Maciej Gutowski, Piotr Kardas: Wybór sędziów do KRS przez Sejm wpłynie na ocenę wadliwości powołań sędziowskich

Pierwsza z prezentowanych koncepcji – nawiązująca do uzasadnienia jednego z wyroków Trybunału Konstytucyjnego – przyjmuje, że w sformułowaniu „piętnastu członków wybranych spośród sędziów” tkwi konstytucyjny nakaz wyboru sędziowskich członków KRS przez sędziów. Każde zatem rozwiązanie ustawowe, które powierza tę kompetencję jakiemukolwiek innemu podmiotowi, wykluczając tym samym wybór „przez sędziów”, jest z ustawą zasadniczą sprzeczne. Jest to rodzaj niezgodności formalnej między treścią nakazu wynikającego z art. 187 konstytucji a regulacją ustawową nierespektującą tego wymogu. Ten model wykładniczy, nawiązujący do pewnych stanowisk prezentowanych w okresie prac nad konstytucją z 1997 r., dominujących, lecz niejedynych, opiera się na wynikającej z ustawy zasadniczej zasadzie korporacjonizmu, zapewniającej sędziom pełną, niekontrolowaną autonomię w kształtowaniu sędziowskiej części KRS. Charakterystyczny dla tej koncepcji rodzaj niezgodności można przyrównać do przypadków orzeczeń derogacyjnych TK skutkujących uchyleniem przepisów art. 9a-11d w brzmieniu nadanym nowelizacją ustawy o KRS z 2017 r. z uwagi na ich sprzeczność z konstytucją.

Wybór sędziowskich przedstawicieli w KRS. Koncepcja mniej radykalna

Druga koncepcja, mniej radykalna, przyjmuje, że art. 187 ust. 1 pkt 2 konstytucji powinien być odczytywany z uwzględnieniem szerszego kontekstu konstytucyjnego, w tym zasady podziału i równoważenia się władz publicznych oraz funkcji KRS. Przyjmuje ona, że przywołany przepis ustawy zasadniczej statuuje wymóg ukształtowania w ustawie regulacji dotyczącej wyborów sędziowskich przedstawicieli w KRS w sposób gwarantujący reprezentatywność dla środowiska sędziowskiego oraz niezależność od przesłanek politycznych. Statuuje konstytucyjne zasady reprezentatywności oraz wyboru sędziowskich członków KRS w sposób niezależny od interesu politycznego. W tym podejściu konstytucja nie wymaga w sposób bezwzględny, by ustawa o KRS gwarantowała wybór przez sędziów. Wymaga natomiast zapewnienia reprezentatywności, właściwego poziomu kompetencji i niezależności piętnastu przedstawicieli sędziów w KRS od wpływów politycznych i powstawania więzów politycznej lojalności. Charakterystyczny dla tej koncepcji interpretacyjnej typ niezgodności obowiązującej ustawy o KRS z konstytucją można porównać do przypadków niezgodności zakresowej, uznając, że art. 9a-11d w brzmieniu nadanym nowelizacją ustawy o KRS z 2017 r. są niezgodne z konstytucją – w zakresie, w którym pominięto powyższe, niezbywalne wymagania.

Trzecią koncepcję, przyjmującą, że tzw. neo-KRS została ukształtowana w sposób zgodny ze standardami konstytucyjnymi, odrzucamy bez głębszej w tym miejscu analizy, ponieważ wielokrotnie przedstawialiśmy argumenty wskazujące jej niedorzeczność.

KRS i standard konstytucyjny. Naprawa przez praktykę

Spośród przywołanych wyżej podejść wykładniczych tylko drugie pozwala rozważać model wskazywany w związku z rozpoczęciem przez marszałka procedury, określany w przestrzeni publicznej jako tzw. „plan B”. Jeśli bowiem w art. 187 ust. 1 pkt 2 ustawy zasadniczej zawarto by konstytucyjną zasadę korporacjonizmu, to jakiekolwiek inne podejście oznacza oczywistą niezgodność z ustawą zasadniczą. Gdy zaś w przepisie tym zawarto jedynie konstytucyjny wzorzec realnej reprezentacji sędziowskiej, który został pogwałcony przepisami ustawy umożliwiającej wybór ignorujący realne poparcie środowiska, reprezentatywność wyboru, wymagania kompetencyjne i w konsekwencji wybór politycznie „elastycznych” członków, to tę ustawową dowolność można teoretycznie odpowiednią praktyką próbować naprawić.

Dla skorzystania z koncepcji zastosowania ustawy o KRS w sposób nienaruszający standardu konstytucyjnego niezbędne jest spełnienie kilku niezbywalnych warunków: 1) akceptacji zasady, że wyboru dokonuje zgodnie z ustawą Sejm, 2) uznania, że prawybory mają jedynie charakter pomocniczy – wskazujący na reprezentatywnych i kompetentnych w stopniu niezbędnym dla realizacji funkcji KRS kandydatów środowiska sędziowskiego, 3) akceptacji, że Sejm może dokonać wyboru spośród wszystkich kandydatów uczestniczących w wyborach, choć powinien uwzględnić wymóg adekwatnej środowiskowej reprezentacji.

