Subskrybuj nas na Youtube
Państwo, choć mogło, nie zapobiegło kryzysowi frankowemu, a teraz nie potrafi skutecznie tym kryzysem zarządzać. Na placu boju pozostały sądy.
Problem frankowiczów od kilku już lat rozpala i dzieli opinię publiczną w Polsce. Najnowszym hasłem skomplikowanej „kampanii frankowej” jest szeroko ostatnio nagłaśniane zagrożenie dla stabilności polskiego systemu bankowego, jakie ma nieść ze sobą oczekiwane orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w sprawie C-260/18 Dziubak (dopuszczalność przekształcenia kredytów frankowych w złotówkowe, z zachowaniem oprocentowania właściwego kredytom walutowym). W kilku tysiącach spraw o kredyty indeksowane bądź denominowane we frankach szwajcarskich sądy – z mozołem ustalające linię orzeczniczą dotyczącą skutków stwierdzenia nieuczciwego charakteru postanowień wykorzystywanych przez banki – coraz częściej posiłkują się orzecznictwem TSUE. Partia rządząca, która dotąd deklarowała legislacyjne wsparcie dla kredytobiorców, ograniczyła obietnice. W dyskusjach między przedstawicielami stron konfliktu bardzo trudno jest stwierdzić, kto ekspert, a kto lobbysta. Związek Banków Polskich zapytuje społeczeństwo, czy należy pomóc „frankowiczom” i odnotowuje, że 42 proc. Polaków uważa, że „skoro ktoś wziął taki kredyt, to powinien sobie radzić z jego spłatą”.
Zbieg interesów i chronionych wartości, intensywność i zawikłanie debaty, geneza problemu, możliwości jego rozwiązania i wynikające stąd konsekwencje przedstawia się często w sposób niezwykle manipulacyjny. Sytuacja ta obnaża boleśnie słabości zarówno instytucji państwowych (zbyt podatnych na wpływy lobby bankowego), jak i sądów (dla których dostrzeżenie na czas rozwiązań europejskich okazało się zbyt trudnym wyzwaniem).
Jak to się zaczęło?
Kredyty hipoteczne pojawiły się szerzej w ofercie banków w połowie lat 90. XX w., a początek ich popularności wśród konsumentów to rok 2000. W 2002 r. uchwalono prawo dewizowe umożliwiające udzielanie kredytów denominowanych w walucie obcej. Większa zamożność i wynikający z niej optymizm konsumentów spowodowały wzrost zainteresowania kupnem mieszkań. W tym czasie kredyty w złotych były jednak drogie ze względu na wysoki poziom stóp procentowych wynikający z prowadzonej przez państwo polityki dezinflacyjnej. Niżej oprocentowane kredyty walutowe (przede wszystkim we franku szwajcarskim) były bardziej dostępne i zdecydowanie tańsze. Niższa wysokość rat wyliczanych na podstawie taniego wówczas franka ułatwiała wykazanie zdolności kredytowej. Korzystny kurs franka i intensywne zabiegi promocyjne banków sprawiły, że w latach 2005–2010 zostało zawartych prawie milion takich umów.
Skala zjawiska
Do końca 2017 r. według szacunków NIK banki zawarły 985 700 umów kredytu obciążonych ryzykiem walutowym (KORW), z których kredyty denominowane lub indeksowane do franka szwajcarskiego stanowiły 81 proc. Szczyt popularności KORW przypadł na lata 2006–2008. Banki zawarły wówczas ponad 476 000 umów, w tym 192 100 (czyli średnio ponad 760 umów dziennie) w roku 2008. Konsekwencje kryzysu finansowego z 2008 r. spowodowały, że rok później liczba zawieranych umów spadła o prawie 80 proc. (39 100). W 2012 r. było już tylko 8422 umów KORW, a w 2013 r. 957. Wartość portfela KORW wzrastała jednak aż do roku 2011, kiedy osiągnęła niemal 198 mld zł (dane NIK). Przyrost wyrażonej w złotych wartości wynikał z udzielania nowych kredytów, których wartość przewyższała dokonywane spłaty i przewalutowania, jak również ze spadku wartości złotego w stosunku do walut obcych. Na 13 listopada 2017 r. KORW znajdowały się w portfelach 34 banków.
Na koniec 2017 r. w portfelach banków znajdowało się 22 600 zagrożonych kredytów złotowych o wartości 4,7 mld zł oraz 16 100 kredytów walutowych o wartości 6,0 mld zł. Niższa jakość kredytów walutowych wynika z wyeliminowania sprzedaży nowych kredytów (w 2017 r. jedynie 1 proc. kredytów udzielono w walucie obcej), w związku z czym portfel tych kredytów ulega szybszemu „starzeniu”. Najniższą jakość przedstawia portfel kredytów z lat 2007–2008 (14 700 kredytów o łącznej wartości 5,5 mld zł). Dane KNF z 2018 r. wskazują, że aż 6,5 proc. kredytów udzielonych w roku 2008 należy do kategorii zagrożonych.
