Wdniu 2 marca 2021 r. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) wydał wyrok (sygn. C-824/18), w którym stwierdził, że zmiany w systemie prawnym, które po pierwsze, pozbawiają możliwości sądowej kontroli legalności działań Krajowej Rady Sądownictwa (KRS) przez uczestników konkursów na stanowiska sędziowskie w Sądzie Najwyższym (SN), po drugie, nakazują umorzenie wszczętych i niezakończonych postępowań dotyczących kontroli takich uchwał KRS, oraz po trzecie, wykluczają możliwość uzyskania przez sąd krajowy odpowiedzi na pytanie prejudycjalne, stoją w sprzeczności z prawem UE (art. 267 TFUE i art. 4 ust. 3 TUE, art. 19 ust. 1 akapit 2 TUE), jeżeli ich skutkiem są wątpliwości co do niezawisłości i niezależności powołanych w ten sposób sędziów SN.
Podobnie, jako sprzeczne z prawem UE (art. 19 ust. 1 akapit 2 TUE), należy uznać działania prawodawcze, które zmierzałyby do utrzymania skuteczności powołań na stanowiska sędziowskie pomimo stwierdzenia nielegalności uchwał KRS. W takiej sytuacji sądowa kontrola działalności administracji publicznej (KRS) stawałaby się bowiem iluzoryczna.
Ocenę, czy w analizowanym stanie faktycznym i prawnym wystąpiły przesłanki skutkujące naruszeniem prawa UE, TSUE pozostawił Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu (NSA) jako sądowi zwracającemu się z pytaniem prejudycjalnym. Przesłanki wskazane w wyroku TSUE nie pozostawiają jednak w tym zakresie najmniejszych wątpliwości, że zmiany ustawowe dotyczące KRS, wprowadzone w 2018 r i 2019 r. należy uznać za sprzeczne z prawem UE. Jeśli ocenę tę podzieli NSA, powinien rozstrzygnąć zawisłą przed nim sprawę w oparciu o przepisy obowiązujące w okresie sprzed wprowadzenia kwestionowanych zmian. Z wyroku TSUE wynika ponadto, że pominięcie to powinno obejmować także regulację pozwalającą na powoływanie sędziów pomimo kwestionowania legalności uchwał KRS.
Mocne argumenty
Skarżący, którzy wnieśli do NSA odwołania, mieli zatem mocne podstawy do kwestionowania legalności uchwał KRS. A wyrok TSUE siłę tych argumentów istotnie wzmacnia. Warto przypomnieć, że wątpliwości podnoszone przed NSA dotyczyły nie tylko niezgodności z konstytucją i prawem UE regulacji będących podstawą funkcjonowania KRS, jej upolitycznienia, lecz także istotnych wad prawnych dotyczących wszczęcia i przebiegu postępowania prowadzonego przez KRS skutkujących jego nieważnością.
Obwieszczenie o wolnych stanowiskach w SN, stanowiące podstawę do wszczęcia postępowania mającego na celu wyłonienie przez KRS kandydatów na sędziów, zostało wydane przez prezydenta bez kontrasygnaty prezesa Rady Ministrów. Tymczasem, zgodnie z art. 144 ust. 2 konstytucji, akty urzędowe głowy państwa wymagają dla swej ważności podpisu premiera. Jest to jedyny przypadek, gdy o nieważności aktu urzędowego przesądza ustawa zasadnicza. KRS powinna zatem umorzyć te postępowania wobec niemożliwości podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia. Tymczasem postępowania prowadzono z motywowaną politycznie dynamiką i bez względu na nawarstwiające się wady prawne. Nominacji sędziowskich nie zatrzymały bowiem ani zakwestionowanie uchwał KRS do NSA, ani wydanie przez NSA postanowień zabezpieczających mających na celu wstrzymanie nominacji do czasu rozwiania wątpliwości prawnych.
