządzącej większości lubią usprawiedliwiać swoje decyzje, wskazując na analogię do wybiórczo przedstawianych elementów z innych prawodawstw. Jednak to nie jest ten przypadek, bo np. we Włoszech czy w Hiszpanii terminy, po których już nie można stwierdzić nieważności decyzji, są dużo krótsze. W omawianej tu sprawie najistotniejsze jest jednak to, że w żadnym razie nie można traktować tych przepisów jako cios specjalnie wymierzony w osoby domagające się zwrotu mienia. To jest przepis, który dotyczy wszystkich postępowań, jakie się toczą w Polsce w najróżniejszych sprawach. Codziennie toczą się tysiące postępowań, a to z dziedziny pomocy społecznej, czy to z zakresu prawa budowlanego, ochrony środowiska etc. Jedyny błąd, jaki popełniono przy tej ustawie – pomijając przepisy przejściowe – nie dotyczy samej treści przepisów, ale polega na tym, że zawczasu służby dyplomatyczne nie wytłumaczyły przedstawicielom Izraela czy USA, że w ustawie chodzi tylko o ujednolicenie reguł postępowania. ©℗
Rozmawiał Piotr Szymaniak