Spadła liczba i wartość kredytów walutowych
Liczba i wartość kredytów w CHF według KNF zmniejsza się systematycznie: na koniec 2018 r. w portfelach banków znajdowało 457 300 kredytów we frankach o wartości 104,8 mld zł. Ich liczba spadła o 24 700, a wartość o 2,3 mln zł. Stanowiły 20,9 proc. w liczbie i 25,8 proc. w wartości kredytów.
Na czym polega problem?
Na początku 2015 r. szwajcarski bank centralny uwolnił kurs franka, po czym ten gwałtownie zyskał na wartości. W 2016 r. średni kurs franka w stosunku do wartości w roku 2007 wzrósł o 90,5 proc., z 2,1614 do 4,1137 zł (w tym samym okresie kurs euro wzrósł o 23,5 proc.) Spadek wartości złotego sprawił, że tanie w chwili zaciągania kredyty powiązane z frankiem nie tylko straciły atrakcyjność finansową, lecz stały się niezwykle uciążliwe dla części obciążonych nimi kredytobiorców. Nakładały na nich nieograniczone ryzyko skutków umacniania się franka w stosunku do złotego, przy czym nie zawsze byli oni tego świadomi. Znaczące osłabienie złotówki oznaczało, że po latach spłaty kredytobiorcy mogą mieć zadłużenie wyrażone w złotych wyższe od zaciągniętego kredytu, a jednocześnie spłata zadłużenia po sprzedaży nieruchomości jest niemożliwa, ponieważ wartość długu przekracza wartość mieszkania. Taka sytuacja (wartość nieruchomości niższa niż wartość kredytu, LTV>100 proc.) dotyczyła w latach 2015–2016 około 50 proc. kredytów frankowych. W 2017 r. sytuacja nieco się poprawiła: w bankach posiadających portfel kredytów mieszkaniowych o wartości przekraczającej 100 mln zł dotyczyło to 20,1 proc. umów kredytowych o wartości 34,4 proc. ogółu kredytów mieszkaniowych powiązanych z frankiem, a w 2018 r. 20 proc. kredytów o wartości 34,3 proc. Dla porównania ten sam wskaźnik dla kredytów złotowych na koniec 2018 r. wyniósł 6,09 proc.
Wzrost faktycznego zadłużenia oraz kosztów obsługi kredytu był jednak tylko impulsem, który spowodował, że kredytobiorcy masowo zdecydowali się na pozywanie banków. Podstawą pozwów nie jest bowiem wzrost ceny franka, lecz nieuczciwe postanowienia umowne umieszczane przez banki w umowach kredytowych. Na ich podstawie banki mogły przeliczać raty przy użyciu wprowadzanych i ustalanych przez siebie tabel kursowych, zmieniać wysokość oprocentowania na podstawie nieprecyzyjnych lub nieweryfikowalnych klauzul modyfikacyjnych czy pobierać opłaty za ubezpieczenie niskiego wkładu własnego. Zgodnie z prawem europejskim (dyrektywa 93/13 o nieuczciwych warunkach umownych, wdrożona do kodeksu cywilnego) postanowienia, które nie były indywidualnie negocjowane, nie wiążą jednak konsumenta, jeżeli niezgodnie z wymogami dobrej wiary powodują znaczącą nierównowagę wynikających z umowy praw i obowiązków stron, ze szkodą dla konsumenta. Prawo europejskie wymaga, żeby sankcja nałożona na przedsiębiorcę stosującego nieuczciwe postanowienia była efektywna, proporcjonalna, a jednocześnie odstraszająca, aby eliminować wykorzystywanie takich postanowień w przyszłości. Wyroki sądów stwierdzające upadek takich postanowień powinny więc nieść z sobą negatywne ekonomicznie konsekwencje dla banków.
Indeksowane i denominowane
W kredytach indeksowanych kwota kredytu indeksowana do walut obcych była obliczana i wypłacana w złotych. Harmonogram spłat w walucie obcej był zazwyczaj ustalany po kursie wskazanym przez bank, spłaty dokonywano jednak w złotych. Bank przeliczał ją na walutę określoną w harmonogramie najczęściej po kursie sprzedaży ustalanym przez bank, co dawało bankom możliwość zarabiania na spreadzie, tj. różnicy między kursami po jakich następowały przeliczenia przy wypłacie i spłacie kredytu (dochodzących do 10 proc.). W kredytach denominowanych wysokość kredytu już w umowie była wyrażona w walucie obcej. Wypłata kredytu następowała w złotych, po przeliczeniu po kursie kupna banku. Harmonogram spłat był wyrażany w walucie obcej i spłacany w złotych, po kursie sprzedaży ustalanym przez bank.
Jak stworzono rynek kredytów walutowych?
