Subskrybuj nas na Youtube
Obronność, bezpieczeństwo, ochrona zdrowia, edukacja – tu obecność państwa jest oczywista. Ale w informatyzacji, gdzie największe sukcesy należą do biznesu i liczy się elastyczność? Po co w to ingerować?
Poniższy przepis może przejść do historii polskiej cyfryzacji. Nie dlatego, że naprawdę wejdzie w życie. Lecz dlatego, że pokazuje, jak państwo widzi swoją pozycję w zderzeniu z wyzwaniami informatyzacji: „Art. 175f. § 1. Minister Sprawiedliwości może, w drodze decyzji, przyznać Skarbowi Państwa uprawnienia wynikające z autorskich praw majątkowych do programu komputerowego obsługującego sądowe systemy informatyczne, zwanego dalej »programem komputerowym«, w zakresie niezbędnym do wykonywania zadań sądów”.
Ten skromny element ustawy o sądach powszechnych (czyli jedynej niezawetowanej przez prezydenta Andrzeja Dudę) w czasie wielkiej awantury o sądownictwo nie wzbudził dużego poruszenia. A tak stałoby się w innych okolicznościach: w końcu chodzi w nim o to, że Ministerstwo Sprawiedliwości będzie mogło przejąć autorskie prawa majątkowe do programów (czytaj: wywłaszczyć ich właścicieli, czyli firmy informatyczne), a ściśle rzecz ujmując, do kodów źródłowych systemów, z których korzystają sądy. Pierwsza reakcja? Skandal! PiS nie tylko dokonuje skoku na trzecią władzę, lecz także na święte prawo własności.
– Doradzałbym szklankę zimnej wody. Owszem, ten przepis jest źle napisany, ale nie jest wcale bezpodstawny. To, że w tym wypadku resort sprawiedliwości, a za chwilę może po prostu rząd, myśli o tym, by ustawowo nakazać przekazanie kodów źródłowych, z których korzysta administracja, nie jest wcale nieuzasadnione – ocenia Jarosław Żeliński, założyciel i główny analityk firmy IT-Consulting, zajmującej się doradztwem przy inwestycjach w nowe technologie. – Ustawowe wywłaszczenie to metoda skrajna, ale niestety może okazać się czasami niezbędne. Przecież państwo, czyli jego instytucje, za te programy firmom zapłaciło, a w niejednym przypadku wcale nie dostało pełnowartościowego produktu. Często z własnej winy, bo nie dopilnowało od razu, by zabezpieczyć swoje prawa także do kodów. A bez nich niestety produkt jest niepełnowartościowy. Czasem jednak taka konstrukcja umów to polityka firm, które kodów nie chcą przekazywać – tłumaczy ekspert. A nie chcą, bo dzięki temu instytucja publiczna – nie mając kodów – jest zmuszona, by kolejne zlecenia dawać ich właścicielowi.
Nie jest to ani pierwszy, ani najbardziej kuriozalny przykład tego, jak administracja nie daje sobie rady w zderzeniu ze światem nowych technologii. Przykłady? Państwowa Komisja Wyborcza nie jest w stanie zliczyć głosów, bo firma, która robiła kluczowy dla państwa system, miała na to trzy miesiące i nie zdążyła go dopracować. Albo we wprowadzonym niedawno rejestrze zakazanych domen hazardowych zabrakło adresu największego serwisu z e-pokerem. Gdy błąd został poprawiony, firma hazardowa zmieniła w swoim adresie jeden znak i nadal oferuje usługi polskim graczom mimo wprowadzonego zakazu. Wreszcie po wielkich przygotowaniach i reformie składania deklaracji dotyczących podatku VAT, które księgowi muszą przekazywać do urzędów skarbowych w postaci elektronicznej, okazało się, że ich w całym kraju specjalnie z tej okazji podrasowywane komputery z nowym Windowsem 10 nie są kompatybilne z komputerami w urzędach skarbowych.
W przypadku cyfryzacji przepis na kłopoty naprawdę jest prosty. Wystarczy połączyć urzędników, publiczne pieniądze i jakieś informatyczne wyzwanie, by zaczął się bałagan.
