Pozwolenie na budowę wydano w sierpniu 2015 r. i w tym samym miesiącu zostało ono doręczone stronom postępowania. W październiku 2020 r. okazało się, że inwestor, który je uzyskał, nigdy nie miał prawa do nieruchomości, na której realizowana jest inwestycja. Dodatkowo w postępowaniu administracyjnym nie złożył wymaganego oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Uchybienie to jawi się wręcz jako rażące naruszenie przepisów. Czy w tej sytuacji pozwolenie na budowę należy unieważnić?
Procedura stwierdzenia nieważności decyzji jest uregulowana w kodeksie postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.). Zgodnie z jego art. 156 par. 1 organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:
1) została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości;
2) została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;
3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco;
4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;
5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;
6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;
7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.
W par. 2 tej regulacji zaś czytamy, że nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w par. 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 10 lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.
Ewidentne złamanie prawa
Najczęstszą podstawą stwierdzenia nieważności decyzji jest jej wydanie z rażącym naruszeniem prawa, czyli pkt art. 156 par. 1 k.p.a. Naruszenie to musi być jednak oczywiste, dostrzegalne „na pierwszy rzut oka”, na co wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie. Podkreślił to w niedawnym wyroku NSA (wyrok z 16 marca 2021 r.; sygn. akt III OSK 281/21), stwierdzając: „Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa”. NSA podkreślił, że nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisach. Innymi słowy: o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności.
W opisanym na wstępie przykładzie nie doszło do powstania nieodwracalnych skutków prawnych, co uniemożliwiałoby stwierdzenie nieważności decyzji. Jak bowiem podkreślił NSA w wyroku z 23 października 2019 r. (sygn. akt II OSK 3010/17): „Wzniesienie obiektów budowlanych określonych w pozwoleniu na budowę nie oznacza, że decyzja o tym pozwoleniu wywołała nieodwracalne skutki prawne, o których mowa w art. 156 par. 2 k.p.a., a powoduje wyłącznie skutki faktyczne”. Sąd wskazał, że nieodwracalności skutków prawnych nie można utożsamiać z niemożnością przywrócenia stanu faktycznego istniejącego przed wydaniem wadliwej decyzji administracyjnej. „Obojętne jest także, czy istnieją realne możliwości przywrócenia poprzedniego stanu faktycznego” – dodał NSA. Tak więc stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa nie jest ograniczone terminem określonym w k.p.a.
Kwestia oświadczenia
Za rażące naruszenie prawa należy jednak uznać wydanie pozwolenia na budowę bez złożenia przez inwestora oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (nieco innym problemem pozostaje problem złożenia oświadczenia o treści niezgodnej ze stanem prawnym). Artykuł 32 ust. 4 pkt 2 prawa budowlanego (dalej p.b.) stanowi bowiem wprost, że pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie – pod rygorem odpowiedzialności karnej – o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Nowelizacja prawa budowlanego, której przepisy weszły w życie 19 września 2020 r., wprowadziła regulację szczególną względem powyżej przywołanej, a odnoszącej się właśnie do stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę. Regulacja ta odnosi się ogólnie do wszystkich przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, o których mowa w art. 156 par. 1. k.p.a. Mowa tutaj o art. 37b ust. 1 p.b., zgodnie z którym: „Nie stwierdza się nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 5 lat”. Przepis ten należy uznać za lex specialis w stosunku do art. 156 par. 2 k.p.a.
Wniosek: Stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę z jakiejkolwiek przyczyny może nastąpić w terminie pięciu lat od dnia doręczenie lub ogłoszenia tej decyzji.
Jak liczyć okres pięciu lat
Z uzasadnienia ustawy nowelizującej wynika, że pięć lat jest wystarczające na stwierdzenie ewentualnych nieprawidłowości w decyzji o pozwoleniu na budowę, a termin ma być liczony od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji o pozwoleniu na budowę. Uzasadnienie to nie zawiera jednak wyjaśnienia, w stosunku do jakich pozwoleń na budowę ten czas liczyć. Problem ten powinien rozstrzygać przepis przejściowy, za który należy uznać przepis art. 25 ustawy nowelizującej, zgodnie z którym: „Do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1 (tj. prawo budowlane), wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 (tj. prawo budowlane) stosuje się w brzmieniu dotychczasowym”. Niestety tak się nie stało. Nie wiadomo bowiem, czy termin pięciu lat na stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę należy liczyć od wejścia w życie art. 37b p.b., czyli od 19 września 2020 r.? Albo czy przepis dotyczy pozwoleń na budowę doręczonych lub ogłoszonych przed tą datą, czy jedynie po tej dacie? Wątpliwości co do stosowania omawianego przepisu mogą pojawić się zwłaszcza w postępowaniach o stwierdzenie nieważności decyzji będących w toku 19 września 2020 r. W doktrynie wskazuje się, że gdyby przyjąć, że art. 37b p.b. nie dotyczy postępowań w toku, to trzeba byłoby uznać, że możliwe jest bezterminowe stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę z uwagi na rażące naruszenie prawa, to jednak byłoby sprzeczne z celem i istotą wprowadzonej regulacji (por. M. Wierzbowski, A. Plucińska-Filipowicz [red.], „Prawo budowlane. Komentarz”, wyd. 4, Warszawa 2021, s. 536).
