Ogródki działkowe: koniec z monopolem Polskiego Związku Działkowców?

Rzadko się zdarza, by trybunał musiał orzekać o niekonstytucyjności całej ustawy. Bardzo rzadko skargę składa Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego.

W tym przypadku jednak prof. Lech Gardocki, ówczesny I prezes, stwierdził, że sprzecznych z ustawą zasadniczą przepisów jest tak dużo, że najsensowniej będzie zamiast pojedynczych artykułów zakwestionować całą ustawę o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz.U. z 2005 r. nr 16, poz. 1419 z późn. zm.).

Zastrzeżenie budzi przede wszystkim monopol na dysponowanie terenami ogródków działkowych, jaki na mocy ustawy został nadany Polskiemu Związkowi Działkowców (PZD).

Powołując się na poprzednie wyroki Trybunału, prezes SN stwierdza m.in., że choć ustawa nie stanowi już (w przeciwieństwie do ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych z 1981 r.), że PZD zakłada i prowadzi ogrody na zasadzie wyłączności, to z jej art. 10 wynika w praktyce co innego.

Teoretycznie może powstać inne stowarzyszenie działkowców, ale nie ma ono zagwarantowanego przekazania w użytkowanie gruntów, co jest ograniczeniem prawa obywateli do zrzeszania się i stoi w sprzeczności z zasadami wyrażonymi w art. 2 konstytucji: demokratycznego państwa oraz sprawiedliwości społecznej.

Co więcej, przynależność działkowców do PZD jest obowiązkowa, za to nie istnieją precyzyjne uregulowania dotyczące trybu przyznawania im działek.
W opinii SN ustawa nie chroni więc interesów ani działkowców, ani państwa. Działkowcy jednak ostro zaprotestowali. Do TK, a także premiera i parlamentarzystów trafiło tysiące listów w obronie ww. ustawy.

– Nie ma mowy o monopolu. Na terenach gminnych czy Skarbu Państwa również powstają ogrody działkowe, tylko że nie nazywają się rodzinnymi, nie funkcjonują na takich samych zasadach, na jakich funkcjonują nasze ogrody.

Choć muszą wnosić opłaty z tytułu dzierżawy (PZD nie ma tego obowiązku – red.), to nie znaczy, że PZD jest w stosunku do nich uprzywilejowany – mówi Izabela Ożygalska, prezes Zarządu Okręgowego PZD w Łodzi.

PZD zwolniony jest jednak także z podatków od nieruchomości.

– Dostaliśmy grunty, które były gruntami niechcianymi, odłogującymi, będącymi wręcz wysypiskami śmieci. Włożyliśmy dużo pracy w doprowadzenie ich do takiego stanu, w jakim się obecnie znajdują; nikt nam za to nie zapłacił, a gmina nie musiała łożyć na ich utrzymanie.

Zgodnie z prawem jest to przecież zieleń miejska komunalna, więc otwarta dla wszystkich. My się przecież nie zamykamy – tłumaczy Ożygalska.

PZD, który przygotowuje się do protestacyjnej akcji oflagowania ogródków, alarmuje, że ewentualne uchylenie przez TK ustawy może dla działkowców oznaczać utratę prawa do użytkowania działki, prawa do własności altanek czy nasadzeń bez konieczności wypłaty odszkodowania, odebranie przywileju zwolnienia z podatku i faktyczną likwidację ogrodów poprzez przeznaczenie terenów na cele komercyjne.

Stworzono potworka?

W Polsce jest 996 tys ogródków działkowych zajmujących 44 tys hektarów. Ich wartość szacuje się na kilkanaście mld zł. Mimo że grunty formalnie są własnością Skarbu Państwa lub samorządów, to właściciele Ci nie może nimi swobodnie dysponować... bez zgody PZD.

- Konia z rzędem temu kto dokona jedynej możliwej interpretacji art. 17 ustawy, który mówi, że likwidacja rodzinnego ogrodu działkowego odbywa się za zgodą PZD – mówi dr adwokat Zbigniew Banaszczyk, cywilista z Uniwersytetu Warszawskiego.

