- Intencją nowelizacji ustawy o cyberbezpieczeństwie jest, by nie zaburzyć wolnej konkurencji na rynku, ale jednocześnie zapewnić najwyższy poziom bezpieczeństwa publicznego - mówi Tomasz Chróstny, prezes UOKiK.
Konkurencja jest dobra?
Konkurencja zawsze jest dobra. Sprawia, że z jednej strony konsumenci mają wybór i dostęp do szerokiej oferty produktów, a z kolei przedsiębiorcy rywalizując między sobą na uczciwych warunkach, tworzą innowacje, zapewniając sobie i gospodarce dużo większe możliwości rozwoju i wzrost efektywności działań. Istotne jest, żeby regulacje i całe środowisko ekonomiczne pozwalały na to, by mechanizmy konkurencji były uczciwe i dawały równe szanse wszystkim uczestnikom gry rynkowej. Tylko wtedy konkurencja będzie działała na korzyść konsumentów, przedsiębiorców i całej gospodarki.
To w takim razie odbieranie komuś szansy bycia na rynku jest złe?
Regulacje prawne są właśnie po to, żeby zapewnić równość szans uczestników rynku. Jeżeli którykolwiek miałby dużą przewagę nad pozostałymi, mogłoby dojść do monopolizacji rynku – z negatywnym skutkiem dla przedsiębiorców i konsumentów. Bo to gospodarstwa domowe płacą ostateczny rachunek za funkcjonowanie monopoli: produkty i usługi są droższe, a jakość oferty gorsza.
Projekt nowelizacji ustawy o krajowym systemie cyberbezpieczeństwa (KSC) przyznaje Kolegium ds. Cyberbezpieczeństwa kompetencje do oceny stopnia ryzyka u dostawców sprzętu do budowy sieci telekomunikacyjnych – przy wykorzystaniu nieostrych kryteriów. Czy to nie grozi ograniczeniem konkurencji?
Trudno się odnosić do projektów przepisów, bo na poszczególnych etapach procesu legislacyjnego podlegają one zmianom. Tu także może jeszcze dojść do istotnej zmiany ich kształtu. W przypadku KSC, poza ochroną konkurencji, w grę wchodzi inna wartość: bezpieczeństwo publiczne. Pozwólmy więc, aby nowelizacja przeszła przez proces legislacyjny i by te przepisy zostały dopracowane.
Jaka powinna być relacja między wolną konkurencją a cyberbezpieczeństwem? W imię czego można ograniczać konkurencję?
Jako społeczeństwo nie zawsze dysponujemy pełną wiedzą w zakresie bezpieczeństwa publicznego i bezpieczeństwa państwa, musimy w pewnej mierze zaufać ustawodawcy, który ma więcej informacji w tym obszarze. Oczywiście konieczna jest zawsze kontrola społeczna, co jest naturalne w państwach demokratycznych. Proces legislacyjny służy w tym przypadku również temu, by prawidłowo ukształtować relację między konkurencją na rynku a bezpieczeństwem i zasadami dopuszczania sprzętu łączności do obrotu rynkowego. Na tym etapie prac nie chciałbym odnosić się do szczegółowych rozwiązań, bo domniemywam, że będą one jeszcze ewoluowały.
W marcu pojawiła się już trzecia wersja. Opiniując pierwszą z września ub.r., UOKiK stwierdził, że „zasadne wydaje się sformułowanie kryteriów w sposób na tyle konkretny i przejrzysty, aby wyeliminować potencjalne wątpliwości”. Obecna wersja budzi wątpliwości?
Trwają dyskusje dotyczące różnych zapisów i rozwiązań prawnych, dlatego nie chciałabym się do tego odnosić, póki dyskutujemy między resortami i instytucjami. Pozwólmy, by projekt przybrał ostateczny kształt.
Wtedy to już będzie za późno. Poza tym bez uwag projekt nie będzie ewoluował.
Uwagi są na bieżąco przekazywane autorom nowelizacji. Naszą troską jest zadbanie o prawidłowe mechanizmy rynkowe – przy poszanowaniu poważnej wartości, jaką jest bezpieczeństwo publiczne i bezpieczeństwo kraju.