Wniosek: Artykuł 37b prawa budowlanego dotyczy tylko jednego z nadzwyczajnych trybów kontroli decyzji ostatecznych. W przypadku wznowienia postępowania o pozwolenie na budowę procedura odbywa się w całości według reguł kodeksu postepowania administracyjnego (art. 145 i następne).
Interpretacja MRPiT i sądów
Powyższej kwestii dotyczy pismo wiceminister rozwoju, pracy i technologii Anny Korneckiej z 24 listopada 2020 r. (nr DAB-II.710.312.2020). Czytamy w nim, że data realizacji inwestycji nie ma wpływu na zastosowanie omawianej regulacji. „Zgodnie z art. 25 ustawy zmieniającej do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1, stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Przepis ten nie może mieć zastosowania do kwestii przedawnienia możliwości stwierdzenia nieważności, gdyż Prawo budowlane w dotychczasowym brzmieniu nie regulowało tej okoliczności” – czytamy w piśmie wiceminister. Dalej jest w nim mowa o tym, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest wszczynane i prowadzone na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że sprawa postępowania nieważnościowego nie jest sprawą uregulowaną w prawie budowlanym, czego wymaga art. 25 ustawy zmieniającej. Stąd zastosowanie będą tu miały ogólne zasady wykładni i stosowania prawa, a milczenie ustawodawcy należy odczytywać jako wolę, że nowy przepis ma działać od razu.
Z pisma wynika zatem, że w sprawie nieważności decyzji organ będzie miał obowiązek uwzględnić treść art. 37b niezależnie od tego, kiedy została wydana decyzja. Nie ma bowiem żadnych powodów, aby przyjmować, że tylko decyzje wydane po dniu wejścia w życie tego przepisu poddane byłyby reżimowi prawnemu uniemożliwiającemu stwierdzenie ich nieważności z powodu upływu czasu, natomiast decyzje sprzed tej daty pozbawione są takiej ochrony stabilności stanu prawnego i faktycznego nimi wywołanego.
Wykładnia MRPiT zbieżna jest z orzecznictwem sądów administracyjnych, które dostrzegły już wcześniej problem wieloletniej niepewności prawnej związanej z możliwością wzruszenia dawnych pozwoleń na budowę. Dla przykładu WSA w Warszawie w wyroku z 29 września 2020 r. (sygn. akt VII SA/Wa 259/20) wskazał, że: „Jeżeli na skutek wydanej przed 22 laty decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego powstał większy obiekt budowlany, został on zasiedlony i służy już przez te lata jego mieszkańcom, a dodatkowo nie uniemożliwia innym osobom zagospodarowania ich nieruchomości zgodnie z ich przeznaczeniem – to (…) odpowiedź na pytanie, czy kwestionowana decyzja wywołała niemożliwe do zaakceptowania skutki społeczno-gospodarcze, musi być negatywna. Decyzja ta przez kilkadziesiąt lat korzystała z domniemania zgodności z prawem. Wywołała skutki polegające na rozbudowaniu i nadbudowie budynku i nabyciu praw do tak powstałych lokali przez skarżącą. (…). Trafność takiego rozumowania potwierdzona została treścią nowego art. 37b Prawa budowalnego (…)”. Ten sam sąd stwierdził podobnie w wyroku z 15 września 2020 r. (sygn. akt VII SA/Wa 2474/19) w odniesieniu do pozwolenia na budowę wydanego 13 lat wcześniej.
Odnotować jednak należy, że istnieje orzecznictwo odmienne, uznające, że art. 37b p.b. ma zastosowanie jedynie do pozwoleń na budowę doręczonych czy ogłoszonych po tej dacie (zob. wyrok NSA z 16 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2658/18, wyrok WSA w Olsztynie z 29 września 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 228/20).
Wniosek: Pięć lat na stwierdzenie nieważności dotyczy także pozwoleń na budowę wydanych przed 19 września 2020 r.
Rozwiązanie kazusu
Obecnie nie można już stwierdzić nieważności pozwolenia na budowę – z jakiejkolwiek przyczyny – doręczonego czy ogłoszonego w sierpniu 2015 r. Dotyczy to także sytuacji, w których postępowanie o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę 19 września 2020 r. było w toku.
Upływ pięciu lat uniemożliwiający stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę nie stanowi jednakże przeszkody do wszczęcia i prowadzenia postępowania w tym przedmiocie. Stwierdzenie wystąpienia przesłanki uzasadniającej stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę spowoduje w takim przypadku, że organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji – czyli upływ terminu (art. 37b ust. 2 prawa budowlanego w zw. z art. 158 par. 2 k.p.a).
wAŻNE Pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Składa się je pod rygorem odpowiedzialności karnej.
Podstawa prawna
art. 156 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735)
art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 37b ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1333; ost.zm. Dz.U. z 2021 r. poz. 784)