Na początku boomu kredytów walutowych (2004–2006) ówczesny generalny inspektor nadzoru bankowego (GINB) Wojciech Kwaśniak zwracał wiele razy uwagę na zagrożenia dla sektora związane z masowym udzielaniem kredytów walutowych oraz praktykami, jakich dopuszczały się przy tym banki (liberalne zasady wyceny, nieodpowiednia relacja kredytu do wartości nieruchomości itd.). W grudniu 2005 r. prezes Związku Banków Polskich (ZBP) Krzysztof Pietraszkiewicz wystosował do GINB pismo, w którym wyraził poparcie dla działań nadzoru i wskazał, że większość banków opowiada się za wprowadzeniem przez GINB formalnego zakazu udzielania kredytów w walutach obcych na cele mieszkaniowe. Jednocześnie od 2006 r. część banków (w tym opowiadające się za zakazem) zintensyfikowała akcję kredytową w walutach obcych, której szczyt przypadł na rok 2008. GINB uznał proponowane przez ZBP rozwiązanie za niemożliwe do wprowadzenia za względu na brak możliwości ograniczenia przez GINB praw banków i klientów oraz na fakt, że preferowało ono banki o dużej bazie depozytowej. W marcu 2006 r. Kwaśniak stwierdził jednak, że „banki robią sobie żarty”, bo jedna trzecia kredytów w Polsce to kredyty walutowe, a to powoduje, że cały system bankowy przejmuje na siebie większe ryzyko. Mimo to GINB nie zaproponował skutecznych działań legislacyjnych, aby wyeliminować możliwość udzielania kredytów w walutach obcych, ograniczając się do przyjęcia niewiążących rekomendacji. Nadzór może jedynie uwzględniać sposób realizacji rekomendacji przy ocenie banków w ramach oceny następczej.
W kolejnych latach KNF wydał szereg rekomendacji dotyczących zarządzania ekspozycjami kredytowymi zabezpieczonymi hipotecznie (rekomendacje S: 2006, 2008, 2011 i 2013) oraz dobrych praktyk w zakresie zarządzania ryzykiem detalicznych ekspozycji kredytowych (rekomendacje T: 2010 i 2013), które sukcesywnie zaostrzały wymogi wobec banków udzielających KORW. Zmianę podejścia dobrze ilustrują rekomendacje w sprawie oferowania konsumentom takich kredytów. W 2008 r. bank powinien był oferować klientom w pierwszej kolejności kredyty w złotych, a oferta kredytu walutowego mogła się pojawić dopiero po uzyskaniu od klienta pisemnego oświadczenia potwierdzającego, że dokonał on tego wyboru, mając pełną świadomość ryzyka. W roku 2013 zalecano już, aby kredyty te były oferowane wyłącznie klientom uzyskującym trwałe, zapewniające regularną obsługę i spłatę kredytu dochody w walucie kredytu.
Mimo niewiążącego charakteru Rekomendacja S z lipca 2006 r. spotkała się z bardzo negatywnym przyjęciem ze strony polityków i ekonomistów. Według Zyty Gilowskiej ograniczenia w dostępie do kredytów walutowych miały utrudnić obywatelom „podjęcie jakiejś gry kredytowej”, przy czym zauważała ona, że wprawdzie obywatele „są dorośli i mają prawo do pewnej lekkomyślności przy podejmowaniu decyzji”. W podobnym tonie wypowiadał się nie tylko ówczesny premier Kazimierz Marcinkiewicz, który „nie rozumiał” i „nie zgadzał się na politykę ograniczania dostępu do kredytów”, lecz również prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów Cezary Banasiński, który uznał, że wprawdzie argument ochrony konsumentów jest słuszny, ale wprowadzenie ograniczeń w udzielaniu kredytów walutowych jest „rozwiązaniem zbyt daleko idącym”. Właściwe byłoby jego zdaniem edukowanie konsumentów i zwiększenie obowiązków informacyjnych banków. Niezwykle ostrą reakcję wystosował również Klub Parlamentarny PiS, którego zdaniem Rekomendacja S nie służyła ani obywatelom, ani gospodarce. Jej szef Przemysław Gosiewski podkreślił, że uderza ona w biedniejszych kredytobiorców, a wprowadzając ją, nadzór bankowy kierował się przede wszystkim interesem korporacyjnym banków (udzielających kredytów złotych).
Politykom wtórowali ekonomiści: Expander wieszczył, że w najbardziej optymistycznym scenariuszu frank osiągnie kurs na poziomie 1,8 zł (w momencie wejścia Polski do strefy euro), a do zrównania rat kredytów złotowych i we frankach musiałoby dojść do krachu polskiej gospodarki. Z akcji Instytutu Globalizacji „Wolność dla marzeń, wolność dla kredytu” wynikało, że Polacy są ostrożni i świadomi podejmowanego ryzyka, w związku z czym dodatkowe regulacje są zbędne. Według Foresight Strategy Advisors restrykcje KNB miały narazić polskich konsumentów na straty. Instytut Globalizacji wystosował nawet apel o utrzymanie konkurencji na rynku kredytów hipotecznych, a jego autor (ekspert Centrum im. Adama Smitha) twierdził, że wprowadzenie ograniczeń w udzielaniu kredytów hipotecznych w walutach obcych jest wynikiem działań lobby bankowego, które „kieruje się własnym interesem i maksymalizacją zysków, a nie dobrem konsumenta”.