Chciałabym, żeby pan się podzielił tymi uwagami z naszymi czytelnikami.
Dyskutujemy z wnioskodawcą i póki projekt nie nabrał ostatecznego kształtu, pozwoli pani, że zostawimy to na poziomie roboczym. Kwestie związane z bezpieczeństwem państwa nie zawsze można z pełną otwartością komunikować w przestrzeni publicznej.
Chce pan powiedzieć, że są jakieś tajemnicze powody, dla których powinniśmy się zgodzić na ograniczenie konkurencji?
To jest trudny projekt. Także w pozostałych państwach członkowskich Unii Europejskiej trwa dyskusja w tym obszarze – nie zawsze jest możliwe pełne pogodzenie wolnej konkurencji z bezpieczeństwem publicznym. To zadanie bez wątpienia wymaga przemyślenia. Wspieramy wnioskodawcę, aby ustawa w odpowiednim zakresie realizowała obydwie wartości: konkurencję na rynku i bezpieczeństwo państwa.
Ubolewam, że rozmowy resortów na temat KSC nie toczą się publicznie. Zwłaszcza że w styczniu br. pojawiły się w projekcie zapisy nieobecne w pierwszej wersji. M.in. o operatorze sieci komunikacji strategicznej (OSKS), tj. wyznaczonej przez premiera spółce Skarbu Państwa, która dostanie kontrakty rządowe. Jak to się ma do wolnego rynku i równych szans?
W komunikacji strategicznej nie mówimy o usługach komercyjnych. To jest m.in. łączność na kanałach policyjnych czy wojskowych, funkcjonująca niezależnie od usług dla ludności i przedsiębiorców. Zakładam, że działalność tego podmiotu będzie ograniczona właśnie do tej strategicznej, specjalnej łączności. Natomiast w sprawie szczegółów zachęcam do kontaktu z wnioskodawcą projektu.
Wnioskodawcy trzeba patrzeć na ręce. Od tego m.in. jest UOKiK.
Zajmujemy się zwalczaniem nieuczciwych praktyk rynkowych, podejmując działania tam, gdzie jest to zasadne dla zapewnienia prawidłowego funkcjonowania rynku i uczciwości jego mechanizmów. Opiniujemy też akty prawne, aby zapewnić ochronę konsumentom i uczciwą konkurencję. Jeżeli mówimy jednak o operatorze sieci strategicznej, to mamy do czynienia z ograniczonym zakresem usług świadczonych na rzecz wąskiej grupy podmiotów, a więc zjawiskiem bez istotnego wpływu na rynek i wolną konkurencję.
Zakłada pan, że zakres działania OSKS będzie ograniczony. Obecne zapisy projektu to gwarantują?
Po to jest proces legislacyjny, żeby te kwestie zostały doprecyzowane. Już teraz z projektu wyłania się obraz podmiotu, który ma zapewnić łączność między strategicznymi instytucjami publicznymi, a więc o ograniczonym charakterze. Nie mówimy zatem o usługach realizowanych w szerokim zakresie rynkowym. Już w obecnym kształcie projekt KSC nie powinien negatywnie oddziaływać na konkurencję w Polsce. I nie mam wątpliwości, że po kolejnych etapach procesu legislacyjnego będzie to lepiej widoczne.
Planujecie analizę wpływu operatora strategicznego na rynek telekomunikacyjny?
Na chwilę obecną dzielimy się naszymi uwagami i wątpliwościami. Zależy nam, by ten projekt został wspólnymi siłami dopracowany dla dobra publicznego.
Bardziej od deklaracji, że wszystko będzie dobrze, branżę telekomunikacyjną uspokoiłyby konkrety. Także w kwestii przydzielenia dobra rzadkiego, jakim są częstotliwości, bez przetargu czy aukcji, do czego projekt KSC uprawnia prezesa UKE. To w porządku?
Proces legislacyjny trwa. Projekt już mocno ewoluował, ale na konkrety trzeba jeszcze poczekać.