– Mamy do czynienia z ustawą, która w istocie rzeczy jest sprzeczna z przepisami, które realizują cele publiczne wyższego rzędu: bezpieczeństwa publicznego, rozwoju państwa (poprzez zapewnienie odpowiedniej komunikacji lub budowę infrastruktury) ochrony zdrowia (poprzez budowę szpitali) etc.

– Nigdy nie wydaliśmy decyzji odmownej, kiedy likwidacja wiązała się z realizacją inwestycji publicznej służącej wszystkim mieszkańcom. To oczywiste, że muszą być trasy szybkiego ruchu, ośrodki zdrowia czy szkoły i nie zatrzymamy rozwoju miasta ogrodami działkowymi. Można i w praktyce daje się pogodzić interes miasta i działkowców – odpiera Eugeniusz Kondracki, prezes PZD.

– Przekazaliśmy tereny pod budowę Trasy Siekierkowskiej w Warszawie, nowych dróg wiodących do lotniska.

W Bydgoszczy zlikwidowany został ogród Swoboda, który dziś miałby 110 lat. Ale na tym terenie powstała biblioteka uniwersytecka. Gdański stadion na Euro 2012 i częściowo infrastruktura stadionu w Poznaniu też zostały zbudowane na byłych terenach działkowców – wylicza.

Co prawda, art. 17 ust.3 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych wskazuje, że w przypadku braku zgody PZD na przekazanie terenu na cele publiczne stosuje się odpowiednio przepisy wywłaszczeniowe, jednak dotyczy to tylko sytuacji, w których taka inwestycja miałaby powstać dokładnie na terenie działek.

Jeśli jednak np. samorząd chciałby spieniężyć grunty, na których znajdują się ogródki, bo brakuje mu pieniędzy na inwestycje służące mieszkańcom, bądź musi załatać dziurę budżetową, wówczas bezwzględnie musi liczyć na dobrą wolę władz PZD.

– Nie dość więc, że ustawa wyraża głęboką niesprawiedliwość polegającą na tym, że tylko określona grupa obywateli korzysta z przywilejów, to dodatkowo stanowi skuteczny mechanizm blokujący, którego ofiarą stanie się samo państwo.

Uchwalając ustawę w takiej wersji, nasz parlament stworzył podmiot, który nie podlega żadnej kontroli. Nawet w sytuacjach konfliktu z państwową racją stanu – mówi dr Banaszczyk.

Działki Augiasza

Na problem braku nadzoru nad PZD zwraca uwagę także Najwyższa Izba Kontroli w raporcie opublikowanym pod koniec ub. roku.

„W żadnych przepisach ustawodawca nie wskazał, jaki urząd – z ramienia administracji publicznej – ma sprawować nadzór nad związkiem. Brak nadzoru jest utrudnieniem w egzekwowaniu prawa na rodzinnych ogrodach działkowych.

Obowiązująca ustawa nie precyzuje praw i obowiązków użytkowników działek ani zasad przydziału ogrodów. Wszystkie te uregulowania zawarte są jedynie w statucie PZD i regulaminach poszczególnych ogrodów, przez co nie są powszechnie obowiązującym prawem” – czytamy we wnioskach pokontrolnych.

W efekcie, wg kontrolerów, na terenie ogrodów działkowych panuje bałagan. Mieszkają tam bezprawnie tysiące osób. Wbrew prawu budowlanemu postawiono setki budynków, co grozi odprowadzaniem do gleby ścieków niebezpiecznych dla środowiska.

Według ustaleń NIK gminy, które są zobowiązane do utrzymania czystości, nie wiedzą nawet, ile ogrodów rzeczywiście działa na ich terenie i jaka jest ich powierzchnia.
W konkluzji NIK stwierdza, że zmiana ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych jest niezbędna.

Zwłaszcza że do części terenów, na których położone są ogródki działkowe, istnieją roszczenia byłych właścicieli. Roszczenia, które zgodnie z obowiązującą ustawą są praktycznie nie do zrealizowania.

– Zgodnie z art. 24 ustawy zasadne roszczenia osoby trzeciej do nieruchomości zajętej przez rodzinny ogród działkowy podlegają zaspokojeniu wyłącznie poprzez wypłatę odszkodowania lub zapewnienie nieruchomości zamiennej.