Jak wykazuje analiza NIK z 2018 r., restrykcje wprowadzane przez kolejne rekomendacje trudno jednak uznać za wyśrubowane. Na przykład Rekomendacja S z 2008 r. zalecała bankom przedstawić klientom cztery symulacje wysokości rat KORW, w tym zakładającą spadek kursu złotego do waluty kredytu w skali odpowiadającej różnicy między maksymalnym i minimalnym kursem złotego do tej waluty w ciągu 12 miesięcy bez zmiany stopy procentowej, oraz z identyczną stopą procentową jak dla kredytu w złotych, ale z kwotą kredytu zwiększoną o 20 proc. Zdaniem NIK nie oddawało to skali ryzyka walutowego, jakie obciąża konsumentów zaciągających kredyty długookresowe, biorąc pod uwagę, że w 2008 r. nie było ani jednej waluty kraju OECD, dla której w okresie poprzednich 30 lat wahania kursów w stosunku do franka szwajcarskiego byłyby niższe niż 25 proc., dla 28 (z 35) były wyższe niż 70 proc., w tym dla 20 wyższe niż 150 proc. Złoty polski od 1990 r. osłabił się do franka szwajcarskiego o ponad 400 proc. – ponad 20 razy więcej niż założenia KNF. Gdyby uwzględnić okres 30 lat, włączając kryzysy lat 80. i 90. XX wieku, wahania przekroczyłyby… 1,1 mln proc. NIK sugerował zmianę Rekomendacji T w taki sposób, by kredytobiorca otrzymywał informację o ryzyku walutowym na podstawie danych historycznych w czasie odpowiadającym okresowi proponowanego kredytu, a nie za ostatnie 12 miesięcy. KNF odrzucił propozycję, argumentując, że zmieniłoby to praktykę banków podających dane za 12 miesięcy bez względu na okres, na jaki miał zostać udzielony kredyt. KNF obawiał się również, że konsumenci będą mylić dane o ryzyku obejmującym okres kredytu z ratami kredytu.
Słaba była również skuteczność rekomendacji. KNF przeprowadził 104 inspekcje ich wdrożenia i w każdym z badanych banków stwierdził nieprawidłowości. Zalecenia poinspekcyjne wskazywały nieprawidłowości wymagające usunięcia, a w przypadkach istotnych nadużyć udzielano upomnień. Zgodnie z prawem bankowym nie odnosiły się one jednak do zawartych umów, lecz do eliminacji nieprawidłowości w przyszłości.
Prawo europejskie wymaga, żeby sankcja nałożona na przedsiębiorcę stosującego nieuczciwe postanowienia była efektywna, proporcjonalna i odstraszająca. Wyroki sądów powinny więc nieść z sobą negatywne ekonomicznie konsekwencje dla banków
Sami sobie winni…
Obraz frankowiczów tworzony w kampanii medialnej nie jest pozytywny: bogaci ludzie, którzy wzięli tanio kredyty, a teraz nie chcą ich spłacać. Przedstawiciele banków z jednej strony podkreślają, że jak się zawarło umowę, to trzeba się z niej wywiązać, a z drugiej, że społeczeństwo nie chce płacić za nietrafione decyzje ekonomiczne frankowiczów. W świetle korzystnej dla nich opinii rzecznika generalnego TSUE pojawiły się również argumenty, że wszyscy za nich zapłacimy, bo banki po prostu podwyższą opłaty. Częsty radykalizm wypowiedzi frankowiczów, sfrustrowanych niemożnością efektywnej realizacji ich praw i negatywnym PR-em, także nie przysparza im zwolenników.
Prawo? Jakie prawo?
Historia kryzysu frankowego to historia wielu – zazwyczaj pustych – obietnic jego rozwiązania za pomocą ustawy. W początkowym okresie państwo nie podjęło skutecznych działań mających na celu ograniczenie liczby udzielanych kredytów walutowych. Zdaniem KNF w latach budowy portfela KORW wprowadzenie regulacji ustawowych było praktycznie niemożliwe ze względu na „stanowisko ekonomistów, polityków i społeczeństwa co do dostępu do takich kredytów”. Po zmianie warunków ekonomicznych administracja państwowa (jak wskazuje NIK w raporcie z 2018 r.) nie była w stanie skutecznie przeciwdziałać zagrożeniom wynikającym z charakteru kredytów walutowych oraz z nieuczciwych praktyk banków. A państwo, które nigdy nie podjęło starań, aby uświadomić konsumentom skalę i istotę ryzyka, z jakimi wiążą się kredyty walutowe, nie zapewnia jednocześnie właściwego egzekwowania praw przysługujących konsumentom.
Od początku kryzysu frankowego zostały przyjęte trzy ustawy mające wpływ na rynek KORW i sytuację kredytobiorców. W roku 2011, czyli jeszcze przed gwałtownym wzrostem wartości franka, uchwalono ustawę antyspreadową, która umożliwiła spłatę bezpośrednio w walucie kredytu. Uniezależniło to kredytobiorców od kursów walut banku i uwolniło od niekorzystnych skutków nieuczciwych postanowień umownych w zakresie spreadu. W 2015 r., na mocy ustawy o wsparciu kredytobiorców znajdujących się w trudnej sytuacji finansowej, którzy zaciągnęli kredyt mieszkaniowy, został utworzony Fundusz Wsparcia Kredytobiorców w wysokości 600 mln zł ze składek kredytodawców. Wsparcie obejmowało nieoprocentowaną pomoc zwrotną wypłacaną do 18 miesięcy w wysokości do 1,5 tys. zł miesięcznie. Wyśrubowane kryteria umożliwiające skorzystanie z funduszu oraz podejście banków – niezainteresowanych wykorzystaniem tych pieniędzy przez kredytobiorców (niewykorzystane środki miały wrócić do banków, a wnioski można było składać tylko do końca 2018 r.) – spowodowały, że pomoc była iluzoryczna. Według dostępnych danych skorzystały z niej 833 osoby.