Jak pytam, czy coś jest w porządku, a pan mówi o ewolucji projektu, to rozumiem, że teraz w porządku jeszcze nie jest.
Ten projekt dotychczas bardzo ewoluował i widzimy, że zmiany postępują cały czas. Trzeba poczekać, aż projekt nabierze ostatecznego kształtu i wówczas ten obraz zmian będzie lepiej widoczny.
Dlaczego nie odpowie pan po prostu: zadzwoniłem do ministra Zagórskiego, żeby zmienił to, to i to?
Z panem ministrem Zagórskim jesteśmy w kontakcie, także w dyskusji o tym projekcie. Intencją nowelizacji jest, by nie zaburzyć wolnej konkurencji na rynku, ale jednocześnie zapewnić najwyższy poziom bezpieczeństwa publicznego.
A co się panu jako prezesowi UOKiK w tym projekcie nie podoba?
Przedstawiliśmy uwagi w trakcie opiniowania i nadal dyskutujemy nad kształtem projektu.
Tylko że uwagi dotyczyły wersji z września, a obecna bardzo się od niej różni.
Zgadza się. Jak już wspominałem, prace trwają, a my w nich uczestniczymy. Mówimy o łączności specjalnej, niemającej charakteru komercyjnego, zatem nie powinna ona zaburzyć konkurencji na rynku.
Uznaniowe przydzielanie częstotliwości też jej nie zaburzy?
Pozwólmy się do tego odnieść autorowi projektu.
Autor wprowadził taki zapis, więc pewnie jest z niego zadowolony.
Nasze uwagi w tym zakresie zostały przekazane wnioskodawcy.
Westchnął pan. Trudno się o tym rozmawia?
Absolutnie nie, jest to jednak projekt o strategicznym znaczeniu dla obronności państwa. Dokonane w nim zmiany są wynikiem dyskusji i rozważań różnych resortów i instytucji. Naszą wspólną intencją jest, by nowelizacja KSC realizowała obie kluczowe wartości, o których rozmawiamy.
To przejdźmy do innych wartości. Rzecznik praw obywatelskich Adam Bodnar złożył w sądzie odwołanie od zgody na przejęcie Polska Press przez PKN Orlen. Chce jej uchylenia, bo uważa, że nie zbadaliście, czy nie dojdzie do ograniczenia wolności prasy. Dlaczego nie wzięliście tego pod uwagę?
Są to elementy niemierzalne, nieznane prawu antymonopolowemu. Takie kryteria nie występują w ustawie o ochronie konkurencji i konsumentów. Uwzględnienie ich miałoby wyraz niezwykle subiektywny i stanowiłoby absolutnie przekroczenie uprawnień. Rolą prezesa UOKiK-u jest sprawdzenie, czy połączenie przedsiębiorstw nie doprowadzi do istotnego ograniczenia konkurencji. Zawsze ma to wymiar ekonomiczny. Jakikolwiek dodatkowy element oceny byłby złamaniem prawa. Nie wolno mi uwzględniać tego typu kryteriów.
A z kryteriów mierzalnych: Orlen ma teraz i kolportaż, i gazety z drukarniami. To nie jest zagrożenie dla konkurencji?
Weryfikowaliśmy to. Kluczowe są udziały w rynkach właściwych. W tym przypadku powiązania wertykalne rzeczywiście występują, natomiast dotyczą podmiotów, które przed połączeniem działały na osobnych rynkach, bowiem Orlen nie był wydawcą prasy, a Polska Press nie zajmowała się kolportażem. To są niezależne rynki, nie występuje po połączeniu zagrożenie dla konkurencji na rynku, a to zagadnienie podlega ocenie prezesa UOKiK w postępowaniu z zakresu kontroli koncentracji. Jedynym kryterium do wydania decyzji jest to, czy po koncentracji może dojść do istotnego ograniczenia konkurencji – to jest mandat prawny organu ochrony konkurencji. W tym przypadku nie było zatem podstaw do innej decyzji niż zgoda na koncentrację.
