Budowa, a raczej przygotowania do budowy Centralnego Portu Komunikacyjnego uwidoczniły całej Polsce największy problem wywłaszczenia: rażące zaniżanie odszkodowań. Okazało się także, że każdy może zostać wywłaszczony (oczywiście jeśli jest właścicielem nieruchomości), nawet gdy jego nieruchomość jest położona setki kilometrów od planowanego CPK.
Marcin Włodarski, doktor nauk prawnych, radca prawny, partner w LSW Leśnodorski, Ślusarek i Wspólnicy
Rządzący dostrzegli problem zbyt niskich odszkodowań za wywłaszczane nieruchomości i zapowiedzieli prace nad zmianą zasad ustalania odszkodowania, ale dopiero po społecznym wzburzeniu i zapowiedzi blokady tej strategicznej inwestycji. Choć przedstawiony przez rząd projekt nowelizacji ustawy o gospodarce nieruchomościami oceniam krytycznie, cieszy mnie to, że nawet Ministerstwo Infrastruktury zauważyło problem (wcześniej wszyscy udawali, że go nie ma). Na marginesie trzeba dodać, że ustawodawca nadal nie widzi problemów związanych z VAT przy wywłaszczeniu (odszkodowanie jest zawsze kwotą netto), nie dostrzega też kosztów danin publicznych związanych z nabyciem nieruchomości zamiennej czy też innej za odszkodowanie otrzymane z tytułu wywłaszczenia.
Prawo do własności – teoria i praktyka
Artykuły 64 i 21 konstytucji dają każdemu prawo do własności. Państwo chroni własność, a wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Tyle teoria. W praktyce właściciel nieruchomości, która staje się przedmiotem wywłaszczenia, przeżywa dwa wstrząsy:
■ Dlaczego to akurat moja działka ma być wywłaszczana?
■ Odszkodowanie jest za niskie!
O ile w pierwszym przypadku nie jesteśmy w stanie zbyt dużo poradzić, szczególnie na etapie postępowania lokalizacyjnego, i musimy zaufać, że inwestycje celu publicznego są projektowane przez profesjonalistów w dobrej wierze i przy uwzględnieniu wielu skomplikowanych czynników, to w przypadku drugiego zagadnienia ustawodawca w ewidentny sposób krzywdzi wywłaszczanych.
Artykuł 21 konstytucji stanowi o słusznym odszkodowaniu, ale art. 128 ustawy o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1899; dalej: u.g.n.) mówi już jedynie o odszkodowaniu odpowiadającym wartości utraconych praw. Zgodnie z art. 134 u.g.n. podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości. Tym sposobem zrównano pojęcie odszkodowania słusznego z wartością rynkową, choć pojęcia te nie są przecież tożsame. Słuszne odszkodowanie to więcej niż wartość rynkowa nieruchomości, czyli nie otrzymujemy pełnej rekompensaty utraconego majątku.
Nie da się wycenić uczuć
Samo wywłaszczenie jest zatem karą dla właściciela nieruchomości, skoro nie może on za otrzymane odszkodowanie odtworzyć utraconego majątku. Zresztą wystarczy wyobrazić sobie, że wywłaszczany byłby nasz dom czy nawet stary garaż – perspektywa jego utraty i wycena przez osobę trzecią są zupełnie inne niż ministerialna wizja wielkiej inwestycji, na przeszkodzie której stoi grupa niezadowolonych obywateli. Wywłaszczani nie chcą sprzedawać swoich nieruchomości, inaczej nie stworzono by w prawie rzymskim pojęcia expropriatio, czyli ekspropriacji nazywanej dziś potocznie wywłaszczeniem.
Dlatego uważam, że konstytucyjne pojęcie słusznego odszkodowania jest szersze niż ustawowe pojęcie rynkowej wartości odpowiadającej wartości utraconych praw. Wywłaszczenie bezapelacyjnie jest swego rodzaju krzywdą, dlatego więc dla równowagi odszkodowanie za wywłaszczenie powinno być nagrodą, a nie zapłatą jedynie części ceny rynkowej za utracone mienie. Nie da się przecież wycenić rynkowo takich abstrakcyjnych elementów jak sentyment i ojcowizna. Nie można wycenić uczuć. Czy stare, niedające już owoców drzewo ma taką samą wartość rynkową dla kogoś, kto ma związane z nim wspomnienia, i dla osoby trzeciej? Czy dom rodzinny ma taką samą wartość rynkową jak sentymentalną?
