W Sejmie procedowany jest obecnie projekt zmiany ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (druk 1090 – pierwotny projekt wniesiony przez Komisję Ustawodawczą, druk 1210 – sprawozdanie komisji) dotyczący instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Projekt ten, w szczególności po poprawkach komisji nadzwyczajnej do spraw zmian w kodyfikacjach, jedynie pozornie zmierza do realizacji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. (sygn. akt P 46/13). TK orzekł wówczas, że w niektórych przypadkach niezgodne z konstytucją jest stwierdzanie nieważności decyzji administracyjnych wydanych z rażącym naruszeniem prawa, o ile od ich wydania nastąpił „znaczny upływ czasu”.

Wyrok trybunału zapadł na kanwie specyficznego stanu faktycznego korzystnego dla byłego właściciela nieruchomości dekretowej warszawskiej, a jego zakres ogranicza się do „decyzji administracyjnych stanowiących podstawę nabycia prawa lub ekspektatywy nabycia prawa”. Projekt rozszerza zakres wyroku, proponując rozwiązania niekonstytucyjne, będące nie do przyjęcia w demokratycznym państwie prawa. Wydaje się, że projektodawcy zmierzają do zrealizowania ukrytego celu, jakim jest niemal całkowite pozbawienie możliwości restytucji mienia przejętego w PRL.
Pierwotny projekt pozostawiał pole do dyskusji
Na początku należy wskazać, dlaczego projekt ma znaczenie dla tzw. reprywatyzacji w Polsce. Rzeczpospolita – po ponad 30 latach od zrzucenia jarzma komunizmu i ponad 20 projektach ustaw w tej sprawie – nie uchwaliła kompleksowej ustawy reprywatyzacyjnej. Taki stan rzeczy powoduje, iż restytucja mienia odbywa się od lat przez procedurę administracyjno-sądową, a do otwarcia możliwości zwrotu nieruchomości lub odszkodowania stosowane są nadzwyczajne tryby kodeksowe. Najczęściej służy temu stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa z art. 156 par. 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego. W praktyce oznacza to, że decyzje oczywiście sprzeczne z przepisami prawa, obowiązującego w dniu ich wydania, zostają w tym trybie uznane za nieważne, a jeśli wywołały nieodwracalne skutki prawne (np. Skarb Państwa zdążył zbyć nieruchomość osobie fizycznej lub prawnej) – stwierdza się naruszenie prawa. Te dwie kategorie decyzji w trybie nadzorczym mogą stanowić podstawę formułowania dalszych roszczeń, np. przed sądem powszechnym.
Zmiana w komentowanym projekcie dotyczy właśnie art. 156 par. 1 pkt 2 k.p.a., a więc decyzji administracyjnych wydanych z rażącym naruszeniem prawa. Skupmy się na chwilę na pierwotnym projekcie (druk 1090), wniesionym przez sejmową komisję ustawodawczą. Choć zakres wskazany przez Trybunał Konstytucyjny we wdrażanym wyroku jest naprawdę trudny do ujęcia w ustawie i nie sposób czytać tylko jego sentencji w oderwaniu od jego uzasadnienia, to zbyt dosłownej i rozszerzającej implementacji jego założeń osoby zajmujące się restytucją mienia spodziewały się już od dłuższego czasu. Pierwszy zmierzający do tego projekt został zaproponowany Senatowi w poprzedniej kadencji. Wówczas przedstawiciele stowarzyszeń zrzeszających pokrzywdzonych nacjonalizacją mienia w Polsce, m.in. z Polskiego Towarzystwa Ziemiańskiego, zdołali wytłumaczyć senatorom konsekwencje tej nowelizacji. Skutkowało to stwierdzeniem przez senatorów, że tak ważki projekt nie powinien być inicjatywą Senatu, a rządu. Projekt, który trafił do Sejmu w wersji druku 1090, nawet mimo jego błędnej i rozszerzającej wykładni wyroku TK, mógł stanowić pole do debaty. Pierwotnie zakładał on wprowadzenie nowego przepisu art. 156 par. 3 k.p.a., zgodnie z którym nie byłaby stwierdzana nieważność decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, która „była podstawą nabycia prawa lub stwarza uzasadnione oczekiwanie nabycia prawa” w sytuacji, kiedy od jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 30 lat. W takim przypadku, na podstawie zmienionego w swej treści art. 158 par. 2, organ orzekałby o wydaniu decyzji z naruszeniem prawa. Takie orzeczenie w wielu przypadkach, choć nie wszystkich, sprawiłoby, że były właściciel przejętej nieruchomości mógłby wystąpić na drogę sądową z roszczeniem cywilnoprawnym o odszkodowanie za wadliwie przejęte mienie.