Czy Polska Press – niezależnie do kogo należy – nie powinna być przedmiotem zainteresowania urzędu antymonopolowego? Cztery lata temu ówczesny wiceminister kultury Paweł Lewandowski mówił na posiedzeniu sejmowej komisji kultury i środków przekazu, że „nie ma podmiotu, który zdominowałby rynek w stopniu, w jakim rynek dzienników regionalnych został zdominowany przez Polska Press Grupę”. Wtedy to było źle. Dziś to nie jest argument, by wkroczył UOKiK?
Nie jest zabronione posiadanie pozycji dominującej na rynku. Natomiast nie wolno jej nieuczciwie wykorzystywać. Zabronione są więc praktyki ograniczające konkurencję lub stanowiące nadużycie pozycji dominującej. Dlatego jeżeli ktoś uzyskał ją przez rozwój organiczny, to my nie możemy ingerować tak długo, jak działalność podmiotu nie wykazuje poważnie negatywnych konsekwencji dla innych uczestników rynku. Decyzja o podziale przedsiębiorstwa ma charakter nadzwyczajny, to daleko idąca ingerencja w rynek, naruszająca prawo własności, musiałyby zaistnieć nadzwyczajne okoliczności, aby mogła zostać podjęta.
Zatem Agora nie dostała zgody na kupno pozostałych 60 proc. Eurozetu, bo UOKiK zakłada, że dopuści się ona nieuczciwych praktyk?
To inna sytuacja. Składając wniosek o przejęcie, Agora już była na rynku radiowym. Gdy podmiot rozwija się przez akwizycję, wtedy kontrola koncentracji ma zapobiegać monopolizacji rynku. Omawiane połączenie mogło doprowadzić do istotnego ograniczenia konkurencji na poziomie lokalnym i krajowym. Agora i Eurozet wraz z drugim podmiotem, Grupą RMF FM, miałyby ok. 70 proc. udziału w rynku.
Dlaczego obliczaliście połączoną siłę Agory i RMF, skoro to rywale?
Bo przejęcie Eurozetu przez Agorę miałoby inny skutek przy wysokiej konkurencyjności, a inny, gdy dwa silne podmioty mogłyby po połączeniu zawładnąć rynkiem i powstałaby sytuacja zbliżona do duopolu.
Tylko że czerwone światło dla Agory działa na korzyść RMF, największego gracza. Jak to zwiększa konkurencyjność?
RMF rozwijało się organicznie. Jeśli realizowałoby poważne przejęcia na rynku, to prawdopodobnie również mogłoby się spotkać z zarzutami z naszej strony. Gdybyśmy się zaś zgodzili na transakcję Agory, perspektywy dla pozostałych graczy komercyjnych byłyby bardzo smutne.
A przy jednym silnym radiu są wesołe?
To radio rozwinęło się przez swoją ofertę dla konsumentów i przedsiębiorców. Chcemy, by pozostali gracze rywalizowali dostarczanymi usługami i mieli szansę niezakłóconego rozwoju. Temu też służy kontrola koncentracji realizowana przez organ ochrony konkurencji – prezesa UOKiK. Pozwolenie na oligopolizację rynku na pewno by ich możliwości rozwojowych i konkurencji na rynku nie poprawiło.
Mijają dwa lata badania nabycia przez Agorę pierwszych 40 proc. Eurozetu. Co ustaliliście?
Postępowanie trwa. Nie zawsze łatwo jest określić na gruncie prawnym i ekonomicznym czy zgłoszenie koncentracji powinno wystąpić czy nie, zwłaszcza że, jak widzimy, intencją podmiotu było przejęcie całości kontroli nad grupą Eurozet.
A jak Orlen będzie chciał kupić gazetę ogólnopolską, to się zgodzicie?
Każda koncentracja jest oceniana indywidualnie, ze skupieniem na udziałach w rynkach właściwych i na skutkach transakcji. Nie dyskryminujemy żadnego przedsiębiorcy, nie patrzymy, z jakiego kraju pochodzi ani kto jest właścicielem. W kontroli koncentracji oceniane są wyłącznie skutki ekonomiczne danego połączenia. Naszą rolą jest zadbać o ochronę konsumentów i uczciwą konkurencję na rynku. To realizujemy od ponad 30 lat.
