- Jeśli dojdzie do wygaszenia mocy kluczowych przepisów obowiązującej ustawy, to władze będą twierdzić, że nie mogą rozpatrzyć naszych wniosków o udzielenie informacji publicznej, ponieważ utraciły ku temu podstawę prawną - mówi w rozmowie z DGP dr hab. Michał Bernaczyk, profesor Uniwersytetu Wrocławskiego, Katedra Prawa Konstytucyjnego Wydziału Prawa, Administracji i Ekonomii, radca prawny w Kancelarii Szostek Bar i Partnerzy.
fot. Materiały prasowe
Dr hab. Michał Bernaczyk, profesor Uniwersytetu Wrocławskiego, Katedra Prawa Konstytucyjnego Wydziału Prawa, Administracji i Ekonomii, radca prawny w Kancelarii Szostek Bar i Partnerzy
Do Trybunału Konstytucyjnego trafił wniosek pierwszej prezes Sądu Najwyższego Małgorzaty Manowskiej o zbadanie zgodności z konstytucją kluczowych pojęć zawartych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Jak pan ocenia fakt zwrócenia się z takim wnioskiem w sytuacji, gdy praktyka wydawała się w tym zakresie dość ugruntowana, a kwestie artykułowane w wystąpieniu były wielokrotnie oceniane przez sądy?
Aby odpowiedzieć na to pytanie, muszę zacząć od płaszczyzny politycznej. To nietypowe podejście dla prawnika konstytucjonalisty, ale jest ono wyrazem realistycznego podejścia do problemu. Polska weszła w trudny moment swojej historii, w którym pojęcia i zasady konstytucyjne stały się przedmiotem targu czy negocjacji politycznej większości. W efekcie odchodzimy od wypracowanych reguł rozstrzygania problemów konstytucyjnych zgodnie z wykładnią i dorobkiem orzeczniczym TK, zaś język prawa konstytucyjnego (nie mylmy go z prawem konstytucyjnym) zaczyna odgrywać rolę fasady dla zaspokajania potrzeb politycznej większości. Podkreślmy wyraźnie: nie rozmawiamy dziś dlatego, że do Sejmu trafił projekt ustawy uderzający w istotę konstytucyjnego prawa do informacji. Spotykamy się, ponieważ pierwsza prezes składa wniosek do Trybunału Konstytucyjnego. Ta sytuacja zaczyna przypominać rozwiązania charakterystyczne dla państw autorytarnych albo reżimów hybrydowych. Brzmi to dość mocno, ale nawet w takich państwach trudne sprawy są przesuwane z parlamentu do sądu najwyższego lub konstytucyjnego. To one mają przyjąć na siebie niezadowolenie. Reżimy hybrydowe muszą odwoływać się do wyborczego poparcia ludu, suwerena, ale nawet im trudno jest wytłumaczyć, dlaczego wyborcy nie mają prawa wiedzieć np. o wysokich zarobkach i przywilejach nowych elit rzekomo pochylających się nad losem zwykłego Kowalskiego. W porównawczym prawie konstytucyjnym dostrzeżono ten schemat.
Czym się charakteryzuje?
Wbrew obiegowym opiniom wcale nie wygląda to w ten sposób, że polityczna większość paraliżuje kompletnie sądy bądź wtrąca sędziów do więzień. Owszem, organizuje kampanie nienawiści, stosuje tzw. legal harassment, co ilustruje sprawa Igora Tulei. Sądy mają być bezwolne, lecz nadal muszą służyć legitymizacji działań władzy ustawodawczej bądź wykonawczej. Powtarza się scenariusz, który widzieliśmy w sprawie likwidacji przesłanki embriopatologicznej: większość polityczna będzie utrzymywać, że posłusznie stosuje konstytucję, oczywiście w rozumieniu prezentowanym przez upolityczniony Trybunał Konstytucyjny. Sądzę, że ten wniosek jest częścią tego politycznego rytuału, ale ma też inny cel: zablokowanie dostępu do informacji o sędziach zaopiniowanych przez tzw. neo-KRS. Pierwsza prezes odmawia dostępu do tych informacji. Jeśli natomiast miałbym go oceniać na płaszczyźnie prawnej, to z przykrością stwierdzam, że jego uzasadnieniu nie poświęcono należytej uwagi.