Przyjęcie tej interpretacji art. 187 ust. 1 pkt 2 ustawy zasadniczej zdaje się umożliwiać przeprowadzenie w konstytucyjnych ramach prawyborów respektując ustawową kompetencję Sejmu (art. 9a ust. 1 ustawy o KRS). Założenie swoistego „związania” Sejmu wynikiem prawyborów byłoby jednak na gruncie tej interpretacji trudne do obrony. Podważałoby wyłączną ustawową kompetencję Sejmu, co oznaczałoby sprzeczność wyborów z zapisami ustawowymi.

Kluczowe jest tym samym pytanie o sposób przeprowadzenia prawyborów, który byłby z jednej strony dopuszczalny w świetle art. 9a-11d ustawy o KRS, z drugiej zaś zapewniający wymagany poziom prawa do sądu z perspektywy konstytucyjnej, prawnounijnej i konwencyjnej, a w konsekwencji bezpieczny z perspektywy przyszłych powołań sędziowskich przy udziale „nowej” KRS. Europejski Trybunał Praw Człowieka (wyrok w sprawie Dolińska-Ficek i Ozimek) i Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (sprawa nr C-718/21) stwierdzały bowiem, że powołania sędziowskie do Sądu Najwyższego na podstawie uchwał neo-KRS nastąpiły „z naruszeniem konstytucyjnych zasad funkcjonowania KRS, w tym zasady podziału władzy oraz zasady niezależności sądownictwa, w związku z czym sędziów tych nie można uznać za niezawisłych i bezstronnych”. Kluczowe czynniki, które wpłynęły na te oceny, to: upolitycznienie w następstwie wadliwego wyboru reprezentacji sędziowskiej do KRS przez Sejm, wadliwe reguły wyboru sędziów, którzy w efekcie stali się przedstawicielami polityków, upolitycznienie postępowań konkursowych i niereprezentatywność konkursów. Te zagadnienia warto mieć w pamięci, wiedząc, że rozpoczęty dziś wybór sędziowskiej piętnastki w KRS nastąpi w oparciu o przepisy tej samej, kwestionowanej w orzecznictwie, ustawy. Jeśli prawybory miałyby stanowić w przyszłości tarczę przeciwko ewentualnym zarzutom zakresowej niezgodności z konstytucją procedury zastosowanej przez Sejm (która w poprzednich dwóch kadencjach Sejmu taką sprzeczność powodowała), musiałyby prowadzić do wyłonienia kompetentnej, apolitycznej, niezależnej od politycznego zaangażowania i reprezentatywnej dla całego środowiska sędziowskiego piętnastki, z poszanowaniem dla ustawowej kompetencji Sejmu do dokonania wyboru. Wydaje się, że wyłonieniu w prawyborach mogłaby podlegać większa grupa kandydatów, spośród których Sejm dokonałby wyboru. Do rozważenia pozostaje ewentualna możliwość wykorzystania mechanizmów znanych prawu spółek handlowych, w szczególności głosowania grupami, by zapewnić także reprezentację mniejszości w KRS.

Wpływ na ocenę stopnia wadliwości powołań sędziowskich

Problemem jest także kwestia biernego prawa wyborczego tzw. neosędziów, stanowiących ok. 30 proc. środowiska sędziowskiego. Przy prawyborach opartych na zasadach głosowania większościowego ich wybór jako kandydatów środowiska do KRS jest mało prawdopodobny. Wiele wskazuje na to, że prawybory mogą zostać zdominowane przez sędziowskie stowarzyszenia. To wszystko może stwarzać ryzyko zarzutów środowiskowej niereprezentatywności rady i kwestionowania wyborów w ramach procedury przed TSUE i ETPC, opartych na nieco innej formule niereprezentatywności i upolitycznienia. Wątpliwości wywołuje także koncepcja jedynie „potwierdzenia” wyboru sędziowskiego przez Sejm, ponieważ podważałaby ona ustawową kompetencję organu wybierającego. Innymi słowy, prawybory sędziowskie mogą mieć raczej pomocniczy charakter. Dobrze, gdyby opierały się na autonomicznym procesie pozyskiwania jak największej liczby podpisów i szanowały wynikające z art. 11d ust. 4 ustawy o KRS prawo klubów opozycyjnych do wyłonienia co najmniej po jednym kandydacie do KRS.

Wybór właściwej interpretacji i drogi wyłonienia sędziowskiej piętnastki w KRS ma znaczenie dla oceny stopnia wadliwości powołań sędziowskich w przyszłości, a w konsekwencji i wadliwości orzeczeń. Uznając bowiem za akceptowalny wybór dokonywany przez Sejm kandydatów wyłonionych spośród sędziów, co najmniej konkludentnie przyjmuje się, że takie rozwiązanie nie jest samo w sobie sprzeczne z konstytucją. Przyjęcie tej perspektywy z jednej strony umożliwić może dokonanie wyborów sędziowskich przedstawicieli w KRS w sposób reprezentatywny i nienaruszający standardu konstytucyjnego. Z drugiej jednak spowodować może potrzebę korekty co najmniej części z poglądów dotyczących konsekwencji wadliwych powołań sędziowskich. Decydując się bowiem na określone rozwiązanie, trzeba pamiętać, że nie da się być tylko trochę w ciąży.