- Traktowanie transportu kolejowego jako zadania państwa jest typowe dla myśli socjalistycznej - mówi Szymon Goździk, prawnik, doktorant w Zakładzie Publicznego Prawa Gospodarczego na Wydziale Prawa, Administracji i Ekonomii Uniwersytetu Wrocławskiego, prowadzący badania naukowe nad wpływem zmian zakresu wolności działalności gospodarczej na sektor transportu kolejowego.
Jak napisać nowe prawo kolejowe?
Zmiana ustawy o transporcie kolejowym jest konieczna. Warto jednak rozważyć, czy nie należałoby przewartościować sposobu myślenia o przewozach kolejowych w ogóle – z perspektywy państwowego molocha na bardziej elastycznego i rynkowego przedsiębiorcę.
Skąd pomysł na to, że trzeba coś zmienić w prawie kolejowym?
O konieczności dostosowania ustawy z 2003 r. o transporcie kolejowym do aktualnej sytuacji gospodarczo-społecznej mówi się od dawna. Jednak pewien przełom miał miejsce 12 października 2020 r., podczas konferencji naukowej „Prawo kolejowe – legislacja, regulacja, bezpieczeństwo”, której byłem uczestnikiem. W jej trakcie prezes Urzędu Transportu Kolejowego zaproponował utworzenie specjalnego zespołu, który zajmie się przygotowaniem nowej ustawy o transporcie kolejowym, a więc najważniejszego aktu prawnego dla polskiego kolejnictwa. Taka deklaracja to już poważna sprawa. Maszyna ruszyła!
Co sprawia, że konieczne jest przygotowanie ustawy od podstaw? Nie wystarczy nowelizacja?
Jako najczęstszą przyczynę wskazuje się, że ustawa, po wprowadzeniu kilkudziesięciu nowelizacji, nie jest już wystarczająco spójna, a czasem nawet okazuje się wewnętrznie sprzeczna zarówno w zakresie definicji, jak i w warstwie rozwiązań systemowych.
Co zatem należałoby zmienić?
Moim zdaniem potrzebna jest przede wszystkim zmiana myślenia, która pozwoli zoptymalizować regulacje prawne. Traktowanie transportu kolejowego jako zadania państwa jest typowe dla myśli socjalistycznej czy dla polskiego kolejnictwa w ogóle. Od początku swojego powstania w okresie XX-lecia międzywojennego, Polskie Kolejne Państwowe przypominały raczej „urząd” (czyli mówiąc po prawniczemu organ administracji) niż „firmę” (czyli mówiąc po prawniczemu przedsiębiorstwo). Sprzyjał temu fakt, że od początku swojego istnienia było centralnie zarządzane, ściśle podporządkowane rządowi i monopolizowało rynek na różne sposoby. Nawet wejście Polski do Unii Europejskiej niewiele zmieniło w tej kwestii, bo Komisja Europejska postulując otwarcie rynków kolejowych na konkurencję, zalała przedsiębiorców funkcjonujących na tych rynkach tonami regulacji prawnych, które często przynoszą skutek odwrotny od zamierzonego. Zresztą nie trzeba być wybitnym ekonomistą, żeby wiedzieć, że rozbudowana biurokracja ogranicza dostęp przedsiębiorców do rynku i znacznie podnosi koszty prowadzenia działalności gospodarczej. A co za tym idzie – raczej zniechęca do podejmowania aktywności na danym polu.
Jakie są zatem pomysły na nową perspektywę na przewozy kolejowe w Polsce?
Na wspomnianej przeze mnie wcześniej konferencji jedna z prelegentek stwierdziła, że każdy obywatel powinien mieć prawo do transportu kolejowego. Takie stanowisko budzi jednak pytania, np. co z prawem do kolei tych Polaków, którzy mieszkają w miejscowościach bez trakcji. Czy w związku z tym są dyskryminowani? Czy za brak połączeń kolejowych mogą pozwać z tego tytułu Skarb Państwa?