– Możemy się podśmiewać, możemy z niedowierzeniem, trochę ze smutkiem krytykować kolejne tego typu wpadki. Ale mimo wszystko państwo w cyfryzacji i tak jest niezbędne. I to nie tylko w cyfryzacji na rzecz samej administracji, lecz przede wszystkim w działaniach na rzecz zinformatyzowania gospodarki i społeczeństwa – zapewnia Żeliński.
ePaństwo na straży
Rację przyznają mu eksperci od każdej możliwej dziedziny związanej z cyfryzacją. – Legislacja, czyli uchwalanie zasad, norm, w których operujemy. Inspirowanie, doinwestowywanie tych zadań, które mogą przynieść korzyść społeczną. I oczywiście kontrola nad tym, by odbywało się to wszystko nie tylko zgodnie z prawem, lecz przede wszystkim, by nie zyskiwał na tym wyłącznie rynek komercyjny – wymienia Marcin Kędzierski, były szef CSIOZ, czyli państwowej jednostki odpowiedzialnej za informatyzację służby zdrowia.
– Oczywiście dostosowywanie prawa do nowych wyzwań, jakie niesie za sobą cyfryzacja. Lecz także dbanie o to, by korzyści, jakie daje cyfryzacja, były jak najbardziej równomiernie rozłożone. Czyli wspieranie oraz dofinansowywane tych obszarów i grup społecznych, które ze względu na swoją specyfikę są mniej interesujące dla komercyjnych organizacji. W tych przypadkach ważne jest wsparcie państwa na zasadzie zbliżonej do polityki społecznej – ocenia dr Justyna Jasiewicz, badaczka specjalizująca się w temacie społeczeństwa informacyjnego.
– Ważnym elementem jest już samo poprawianie jakości usług administracji właśnie poprzez to, że mogą być one dostosowywane do nowych możliwości – tak te obowiązki widzi Żeliński.
– Inspirowanie innowacji. I to nie tylko tych stricte technologicznych. Innowacje to również poszukiwanie sposobów na rozwiązanie problemów w łatwiejszy, tańszy, przyjaźniejszy sposób niż dotychczas – mówi Ewa Zakrzewska z grupy komunikacji marketingowej Publicis Media.
Nawet jeżeli wszyscy eksperci mają konkretne zastrzeżenia do kolejnych inicjatyw, inwestycji, mniej lub bardziej udanych systemów, programów informatyzacji, budowy sieci internetowej, cyfryzowania administracji, to i tak podkreślają, że nie ma mowy o budowaniu społeczeństwa informacyjnego i otwartej, nowoczesnej gospodarki bez aktywnego udziału w tym rządu. – To jest proces, w którym są trzy zasadnicze elementy. Infrastruktura, a konkretnie zapewnienie internetu wszystkim obywatelom. Systemy, czyli oferta poprawy funkcjonowania administracji poprzez zastąpienie tradycyjnego modelu e-usługami. I być może kluczowe wspieranie cyfrowych kompetencji wśród ludzi – tłumaczy dr Jasiewicz, dodając, że jeżeli którejś z tych trzech nóg zabraknie, to cała konstrukcja po prostu upadnie. – Choć oczywiście elastyczność, intuicyjność, szybkie tempo zmian, czyli podstawowe cechy cyfryzacji, są bardzo trudne do połączenia z biurokracją, jej przywiązaniem do utartych zasad, formalizmu, hierarchiczności – mówi.
To jak próba połączenia wody z olejem. I co najciekawsze, to się czasem udaje i przynosi korzyści wcale nie tylko samej administracji.
Wyścig e-zbrojeń
Wystarczy zajrzeć do kolejnych edycji raportu ONZ „E-Government Survey”, czyli specjalnego podsumowania, jak na arenie cyfryzacyjnej radzą sobie poszczególne państwa. W najnowszej edycji za 2016 r. na pierwszym miejscu znalazła się Wielka Brytania. W poprzednim raporcie Brytyjczycy byli dopiero na ósmym miejscu. Lecz na ten awans długo tam pracowano, m.in. tworząc system uk.gov, czyli ujednolicony, bardzo prosty w obsłudze projekt przekierowujący do wszelkich możliwych usług, jakie oferuje (lub jakich domaga się od obywateli) państwo.
Ale nie tylko samo dopracowanie e-administracji wystarczyło. Wielka Brytania dokonała też sporego wysiłku, goniąc Stany Zjednoczone w stwarzaniu jak najbardziej przyjaznych warunków dla rozwoju gospodarki cyfrowej. W ciągu kilku lat tamtejszy ekosystem gospodarczy przeszedł przemianę dzięki współpracy sektora publicznego, prywatnego i szkolnictwa wyższego. Kluczową rolę w jego kształtowaniu odegrały działania władzy. W 2013 r. premier David Cameron przeznaczył 50 mln funtów na inwestycje w infrastrukturę w obrębie Tech City, dzielnicy technologicznej we wschodnim Londynie, w tym utworzenie przestrzeni coworkingowych, sal wykładowych i warsztatów dla start-upów. Władze Wielkiej Brytanii stworzyły również wizę startupową, czyli pozwolenie na pracę dla osób spoza Unii Europejskiej, które chcą rozwijać swoje firmy na Wyspach. Wprowadzono też specjalną politykę państwa względem aniołów biznesu i inwestorów, opartą na licznych ulgach podatkowych.