Ścieżka dużo bardziej kosztowna dla poszkodowanych
Należy tutaj wspomnieć, że byłaby to ścieżka dużo bardziej kosztowna dla poszkodowanych, bo wiązałaby się najczęściej ze stosunkową opłatą sądową wynoszącą 5 proc. od wartości przedmiotu sporu. Proponowane pierwotnie zmiany podlegały dyskusji w zakresie, w jakim przewidywało się zastosowanie nowych regulacji do spraw w toku i nie zaproponowano terminu na złożenie wniosków o stwierdzenie nieważności decyzji, które byłyby przez oznaczony czas (rok lub dwa lata) procedowane z uwzględnieniem dotychczasowych przepisów. Takie rozwiązania byłyby słuszne, biorąc pod uwagę, że postępowania wszczęte na „starych zasadach” nie z winy byłych właścicieli, a z uwagi na ich przewlekłość, trwają czasem prawie 30 lat.
Powyższy projekt został jednak zastąpiony nowym brzmieniem zawartym w sprawozdaniu komisji nadzwyczajnej do spraw zmian kodyfikacyjnych (druk 1210). Obecne założenie projektu nie rozróżnia już żadnych kategorii decyzji wydanych z rażącym naruszeniem prawa. Miałby dotyczyć niemal wszystkich decyzji administracyjnych wydanych przed 30 laty i później, zarówno stwarzających, jak i niestwarzających podstawy nabycia prawa lub oczekiwania nabycia tego prawa, a także wydanych bez podstawy prawnej, spraw uprzednio już rozstrzygniętych inną decyzją czy nawet zawierających wady powodujące ich nieważność z mocy prawa, czego w ogóle nie dotyczy wyrok TK! Ponadto projekt przewiduje obecnie, że w stosunku do takich decyzji w ogóle nie wszczyna się postępowania administracyjnego. Wzbudzającym największe wątpliwości prawne jest założenie, że postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie 30 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa.
Oznacza to np., że jeśli osoba pokrzywdzona w wyniku dokonania reformy rolnej, w stosunku do której wydano w 1959 r. decyzję stwierdzającą podpadanie zespołu dworsko-pałacowego pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, złożyła wniosek o stwierdzenie jej nieważności w 1990 r. i postępowanie to się toczy, co niestety jest możliwe, to 30 lat starań tej osoby zostanie zniweczone wraz z wejściem w życie ustawy. Jeśli zaś osoba dochodząca stwierdzenia nieważności decyzji złożyłaby wniosek w terminie między 10. a 30. rokiem od jej doręczenia to otrzyma decyzję o stwierdzeniu naruszenia prawa mogącą otwierać drogę sądową. Takich sytuacji w stosunku do decyzji nacjonalizacyjnych jest bardzo niewiele. Możliwości prawne do stwierdzenia nieważności decyzji przejmujących nieruchomości w PRL wyklarowały się i ustabilizowały się głównie za sprawą orzecznictwa sądowo-administracyjnego tworzącego się po 2000 r., co oznacza, że najczęstszą sytuacją jest złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności niekorzystnych dla nich decyzji po upływie 40., 50. czy więcej lat. Często też o możliwości złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności rażąco naruszających prawo spadkobiercy byłych właścicieli dowiadują się dopiero dzisiaj. Tym samym ujawnia się cel podobny do tego, który przyświecał szeroko komentowanemu projektowi ustawy reprywatyzacyjnej autorstwa przedstawicieli Ministerstwa Sprawiedliwości, czyli wygaszenie przynajmniej części roszczeń reprywatyzacyjnych w celu ochrony interesów fiskalnych Skarbu Państwa. Tym razem nie przewidziano jednak żadnej, nawet ułamkowej rekompensaty czy terminu na formułowanie roszczeń, a ustawy reprywatyzacyjnej jak nie było, tak nie ma.
Liczne zastrzeżenia natury konstytucyjnej
Zmiana kodeksu w obecnym kształcie w zasadzie zakończy restytucję mienia w Polsce. Wspomniana przeze mnie powyżej ustawa reprywatyzacyjna wywołała burzliwe protesty na skalę międzynarodową. Poszło bowiem o konsekwencje ustawy dla obywateli innych państw, pochodzenia niemieckiego czy żydowskiego. Tym razem projekt procedowany jest po cichu, a sprzeciwów dotąd nie było słychać, choć i on może przyczynić się do ograniczenia praw wyżej wymienionych.
Symptomatyczne jest to, że podczas obrad komisji, z której wyszedł ten niekorzystny projekt, obrońcami interesu byłych właścicieli stali się przedstawiciele Prokuratorii Generalnej RP czy urzędnicy szczebla centralnego, którzy zauważyli w zbyt daleko idących zmianach naruszenie praw konstytucyjnych i standardów państwa prawa. Prawnie niedopuszczalne są bowiem dodane przez komisję przepisy, które przewidują retroaktywne działanie ustawy i zakładają umorzenie postępowań w toku. Podobnie rzecz ma się z założeniem, że w odniesieniu do decyzji sprzed 30 lat w ogóle nie będzie wszczynać się postępowania. Projektowi w tym kształcie postawić można liczne zastrzeżenia co do zgodności z art. 2 czy art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a także art. 17 i art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej czy art. 1 Protokołu nr 1 do Europejskiej konwencji o ochronie praw człowieka. Z całą mocą należy też podkreślić, że wejście projektu w obecnym kształcie będzie po prostu rażącą niesprawiedliwością dla tysięcy obywateli. Czy projekt ma szanse na szersze konsultacje społeczne i zmianę rażącego kształtu?