A tak nie jest? Nie powinniśmy mieć prawa do dotarcia w dowolne miejsce pociągiem?
Nie jestem co do tego przekonany. Być może państwo powinno zapewnić obywatelom prawo do transportu w określonych sytuacjach, ale czy zawsze musi to być transport kolejowy? Czy pasażer poczuje różnicę, pomiędzy tym, że władza zapewni mu połączenie z małej miejscowości A do małej miejscowości B autobusem, a nie pociągiem? W grę wchodzi bowiem szereg czynników – transport drogowy jest na ogół tańszy dla państwa i bardziej ekologiczny. To nie pomyłka, jeśli mówimy o pasażerskich przewozach regionalnych. Jeden z najmniejszych tzw. autobusów szynowych ma masę 24 ton i pomieści 90 pasażerów. Autobus o takiej samej pojemności waży zwykle o ok. 10 ton mniej, co zmniejsza zużycie paliwa i emisję spalin, a dodatkowo jego koszty zakupu i serwisu są kilkukrotnie mniejsze.
Wobec tego trzeba dokładnie wyważyć wszystkie czynniki tak, by osiągnąć pewien akceptowalny konsensus.
Jak zatem należy patrzeć na nowoczesną kolej?
Moim zdaniem powinniśmy skupić się na jej zaletach. Cechach, które dają jej przewagę nad innymi środkami transportu. Są to przede wszystkim masowe przewozy towarowe, a w drugiej kolejności – dalekobieżne i masowe przewozy pasażerskie. Tymczasem cała unijna i krajowa regulacja prawna daje pierwszeństwo nierentownym kolejowym przewozom pasażerskim realizowanym w ramach tzn. usługi publicznej, na ogół o niskiej frekwencji.
Warto byłoby również odpowiedzieć na pytanie, czy jako społeczeństwo powinniśmy ponosić koszty każdego elementu przewozów kolejowych w formie podatków, czyli infrastruktury, taboru, a także prawie wszystkich przewozów pasażerskich, co obecnie ma miejsce. Może rozsądniej byłoby, gdyby państwo przeznaczyło środki na zapewnienie odpowiedniego, a więc lepszego niż obecnie, stanu linii kolejowych, obniżając przy tym koszty dostępu do niej? Tego uczy choćby przykład reform kolejowych w Wielkiej Brytanii. Jednocześnie warto pomyśleć nad zakazem likwidowania linii kolejowych, aby nasza sieć kolejowa była jak najbardziej atrakcyjna dla korzystających z usług kolejowych przewozów towarowych.
Jak zatem pana zdaniem powinna wyglądać praca nad nową ustawą?
Na pewno warto byłoby skorzystać z narzędzi, jakie daje ekonomiczna analiza prawa, a więc spojrzeć na regulacje prawne z punktu widzenia ekonomii, a nie tylko zadań państwa realizowanych w ważnym interesie publicznym. Kolej musi zacząć się opłacać. To oczywiste, że im więcej środków publicznych przeznaczymy na kolej, tym jakość świadczonych usług będzie lepsza, ale być może powinniśmy zaoszczędzić część tych środków, bazując w niektórych sytuacjach na mechanizmach rynkowych? Po co utrzymywać nierentowne połączenia lokalne, skoro można byłoby zapewnić tam transport drogowy, a zaoszczędzonymi środkami zasilić utrzymanie i rozwój sieci kolejowej i tym samym uczynić ją o wiele bardziej konkurencyjną.
Warto w końcu zaprosić do prac nad nową ustawą nie tylko urzędników i prawników, ale także samych przedsiębiorców funkcjonujących na tym rynku, także tych małych, prywatnych. Ich głos będzie szczególnie cenny, bo na co dzień mierzą się z problemami związanymi z prowadzeniem takiej działalności gospodarczej.