Ta ustawa została właśnie zmieniona przez ustawę zaproponowaną przez prezydenta (była to jedna z trzech propozycji prezydenta Dudy, który w kampanii wyborczej mocno podkreślał konieczność pomocy frankowiczom). Ustawa wydłuża okres działania Funduszu Wsparcia i uelastycznia zasady udzielania pomocy (m.in. wydłuża okres działania funduszu, podnosi minimum dochodowe konieczne do uzyskania pomocy, zwiększa wysokość comiesięcznego wsparcia do 2 tys. zł, umożliwia umorzenie części rat). Podczas prac parlamentarnych na wniosek klubu PiS z ustawy wykreślono jednak przepisy o Funduszu Konwersji, na który składałyby się banki (miał służyć sfinansowaniu przewalutowania kredytów). Jego utworzeniu były przeciwne banki (oceniały jego koszt na 3 mld zł), a ambasady Niemiec, Austrii, Hiszpanii i Portugalii (banki z tych krajów mają w Polsce spółki córki z dużymi portfelami kredytów walutowych) ostrzegały, że może on naruszać umowy o ochronie inwestycji. Kredytobiorcy przyjęli usunięcie Funduszu Konwersji z dużym rozczarowaniem.
W 2017 r. (czyli 12 lat po powstaniu problemu) przyjęto ustawę o kredycie hipotecznym, która wyeliminowała w praktyce możliwość zaciągania kredytów we frankach. Kredyt hipoteczny może obecnie zostać udzielony lub być indeksowany do waluty, w której konsument uzyskuje większość swoich dochodów lub posiada większość środków finansowych lub innych aktywów wycenianych w danej walucie.
Kto nadzoruje rynek?
Jak wskazuje NIK, główne problemy ze stosowaniem istniejącego prawa w sprawach związanych z kredytami frankowymi wynikały z niskiej aktywności organów administracji publicznej, konstrukcji modelu ochrony konsumentów oraz braku skutecznych narzędzi działania. Instytucje, które miały do odegrania najważniejszą rolę, to KNF oraz UOKiK. KNF skupiała się przede wszystkim na ekonomicznych aspektach udzielania kredytów frankowych, a kwestia uczciwego charakteru umów i ryzyka prawnego przez długi czas pozostawała poza jej zainteresowaniem. Analizy KNF wykazywały, że sektor bankowy jest odporny na deprecjację walut, jakość walutowych kredytów mieszkaniowych pozostaje stabilna, portfel KORW nie powoduje ryzyka zagrażającego stabilności systemu finansowego, a redukcje stóp procentowych przez szwajcarski bank centralny niwelują w znacznym stopniu problem wynikający ze wzrostu wartości franka dla klientów (październik 2017 r.). Podobną ocenę prezentował NBP w raportach o stabilności systemu finansowego oraz Komitet Stabilności Finansowej. Od 2015 r. KNF prowadzi co roku badania wśród 14 najbardziej zaangażowanych w kredyty walutowe banków. Na tej podstawie nakłada na nie dodatkowe wymogi kapitałowe związane z ryzykiem portfela KORW we frankach i euro. W czerwcu 2017 r. ustaliła wysokość tych wymogów łącznie na kwotę 303 mln zł, uwzględniając m.in. ryzyko prawne (np. „ostrożnościowo oszacowaną liczbę otwartych spraw sądowych w horyzoncie roku”, „współczynnik przegranych spraw przez banki” czy „kwoty aktualnie zawiązane rezerwą z tytułu toczących się spraw”).
UOKiK, który kształtuje politykę konsumencką w Polsce, początkowo nie dostrzegał skali zagrożenia na rynku konsumenckich KORW i nie podejmował skutecznych działań mających na celu eliminację nieuczciwych postanowień z umów kredytów walutowych. Zmiana nastąpiła w 2014 r., kiedy prezesem został Adam Jasser, a wiceprezesem ds. polityki konsumenckiej Dorota Karczewska. UOKiK nie tylko zaktywizował wówczas działania nadzorcze w odniesieniu do banków, lecz również doprowadził (w 2016 r.) do zwiększenia swoich kompetencji w zakresie kontroli nieuczciwego charakteru postanowień oraz uzyskał możliwość przedstawiania sądom istotnego poglądu w sprawie (do 30 listopada 2016 r. stało się tak w 217 sprawach KORW).