Inne państwo, które regularnie trafia do czołówki rankingu ONZ, czyli Korea Południowa, do cyfryzacji zabrała się pod koniec lat 60. XX w. Wyłoniono specjalną agencję, która miała tylko jedno zadanie: wprowadzić do wszystkich ważniejszych urzędów komputery. Do końca XX w. zinformatyzowano podstawowe usługi administracyjne, od prostych, jak hipoteki, po służbę zdrowia i wymiar sprawiedliwości. Na końcu zabrano się do informatyzacji udziału obywateli w funkcjonowaniu państwa, czyli kontroli stanowienia prawa i wyborów.
– Tam, gdzie cyfryzacja i innowacje będące jej udziałem faktycznie działają, tam te procesy są cały czas udoskonalane. A nie da się tego zrobić odgórnie. Niezbędni są do tego ludzie spoza ścisłej administracji. Zobaczmy, jak w Stanach Zjednoczonych administracja Obamy zapraszała informatyków, programistów z rynku do pomocy, do wskazywania, co jest do poprawienia w jej systemach, jakie innowacje w rozumieniu rozwiązań ułatwiających prace można wprowadzić – zauważa Zakrzewska.
Polska uczy się tego właśnie na tych przykładach. Na brytyjskim modelu wzoruje się obecnie Ministerstwo Cyfryzacji kierowane przez Annę Streżyńską, która od początku swojej kadencji mówi o konieczności wdrażania „państwa usługowego” wobec obywatela. Czyli takiego, które wdraża innowacje nie jako nowoczesne zabawki, tylko jako narzędzie rozwiązywania konkretnych problemów. Ten kierunek ewidentnie owocuje postępem. Dostrzega go również ONZ. W rankingu „E-Government Survey” awansowaliśmy z 42. miejsca w 2014 r. na miejsce 36. To sukces i dowód na to, że skuteczność funkcjonowania cyfrowej administracji w Polsce ulega poprawie.
Ale skoro jest tak dobrze, to dlaczego jest tak źle? W końcu przecież jeszcze w 2008 r. byliśmy w tym samym rankingu na 33. miejscu. Trwa prawdziwy wyścig e-zbrojeń i żeby nie dostać zadyszki, trzeba pracować nad systematyczną poprawą kondycji.
Urzędnik 2.0
– Cyfryzacja to proces ciągłego udoskonalania rozwiązań. A do tego niezbędne jest nieprzerwane uczenie się. A u nas? Zmienia się rząd i to, czego po latach nauczył się poprzedni i jego urzędnicy, jest zaorywane i od początku zaczyna się wyważać otwarte już drzwi – opowiada z goryczą jeden z ekspertów doradzających przy dotacjach z Programu Operacyjnego Polska Cyfrowa (POPC), czyli budżetu przeznaczonego właśnie na rozwój cyfrowego oblicza państwa. – Przez ileś miesięcy, gdy jeszcze POPC programowano za poprzedniej władzy, szykowaliśmy szczegółową analizę tego, jak i na co te środki wydawać. I co? Przyszedł nowy rząd, zaczął robić po swojemu, by po blisko dwóch latach jednak zacząć wracać do starych koncepcji. Ale to nie jest tak, że to tylko ta ekipa ma takie tendencje. Wręcz przeciwnie, to niestety regularnie popełniany błąd – dodaje.
– Państwo nie może się tu zdecydować, jak silną chce mieć pozycję. Z jednej strony chciałoby zarządzać wszystkim, co jest w obszarze jego zainteresowań, z drugiej, szczególnie w sferze cyfryzacyjnej, po prostu często brakuje do tego kompetencji – podkreśla Kędzierski i tłumaczy, że te kompetencje to ludzie, którzy mogliby wesprzeć świetnie wynagradzanych, obeznanych z technologiami pracowników sektora komercyjnego.