Dlaczego pan tak sądzi?
Uważam, że autorzy usiłowali przemilczeć lub nie zdążyli zapoznać się z orzecznictwem TK i sądów administracyjnych. Wniosek jest obszerny, lecz napisany w sposób płytki, oderwany od rozumienia tych przepisów w praktyce sądowej. Oparto go głównie na zarzucie niedookreśloności prawa. Zarzuca brak precyzyjnych mechanizmów wyważania kolizji prywatności i jawności. Nawiasem mówiąc, ciekaw jestem, jak TK uzasadni niekonstytucyjność tych przepisów, skoro w sprawie SK 27/14 pod przewodnictwem tzw. sędziego dublera uznał przepisy tej ustawy, urągające zasadom prawidłowej legislacji, za zgodne z konstytucją. Tyle że w tamtej sprawie utrzymano w mocy ograniczenie prawa do informacji publicznej. Dziś chętnie korzysta z niego pierwsza prezes i Ministerstwo Sprawiedliwości. Wniosek nie dostrzega, że istnieją konstytucyjne rozwiązania wyważania tych interesów, ukształtowały się częściowo w orzecznictwie. Zaskoczyły mnie tezy o niejasności i nieprecyzyjności art. 4 ust. 1 ustawy. Historia klarowania pojęcia podmiotów wykonujących zadania publiczne zaczyna się od uchwały siedmiu sędziów NSA z 2005 r., w której dokonano analizy tego przepisu.
Załóżmy, że Trybunał Konstytucyjny orzeknie niekonstytucyjność wskazanych przez pierwszą prezes przepisów. Co wówczas się stanie?
Polityczna większość nieśpiesznie zaproponuje jakieś rozwiązanie. Jeśli dojdzie do wygaszenia mocy kluczowych przepisów obowiązującej ustawy, to władze będą cynicznie twierdzić, że nie mogą rozpatrzyć naszych wniosków o udzielenie informacji publicznej, ponieważ utraciły ku temu podstawę prawną. Władza będzie przewrotnie tłumaczyć, że nie może udzielać informacji, bo nie uzyskała od ustawodawcy reguł rozstrzygania kolizji między tym, co jawne, a tajne. Drugi scenariusz może wyglądać w ten sposób, że w Sejmie pojawi się nowelizacja tworząca osobom pełniącym funkcje publiczne pełny parasol ochronny. Jest jeszcze trzecia droga: trybunał podsunie pewien schemat stosowania ustawy oparty na jej restrykcyjnym rozumieniu. Uważam, że każdy wariant zmierza do wybicia ustawie o dostępie do informacji publicznej resztek zębów i pozostawienia jej jako niepełnego, nieskutecznego reliktu przeszłości.
Jakie będą skutki dla chcących uzyskać informację publiczną?
Utrudni się pracę mediów, zwiększy ryzyko prawne dziennikarzy i ich wydawców. Nie będą mogli skutecznie zweryfikować swych informacji u źródła. Problemy będą widoczne także na poziomie wspólnot samorządowych. Nie będziemy mogli uzyskać już informacji w takich kwestiach jak budowa sieci wodociągowej czy dostępność miejsc parkingowych. Znam wypowiedź rzecznika Sądu Najwyższego Aleksandra Stępkowskiego, który dowcipkował na ten temat. Nazwał to niedopuszczalnym wnioskiem. To żenujący pokaz warsztatu prawniczego, ponieważ pozornie trywialne sprawy, jak miejsca parkingowe, mogą mieć swój kontekst, np. jako forma uprzywilejowania lub dyskryminacji pracowników czy niepełnosprawnych. Zakładam, że po ewentualnym wyroku o niezgodności uzasadnienie odmowy będzie jedno: nie mamy podstawy prawnej, by udzielić odpowiedzi. Będziemy tkwić w prawnym niebycie, gdyż nie wierzę, aby polityczna większość była zainteresowana reformą. Albo wzmocni się dysfunkcyjne rozwiązania po to, by jeszcze bardziej utrudnić dostęp. Wspomniałem o wyroku TK z 2018 r. dotyczącym informacji przetworzonej. Wówczas trybunał uznał, że z tym pojęciem nie ma żadnego problemu. Po wyroku jedną z najczęściej spotykanych przesłanek odmowy dostępu do informacji publicznej, wykorzystywaną zarówno przez prezesów sądów, jak i Ministerstwo Sprawiedliwości, stało się właśnie operowanie informacją przetworzoną. Między innymi to rzutuje na moją pesymistyczną prognozę.