W raporcie z 2018 r. NIK zarzucił urzędowi niedostateczną aktywność i przewlekłość postępowań, którą UOKiK tłumaczył brakami kadrowymi. To racjonalny argument. W 2017 r. w urzędzie było zatrudnionych 198 prawników, a w 2018 r. 184, co biorąc pod uwagę, że w zakresie jego obowiązków jest ochrona konkurencji, praw konsumentów, zapewnienie ogólnego bezpieczeństwa produktów i monitorowanie jego nadzoru, wydaje się nieadekwatne. Nie da się precyzyjnie wskazać, ilu prawników zajmuje się sprawami z zakresu ochrony konsumentów, ponieważ pracownicy delegatur wykonują jednocześnie zadania z zakresu konkurencji. Od momentu rozszerzenia kompetencji UOKiK nie zostały stworzone dodatkowe etaty, które umożliwiłyby realizację nowych zadań.
Jeśli nie nadzór, to kto?
Pomocy kredytobiorcom mogą udzielać: rzecznik finansowy (RF) oraz miejscy i powiatowi rzecznicy konsumentów. Popularny wśród kredytobiorców rzecznik finansowy prowadzi działania informacyjne i wspiera kredytobiorców w dochodzeniu praw, nie ma jednak żadnych uprawnień władczych ani nadzorczych wobec banków. Wpływa to na ich postawę i przekłada się (zdaniem NIK) na niską skuteczność działań. Rzecznik może występować z wnioskami do Sądu Najwyższego i na tym polu odnosi sukcesy.
Porad prawnych mogą konsumentom udzielać również rzecznicy praw konsumentów. Są uprawnieni do podejmowania kontaktów z bankami i wytaczania powództw indywidualnych i zbiorowych. Braki w zakresie zaplecza kadrowego i finansowego, a także duża fluktuacja kadr powodują jednak, że potencjał sieci rzeczników nie jest w pełni wykorzystany.
Wyjątkowo aktywna jest warszawska rzecznik Małgorzata Rothert, która wytoczyła przeciwko bankom po trzy powództwa indywidualne i grupowe. Jej sytuacja przypomina jednak film Stanisława Barei. NIK w 2018 r. wytknął jej opóźnienia w prowadzonych sprawach, które rzecznik wyjaśniła brakami i rotacją kadr. NIK poradziła jej na to wprowadzenie obligujących terminów wewnętrznych, które zmniejszą ryzyko „że sprawy będą prowadzone w sposób przewlekły”… Aktywność nie opłaca się również innym rzecznikom. W Krakowie np. unikają wytaczania powództw, gdyż sądy z tamtejszej apelacji kilka razy – w innych sprawach – obciążały rzecznika kosztami procesu w przypadku oddalenia pozwu. Gmina miejska Kraków ma jednak tak małą rezerwę na ten cel, że nie wystarczałaby nawet na pokrycie kosztów jednej sprawy.
Nikt nie zrobi tego za ciebie
Odpowiedzią na postawę państwa było zrzeszanie się kredytobiorców i próby wywarcia zorganizowanego nacisku na administrację publiczną. Powstały stowarzyszenia Stop Bankowemu Bezprawiu czy Pro futuris. W mediach społecznościowych zawiązały się liczne grupy wymieniające się doświadczeniami w sporach z bankami.
Stowarzyszenia frankowiczów, we współpracy z prowadzącymi sprawy frankowe kancelariami, wykonały ogromną pracę, która w dużej części należała do administracji publicznej bądź organizacji konsumenckich. Gromadzą i analizują rozstrzygnięcia sądowe (co jest bardzo ważne przy braku odpowiedniej identyfikacji spraw w ramach statystyk sądowych), występują z apelami do organów publicznych, komentują przedkładane projekty legislacyjne. Stowarzyszenie Stop Bankowemu Bezprawiu wystąpiło do Komisji Europejskiej ze skargą o nieprzestrzeganie w Polsce dyrektywy 93/13, organizowało przed sądami pikiety nawołujące do przestrzegania prawa europejskiego i bezpłatnie doradza w kwestiach prawnych. Organizować zaczęli się również prawnicy reprezentujący frankowiczów, którzy w czerwcu powołali Forum Prawników Finansowych.
A banki na to…
Już w listopadzie 2005 r., po spotkaniu z GINB, który zapowiedział działania mające na celu ograniczenia lub zakaz udzielania kredytów w walutach obcych, Związek Banków Polskich utworzył zespół roboczy (złożony z przedstawicieli PKO BP, Pekao, BPH, Banku Millenium, BRE Banku, GE Money Banku, Getin Banku oraz ZBP), który miał opracować rozwiązania w sprawie ograniczenia udzielania kredytów walutowych. Zespół stwierdził, że najważniejszymi kwestiami są zapewnienie wszystkim bankom wyrównanej konkurencji oraz wprowadzenie „rozwiązania w drodze systemowej, obligatoryjnej regulacji wydanej przez organ nadzoru”. Przedstawiciele banków zwrócili uwagę, że „sektor bankowy nie dysponuje żadną miarodajną analizą ryzyk dla systemu bankowego związanych z udzielaniem przez banki kredytów walutowych dla klientów indywidualnych, a jedynie bardzo ogólną wiedzą, że skala i udział tych kredytów w zadłużeniu ludności rośnie”. Wykonanie takiej analizy przez nadzór bankowy uznano za niezbędne do podjęcia decyzji w sprawie kredytów. Zespół rozpatrywał cztery opcje, w tym zakaz udzielania wszelkich kredytów w walutach wymienialnych. Za takim rozwiązaniem opowiedziały się m.in. PKO BP (który popierał również ewentualnie wprowadzenie ujednoliconych, zaostrzonych parametrów produktowych i/lub zasad oceny zdolności przy udzielaniu kredytów walutowych), BRE Bank (obecnie mBank) i BPH. Jednoznacznie przeciwko był bank Millenium.