Czym to się objawia? – Urzędnik zarabiający 4–5 tys. zł odpowiada za przetargi o wartości milionów złotych. I on widzi, jak zainteresowane zamówieniem firmy obchodzą go z każdej strony, i boi się już nawet z kolegami na korytarzu o tym swoim przetargu rozmawiać. A powinien! Powinien także rozmawiać z rynkiem, bo żeby powstał produkt sensowny, administracja musi mieć jeszcze na etapie planowania wiedzę o tym, jak to widzą potencjalni wykonawcy. W końcu przecież to nie zamówienie drogi, gdzie technologia budowy aż w takim szybkim tempie się nie zmienia. Tu jest o wiele więcej miękkich elementów i zmian – podkreśla Kędzierski.
Ale jak urzędnicy mają się nie obawiać tych kontaktów z rynkiem, skoro w najlepszym przypadku nie będą w stanie rozróżnić lobbingu od doradztwa, a w najgorszym może się skończyć, jak we wciąż ciągnącej się aferze z przetargami na stworzenie pl.ID, czyli elektronicznej warstwy dowodu osobistego. Aferze, w wyniku której okazało się, że światowy gigant IBM wespół z wysoko postawionym urzędnikiem tak przygotował przetarg, że uzależnił od siebie samo Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i przymusił do zlecania kolejnych kontraktów. Powód: był w posiadaniu praw autorskich do niezbędnej części systemu. A potem dziwimy się pomysłom polityków na wywłaszczenie z kodów, które administracji nie zostały w cywilizowany sposób przekazane.
Infoafera odbija się czkawką choćby we wspomnianym POPC. Od uruchomienia programu dotacji na budowę e-usług, w którym do wydania jest prawie miliard złotych, minęły trzy lata, lecz urzędnikom udało się rozliczyć (czyli zrealizować prace tak, by mieć za nie wystawione faktury) niecałe 3 proc. całej kwoty. Ogromne dofinansowanie, które mogłoby być naprawdę poważnym zastrzykiem dla polskiej branży informatycznej, zalega na kontach bankowych.
– Z jednej strony może lepiej tak niż budować kolejne ogromne i niepraktyczne e-koszmarki, jak ePUAP, ale z drugiej firmy informatyczne, które mogłyby się rozwijać w oparciu o te fundusze, zostały odcięte od tych funduszy – podkreśla Żeliński.
W 2016 r. dokonano rozstrzygnięć 10 383 przetargów i zleceń na usługi i dostawy związane z branżą IT. Ich łączna wartość opiewała na prawie 4 mld zł. To 50 proc. mniej niż rok wcześniej. I tę różnicę rynek naprawdę silnie odczuwa, tak silnie, że firmy z tego sektora zaczynają nawet wyprzedawać swoje budynki, byleby utrzymać się na powierzchni.
Ale na szczęście administracja stara się znaleźć jakiś przepis na ten problem. Skoro nie ma wystarczającej liczby urzędników i ekspertów, którzy mogliby sami tworzyć cyfryzacyjne rozwiązania, i skoro jest problem ze stawianiem czoła rynkowi i tworzeniem nawet w wyniku przetargów usług, które faktycznie informatyzowałyby administrację, to urzędy zaczęły sięgać po nowe mechanizmy. A konkretnie po coraz popularniejszy body leasing. Zamiast gigantycznych kontraktów wartych miliony lub dziesiątki milionów złotych, obejmujących opracowanie i dostarczenie oprogramowania, państwo stawia się na kontrakty na wynajem specjalistów IT, którzy pod kierunkiem zamawiających z sektora publicznego mają tworzyć wskazane, czasem fragmentaryczne elementy cyfrowych usług.
/>
Decyduje się na nie coraz więcej urzędów. A w grę wchodzą naprawdę spore sumy i poważne zlecenie. W połowie czerwca Centralny Ośrodek Informatyki, czyli instytucja, która teoretycznie sama powinna wykonywać systemy dla administracji (ale zatrudnia 100 osób i po prostu nie ma szans podołać wszystkim zadaniom), podpisał kontrakt o wartości 116 mln zł z pięcioma firmami. Wydzierżawiają one informatyków, za których godzinę pracy urząd zapłaci od 119 do 180 zł. Normalnie nie mógłby sobie na to pozwolić, bo takich pensji statuty administracji nie przewidują. Za mniejsze zaś pieniądze nie znalazłby chętnych do pracy.
Podejście to samo w sobie jest innowacją, o której mówiła Zakrzewska. Czy odniesie skutek, zapewne będzie wiadomo dopiero za kilka lat. Na razie nieźle pokazuje, jak państwo próbuje przełamać problem z dotychczasową niepołączalnością sektora komercyjnego i prywatnego.