Gdyby miał pan porównać dostęp do informacji publicznej w innych krajach europejskich, jak wygląda na tym tle Polska?
Jeszcze przed kryzysem konstytucyjnym polska ustawa o dostępie do informacji publicznej była przedmiotem zainteresowania zarówno krajowych organizacji, jak i badaczy międzynarodowych. Już wtedy wypadała fatalnie. Zwracano uwagę na niejasne i nieostre przesłanki odmowy, a także słaby system ochrony prawa do informacji. Często powtarzam studentom, że nasze prawa i wolności konstytucyjne są warte tyle, ile system, który je chroni. Najpiękniejszy katalog wolności i praw człowieka na niewiele się zda, jeśli nie będziemy mieli sprawnych sądów stojących na ich straży. Ten system ukształtował się siłą praktyki w formie ścieżki sądowoadministracyjnej. To nie jest dobre rozwiązanie, skoro władza coraz częściej powołuje się na pozaustawowe przesłanki odmowy dostępu do informacji, które tak naprawdę są przesłankami faktycznymi. A takich sąd administracyjny nie może zweryfikować.
Do jakiego kraju jest nam najbliżej pod względem regulacji i praktyki w zakresie dostępu do informacji publicznej?
Myślę, że do Włoch. Pamiętam raport Access Info Europe z 2013 r., który przygotowano z włoskimi organizacjami pozarządowymi. Badał poziom przejrzystości włoskiego państwa i miał piękny, acz prowokacyjny tytuł: „Silenzio di stato”, czyli „milczące państwo”. Dziś milczącym państwem jest Polska, aczkolwiek od czasu do czasu się odzywa, ilekroć chce pogrozić dziennikarzom lub nazbyt otwartym urzędnikom. Statystyka sądów administracyjnych pokazuje, że ponad 70 proc. rozstrzyganych spraw dotyczy bezczynności organów, a więc władza publiczna milczy. Wpierw ignoruje wnioski o dostęp do informacji, zaś zaskarżona przed sądem obłudnie argumentuje, iż wnioskowana informacja „nie stanowi informacji o sprawie publicznej”. Znakomita część odmów opiera się na tej argumentacji, łamiąc tym samym art. 10 Europejskiej konwencji praw xczłowieka. Nie szczędzę krytyki wobec części środowiska naukowego, ponieważ zbyt łatwo oswaja się z takim dictum, podczas gdy nie ma ono wiele wspólnego z treścią art. 61 ust. 1–3 konstytucji RP. A przecież, w sensie czysto prawnym, oznacza ono „do naszej instytucji nie stosuje się ustawy”. Większość sporów z władzą wynika z tego, że kwestionuje ona związanie ustawą o dostępie do informacji publicznej.
I czym to uzasadnia?
Paradoksalnie nadaje temu pozory legalizmu, twierdząc, że wnioskowane dokumenty nie dotyczą „spraw publicznych”, a tylko takie są objęte ustawą. Inaczej rzecz ujmując, to władza pyta obywatela: Jak śmiesz oczekiwać ode mnie informacji innych niż publiczne, skoro mogę działać tylko na podstawie i w granicach prawa? Pomija wstydliwy fakt, że język ustawy („informacja o sprawie publicznej”) jest węższy niż „informacja o działalności” z art. 61 ust. 1 konstytucji RP. Ten konstytucyjny zgrzyt pierwszej prezes Sądu Najwyższego jakoś nie przeszkadza, podobnie jak niektórym członkom KRS.