5 grudnia 2005 r. ZBP przesłał do GINB pismo, z którego wynikało, że choć przedstawiciele banków nie osiągnęli jednomyślności, zdecydowaną przewagę uzyskał zakaz udzielania kredytów w walutach wymienialnych na cele mieszkaniowe. Reakcją GINB było przyjęcie niewiążącej Rekomendacji S w 2006 r., a banki (w tym opowiadające się za wprowadzeniem zakazu)… zintensyfikowały prowadzoną przez siebie akcję kredytową w obcych walutach.
Od momentu ujawnienia kryzysu na rynku kredytów walutowych banki prowadziły intensywną i skuteczną kampanię lobbingową, wpływając tak na legislatora, jak i na sądy. Krzysztof Pietraszkiewicz, prezes ZBP, podkreślał, że byłoby nie fair, gdyby do rozwiązania problemu zostały wykorzystane jedynie środki sektora bankowego, bez partycypacji środków publicznych. Finansiści zaproponowali swoim klientom na początku 2015 r. tzw. sześciopak pomocowy, w ramach którego np. uwzględniają ujemną stawkę LIBOR, zmniejszają spread walutowy, wydłużają na wniosek klienta okres spłaty czy też okresowo spłatę zawieszają. Jednakże przez cały czas trwania kryzysu banki były nastawione na konfrontację sądową, która jest dla nich mniej uciążliwa niż dla kredytobiorców. Rzecznik Finansowy między 1 stycznia a 30 września 2017 r. prowadził 728 postępowań pozasądowych dotyczących kredytów walutowych, z których polubownie zakończyło się sześć.
Ostatnio banki wysuwają argument, że przekształcenie kredytów w złotowe – z zachowaniem oprocentowania właściwego dla kredytów w CHF – którego koszt banki oceniają na 60 mld zł, zagroziłoby stabilności systemu bankowego. Zwracając się do premiera Morawieckiego (który jako bankowiec wypowiadał się przeciwko udzielaniu kredytów walutowych) z informacją o konieczności przedstawienia przez Polskę uzupełniających uwag w sprawie Dziubak, stwierdziły, że utrata wartości portfeli indeksowanych mogłaby w długim okresie przekroczyć 50 proc. ich obecnej wyceny. ZBP podkreśla przy tym, że informacje o kondycji polskiego sektora bankowego i jego wysokich zyskach „są mylnie odczytywane” (z przytaczanych danych KNF wynika jednak, że w latach 2000–2015 banki na samych spreadach zarobiły 5,5 mld zł). Obecnie stopa procentowa LIBOR CHF ma wartość ujemną, oprocentowanie w wielu przypadkach byłoby bliskie 0, co prowadziłoby zdaniem ZBP do naruszenia zasady równości wobec kredytobiorców, który zaciągnęli kredyt w złotych.
Swoboda gospodarowania
Ciekawe stanowisko przedstawił Santander Bank (przeciwny wprowadzaniu ograniczeń), który argumentował, że nie można ograniczać ryzyka związanego z kredytami walutowymi poprzez odgórne zmniejszenie ich dostępności, gdyż faktycznie prowadziłoby to do ograniczenia swobody gospodarowania. „Nie należy kwestionować przygotowania banków do zarządzania ryzykiem, zaś zwiększone ryzyko oznacza m.in. wyższą dla klientów cenę produktu, a tym samym w sposób rynkowy następuje dywersyfikacja klientów” – twierdził. Praktyka banków okazała się jednak dokładnie odwrotna.
Jak rozstrzygały polskie sądy
Jarosław Kaczyński w lutym 2017 r. namawiał frankowiczów, aby wzięli sprawy we własne ręce i zaczęli walczyć w sądach (nie dlatego, że nie mogą zaufać prezydentowi czy rządowi, ale ponieważ rząd nie może podejmować działań, które mogłyby doprowadzić do zachwiania systemem bankowym). Frankowicze wzięli sobie tę radę do serca: wpłynęły pozwy w sprawach około 6900 umów kredytowych (dane KNF za 2017 r.) z 14 bankami w największym stopniu zaangażowanymi w kredyty walutowe. Ponad 80 proc. kredytów (5653) objętych pozwami było udzielonych przez dwa z nich. Według danych MS w roku 2018 wpłynęło 7212 pozwów.
Frankowicze coraz częściej wygrywają: według danych KNF na 400 spraw indywidualnych prowadzonych przeciwko siedmiu bankom, zakończonych (również nieprawomocnie) do końca kwietnia 2017 r., w 266 przypadkach (66,5 proc.) sądy uznawały w całości lub części powództwa kredytobiorców. Mecenas Jacek Czabański (reprezentujący kredytobiorców) na podstawie analizy 300 wyroków wskazał, że o ile w 2016 r. tylko 25,93 proc. orzeczeń było korzystnych dla kredytobiorców, to w 2019 było ich już 87,50 proc.