Reformowanie SN metodą faktów dokonanych, na wyścigi okazało się brzemienne w skutkach. Wyrok TSUE jest tego dowodem. Zapewne kolejnym będą rozstrzygnięcia NSA, które zapadną w sprawach wszczętych odwołaniem od uchwał KRS. Wobec tez zawartych w orzeczeniu luksemburskiego trybunału, a także argumentów konstytucyjnych wskazanych wyżej, kierunek rozstrzygnięcia NSA nie powinien być bowiem zaskoczeniem. Uchwały KRS powinny zostać uchylone.
Umorzenia być nie może
Ogłoszenie wyroku TSUE wywołało dyskusję publiczną na temat jego skutków. Ze strony zainteresowanych sędziów SN oraz przedstawicieli neo-KRS formułowano tezy o możliwym umorzeniu tych spraw z uwagi na ich bezprzedmiotowość. Wszak – jak próbowano argumentować – wolne stanowiska sędziowskie zostały już obsadzone, a prezydencka nominacja „uzdrowiła” wszelkie ewentualne wady postępowania. Gdyby spraw tych nie udało się umorzyć, to odwołania powinny zostać oddalone z uwagi na brak możliwości wkraczania przez NSA w zakres prerogatyw prezydenta (zob. „TSUE nie rozwiąże naszych problemów”, DGP z 3 marca 2021 r.).
Oba scenariusze i przywołane na ich poparcie argumenty nie zasługują jednak na uwzględnienie. Sprawy zawisłe przed NSA nie mogą być umorzone z uwagi na ich bezprzedmiotowość. Z wielu względów. Po pierwsze, oznaczałoby to pozbawienie osób składających odwołania prawa do sądu (art. 45 ust. 1 konstytucji), a także wyłącznie sądowej kontroli działalności administracji publicznej w odniesieniu do KRS (art. 184 konstytucji). Wreszcie byłoby to w sposób oczywisty sprzeczne z sentencją wyroku TSUE, który wyraźnie wskazuje, że skutków stosowania niezgodnych z prawem UE przepisów, w postaci wadliwego powołania sędziów SN, nie powinno się brać pod uwagę. NSA wydaje się podzielać te argumenty, wszak nie umorzył postępowań nawet w sytuacji, gdy nakazywał mu to ustawodawca.
Trudno jest także dostrzec podstawy do oddalenia odwołania z uwagi na ingerencję w prerogatywę prezydenta. W analizowanych sprawach nikt bowiem w prerogatywę prezydenta nie ingeruje. Przedmiot sprawy zawisłej przed NSA dotyczy wyłącznie kontroli legalności działań KRS, a nie prezydenta. Argument o uzdrawiającej mocy prerogatywy jest – w świetle ustawy zasadniczej – także chybiony. Zgodnie z ustawą zasadniczą sędziowie są bowiem powoływani przez prezydenta na wniosek KRS (art. 179 konstytucji). Jeżeli uchwały KRS okazałyby się aktami wadliwymi lub nieważnymi, to prezydent nie miał możliwości skutecznego skorzystania z prerogatywy, a powołania były przedwczesne. Na taką właśnie sytuację wskazują przywołane wyżej argumenty oraz wyrok TSUE. Przed nią miały także uchronić prezydenta postanowienia w sprawie zabezpieczenia wydane przez NSA.
NSA, rozstrzygając zawisłe przed nim sprawy, będzie zatem poddawał ocenie prawnej jedynie uchwały KRS. Nie będzie wkraczał w prerogatywy prezydenta ani tym bardziej decydował o statusie osób powołanych – wadliwie w świetle wyroku TSUE oraz art. 144 ust. 2 i art. 179 konstytucji – na stanowiska sędziowskie w SN. Kwestie te pozostają poza zakresem kognicji NSA wyznaczonym wniesionymi odwołaniami od uchwał KRS.
Jednakże ze względu na wagę rozstrzygnięcia NSA wskazane wydaje się, aby zapadło ono w możliwie rozszerzonym składzie sądu. Wzmocni to jego siłę i znaczenie, które są bardzo potrzebne do ustabilizowania sytuacji w wymiarze sprawiedliwości. Dobrym wzorcem jest tu uchwała połączonych trzech Izb SN z 23 stycznia 2020 r. (sygn. akt BSA I-4110-1/20).