Niedawno mieliśmy do czynienia ze sprawą dodatkowych diet dla członków KRS. Warto przypomnieć, jak poseł Arkadiusz Mularczyk usiłował przeforsować argument za wyłączeniem dostępu do efektów prac rady. Prezentował wówczas opinię Biura Analiz Sejmowych. Sugerowano w niej, że dokumenty – tzn. protokoły i notatki z posiedzeń zespołów rady – nie są informacją publiczną. A wystarczy otworzyć konstytucję i przeczytać, że mamy prawo dostępu do dokumentów. Odmawia się go tylko wówczas, gdy zostałyby naruszone prawnie chronione interesy wskazane w ustawie. Od 2015 r. władza doskonali restrykcyjną wykładnię sądowoadministracyjną, która sprowadza się do stwierdzenia: „nie pokażę dokumentu, ponieważ prawo nie traktuje go jako dokument”. Nie tłumaczy jednak, jaki jest rzeczywisty interes prawny stojący za taką odmową. Zwykle go brak. Weszliśmy w etap, w którym trybunał zaczyna uczestniczyć w racjonalizowaniu tej sprzeczności, nie siląc się nawet na argumentację, z jakim dobrem prawnym wiąże się ograniczenie dostępu.
Widzi pan te odniesienia również we wniosku pierwszej prezes?
Wniosek pierwszej prezes tworzy pozory pewnej racjonalności. Wskazano w nim, że działalność osób pełniących funkcje publiczne jest objęta ustawową przesłanką prywatności albo powinna zostać nią objęta w szerszym znaczeniu. W zasadzie jedyne, co można powiedzieć pozytywnego o tej części wniosku, to fakt, że wiąże odmowę dostępu z jakimś uzasadnionym prawnie interesem. Jednakże skandalem jest przemycona tam supozycja, że Polacy nadużywają prawa do informacji, pytając o osoby pełniące funkcje publiczne. Nieprawdą jest, że zaskarżone we wniosku pojęcia są niejasne bądź nieprecyzyjne, skoro były przedmiotem analiz trybunału w sprawie K 17/05. Wówczas uznano za zgodne z konstytucją ograniczenie prywatności osób pełniących funkcje publiczne. Przypuszczam, że pierwsza prezes chce przełamać skutki tego orzeczenia. Efekty aprobaty jej wniosku będą oczywiste: zawłaszczenie przestrzeni publicznej niczym czegoś, co stanowi dobro prywatne piastuna urzędu. Osobiście uważam to za niedopuszczalne, ale pokazujące sposób myślenia ludzi władzy o państwie. Nie jest dobrem wspólnym, lecz miejscem, w którym zaspokaja się własne interesy i uzyskuje określone korzyści.
A co z określeniem „podmiotów wykonujących inne zadania publiczne”?
Zakwestionowanie tych przepisów doprowadzi do sytuacji, w której utracimy wszelką kontrolę społeczną nad działalnością spółek Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego. Dojdzie do zmniejszenia przejrzystości funkcjonowania podmiotów należących do Skarbu Państwa. Ujmując rzecz najkrócej: ewentualna aprobata tego wniosku stworzy tajne, prywatne państwo. Czasami tajność opisuje się metaforyką mroku. Polska demokracja pogrąża się w ciemności. Może w niej umrze, a być może najciemniej jest przed świtem.
Nieprawdą jest, że zaskarżone we wniosku pojęcia są niejasne bądź nieprecyzyjne, skoro były przedmiotem analiz trybunału w sprawie K 17/05. Wówczas uznano za zgodne z konstytucją ograniczenie prywatności osób pełniących funkcje publiczne
Rozmawiała Inga Stawicka