Ale nie przez Polski Związek Działkowców, lecz przez właściciela nieruchomości, czyli najczęściej gminę – mówi Ryszard Grzesiuła, V-wiceprezes stowarzyszenia „Dekretowiec”, który prowadzi wiele spraw rewindykacyjnych postępowań dotyczących zagarniętych dekretem Bieruta nieruchomości.

– Czekamy na orzeczenie trybunału, bo na razie znany mi jest tylko jeden przypadek, kiedy udało się taki grunt odzyskać – dodaje.

Jednak według dr Banaszczyka, obecna redakcja przepisów uniemożliwia twierdzenie, że art. 24 dotyczy także roszczeń windykacyjnych, ponieważ te nie mogą być roszczeniem osób trzecich. Ponadto, ten przepis w połączeniu z innymi daje, co prawda, roszczenie windykacyjne, ale uniemożliwia jego faktyczne wykonanie.

Jeżeli ktoś występuje z roszczeniem o wydanie gruntu, to ustawa obciąża go tyloma obowiązkami, że wykonanie tego roszczenia z punktu widzenia ekonomicznego pozbawione jest jakiegokolwiek sensu.

Należy przecież zapewnić nieruchomość zamienną o uregulowanej sytuacji prawnej i jednocześnie o powierzchni niemniejszej od dotychczasowej. By odzyskać swój grunt należy kupić inny a dzierżawcom zapłacić odszkodowania – dziwi się adwokat.

Nawet po uzyskaniu tytułu własności właściciel nieruchomości może wystąpić o jej wydanie tylko przeciwko temu, kto nią faktycznie włada. - A faktycznie włada nie PZD, tylko użytkownicy tych działek. Należałoby wytoczyć powództwo tylu podmiotom ilu jest użytkowników konkretnych działek. W ramach jednego ogrodu, swoje działki może posiadać nawet kilkuset działkowców.

Nikt nie jest w stanie przeprowadzić tylu postępowań od początku do końca. Można pozwać od razu wszystkich jednocześnie, ale taki proces najpewniej nigdy by się nawet dobrze nie rozpoczął bo usprawiedliwiona nieobecność któregokolwiek z pozwanych, tamowałaby rozpoznanie sprawy – zaznacza mec. Banaszczyk.

To nie Tunezja

Rozprawa przed trybunałem odbędzie się 28 czerwca. Nie sposób przewidzieć wyroku, ale jeśli sędziowie zdecydują o niekonstytucyjności zakwestionowanego aktu prawnego, wówczas najprawdopodobniej TK odroczy wykonanie wyroku, dając parlamentarzystom czas na uchwalenie nowej ustawy według wytycznych sędziów.

Działkowcy obawiają się, że grzebanie w ustawie o rodzinnych ogrodach działkowych doprowadzi do ich likwidacji.

Tymczasem, jak wskazują, ogródki stanowią często jedyną dostępną formę rekreacji dla tysięcy osób o niskich dochodach.

– To nie są ludzie, którzy latają na wczasy do Tunezji, a nawet których stać na jakiekolwiek wczasy. Powiem więcej, coraz częściej są to osoby, dla których to, co wyhodują własnoręcznie na działce, jest w dużej części źródłem zaspokojenia ich potrzeb żywieniowych – podkreśla Eugeniusz Kondracki, prezes PZD.

Z jednej strony ogródki stanowią zaspokojenie bardzo ważnej potrzeby społecznej.

Z drugiej, poprzez fakt, że często położone są w centrach miast, hamują ich rozwój i blokują atrakcyjne tereny inwestycyjne. Wartość rynkowa niektórych z nich w stolicy wynosi ok. 1 tys. zł za metr.

– Tylko w Warszawie mamy 190 ogródków działkowych o łącznej powierzchni 1250 hektarów. Jaki pożytek dla działkowca z ogródka położonego obok ruchliwej ulicy, którą przejeżdża 4 tys. samochodów na dobę, które wyrzucają z siebie kilogramy szkodliwych związków i metali ciężkich – pyta mec. Grzesiuła.