W przypadku nowych budynków wcale nie jest lepiej. Gdy wywłaszczenie obejmie nowy dom, odszkodowanie często nie wystarcza nawet na spłatę kredytu hipotecznego, a tym bardziej nie wystarczy na zakup nowej działki i wybudowanie takiego samego domu. Zazwyczaj będzie to około 60–80 proc. realnej rynkowej ceny danej nieruchomości. I taki poziom odszkodowania będzie sukcesem. To jest właśnie największa kara dla wywłaszczanych: tracą to, co posiadali, a odszkodowanie nie pozwala im nawet odtworzyć utraconego majątku.
Wywłaszczającego inwestora to nie interesuje, on nabywa nieruchomość niezbędną do realizacji inwestycji. Ma ich nabyć tysiące. Ale skoro to władza publiczna z subiektywnych powodów chce nabyć konkretną nieruchomość niezbędną do realizacji celu publicznego, to powinna zapłacić wywłaszczanemu godne odszkodowanie, nawet jeśli inwestor będzie musiał za nieruchomość przepłacić.
Możliwość odtworzenia majątku
Powinniśmy zerwać z dotychczasową linią rynkowego odszkodowania, bo te dwa słowa z definicji są ze sobą sprzeczne. Przy wywłaszczeniu nikt nie chce sprzedawać nieruchomości, a ich wycena nie odzwierciedla ich rzeczywistej ceny ofertowej. Dlatego ustawodawca powinien tak zmodyfikować sposób ustalania odszkodowań za wywłaszczenie, aby z definicji odszkodowania te pozwalały na odtworzenie utraconego majątku bez konieczności ponoszenia dodatkowych kosztów przez wywłaszczanych.
Przeciwnicy „zawyżania” odszkodowań jako koronny argument podnoszą spekulacje nieruchomościami na obszarach przeznaczonych pod inwestycje. Wystarczyłoby jednak wprowadzić czasową możliwość pierwokupu nieruchomości przez Skarb Państwa na obszarach, gdzie planowano by zlokalizować inwestycję.
Podwyższając odszkodowania, ustawodawca mógłby przyśpieszyć realizację inwestycji i poprawić jej społeczny odbiór przez mieszkańców. Rozdzielenie momentu wywłaszczenia od ustalenia odszkodowania (pierwotnie miało to być prowizoryczne rozwiązanie związane z budową dróg za unijne pieniądze) nie przysporzyło zwolenników wywłaszczeniu, szczególnie że na ustalenie odszkodowania czeka się latami od utraty swojej nieruchomości, która następuje z mocy prawa. Urzędnicy mówią z uśmiechem wprost: bierz, co dajemy, albo czekaj w nieskończoność, bo odwołasz się ty albo inwestor, a wycena nieruchomości jest ważna tylko przez rok.
Co mogłoby pomóc
Wzorem specustawy drogowej (czyli ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 176), zamiast ustawowego wysokiego odszkodowania dla wszystkich można wprowadzić realne bonusy odszkodowawcze (w wysokości nawet 100 proc., a nie – jak w specustawie drogowej – 5 proc. wartości nieruchomości określonej w operacie szacunkowym) w przypadku szybkiego wydania nieruchomości inwestorowi. Tu ważne byłoby jednak proste opisanie mechanizmu podwyższania odszkodowania, bo zrozumienie art. 18 ust. 1e specustawy i prawidłowe zastosowanie do stanu faktycznego nastręczają problemów nawet prawnikowi, a co dopiero zwykłemu obywatelowi (doręczenie zawiadomienia lub doręczenie postanowienia lub ostateczność zezwolenia na realizację inwestycji drogowej).
W toku prac legislacyjnych warto byłoby większy nacisk położyć na dobrowolne zbywanie nieruchomości po atrakcyjnych (nawet bardzo atrakcyjnych) cenach w drodze cywilnoprawnej. Należałoby wywłaszczać jedynie najbardziej opornych, którzy z sobie tylko znanych powodów (nie może tu już chodzić o odszkodowanie, bo ono byłoby bardzo atrakcyjne) nie chcą sprzedawać swojej nieruchomości.
Trzeba pamiętać jednak, że wywłaszczenie nie może być karą, bo sam obywatel w starciu z całym aparatem państwa nie ma szans. Rekompensata za wyłaszczenie powinna być nagrodą dla każdego, kto bez własnej winy został zmuszony do wyzbycia się swojego majątku. Jako społeczeństwo mamy obowiązek wynagrodzić poniesioną krzywdę obywatelowi i taką funkcję powinno pełnić odszkodowanie za wywłaszczenie. Szkoda, że obecnie jest to tylko pusty frazes.