Sądom przez długi czas nie udawało się ujednolicić linii orzeczniczej. Prawo europejskie, które stosuje się w sprawach dotyczących nieuczciwego charakteru postanowień umownych, kieruje się odmiennymi wartościami niż prawo polskie. Aby prawidłowo stosować prawo UE, sądy muszą się wykazać większą wrażliwością na sytuację, w jakiej znajduje się konsument jako słabsza strona umowy, która nie ma wpływu na jej treść. Prawo polskie – w ujęciu sądów – bardziej ciąży ku paradygmatowi swobody umów.
Wedle prawa unijnego zadaniem sądu jest przywrócić materialną równowagę między stronami, które są równe wobec siebie tylko formalnie, a wobec podmiotu, który dopuszcza się naruszenia, zastosować sankcję odstraszającą. Dla polskich sądów przyswojenie sobie tych założeń okazało się dużym wyzwaniem. Część z nich stwierdzała upadek umowy na skutek upadku nieuczciwego postanowienia (najczęściej prawa banku do ustalenia kursu waloryzacji płatności związanej z kredytem). Zdaniem niektórych sądów takiej umowy nie da się wykonać, a jej przekształcenie w kredyt złotowy oprocentowany stawką LIBOR jest niedopuszczalne. Inne orzekały o bezskuteczności klauzuli waloryzacyjnej i związaniu stron umową w pozostałym zakresie, w tym postanowieniem dotyczącym oprocentowania kredytu według stawki LIBOR. Na skutek takiego rozstrzygnięcia kredytobiorca uzyskuje kredyt na warunkach korzystniejszych niż normalne. To konsekwencja umieszczenia przez bank w umowie postanowienia niedozwolonego, która upada na skutek orzeczenia sądu (za tą opcją opowiedział się również rzecznik generalny TSUE w sprawie Dziubak). Część wyroków zmieniała zasady waloryzacji płatności z tytułu kredytu na oparte na średnim kursie NBP lub kursie rynkowym (skoro intencją stron było zawarcie umowy o kredyt denominowany czy indeksowany, zmiana w kredyt złotówkowy byłaby zbyt daleko idącą ingerencją). W części spraw sądy oddalały powództwa, stwierdzając, że kredytobiorca nie był konsumentem (bo np. kupił mieszkanie na wynajem), nie udowodnił, że w związku z upadkiem postanowień powinien ponieść niższe obciążenia. Czasem (zazwyczaj błędnie) sądy uznawały, że postanowienia waloryzacyjne w umowie są jednoznaczne i nie mają charakteru abuzywnego.
I konsumenci, i banki mogą korzystać z narzędzi procesowych, których zadaniem jest ułatwienie dochodzenia roszczeń. Dla tych pierwszych są to postępowania grupowe, które mają służyć również odciążeniu sądów. Cieszą się one zainteresowaniem kredytobiorców (na listopad 2017 r. trwało osiem postępowań grupowych przeciwko czterem bankom, dotyczących 8853 umów kredytowych). Pełnomocnicy twierdzą nawet, że ze względu na wysokie koszty postępowań indywidualnych dla części kredytobiorców jest to jedyna brana pod uwagę droga sądowa. Postępowania grupowe są jednak o wiele dłuższe niż indywidualne. Średni czas postępowania cywilnego procesowego według MS (w I półroczu 2017 r.) wynosił około 8,5 miesiąca, a postępowanie grupowe, w którym reprezentantem grupy był Miejski Rzecznik Konsumentów w Warszawie, zakończyło się wydaniem prawomocnego wyroku po 40 miesiącach od złożenia pozwu (przed sądem I instancji – ponad 30 miesięcy), przy czym faza formalna postępowania trwała ponad 23 miesiące. Sędziowie nie tylko nie są przygotowani do zarządzania procesami grupowymi, lecz również żaden z wytoczonych od 2009 roku procesów tego typu nie zakończył się spektakularnym sukcesem. Nie zachęca to firm prawniczych do organizowania grup. Długotrwałość postępowań przynosi wysokie koszty i problemy dowodowe, co powoduje, że pozwy grupowe coraz częściej są postrzegane jako iluzoryczna pomoc dla kredytobiorców.
Banki natomiast efektywnie korzystały (bądź wciąż korzystają) z uprzywilejowanej pozycji, która wynika z postrzegania ich jako instytucji zaufania publicznego. W listopadzie 2015 r. Trybunał Konstytucyjny uchylił możliwość wystawiania przez nie bankowych tytułów egzekucyjnych, dzięki którym banki mogły egzekwować swoje należności z pominięciem drogi sądowej i bez prawomocnego wyroku (jak stwierdził TK, bank był sędzią we własnej sprawie). Wciąż masowo wykorzystują jednak nakazy zapłaty w postępowaniu nakazowym, na podstawie wyciągu z ksiąg bankowych oraz dowodu doręczenia dłużnikowi pisemnego wezwania do zapłaty. Zdaniem rzecznika praw obywatelskich uprzywilejowanie wierzytelności bankowych w postępowaniu nakazowym prowadzi do zachwiania równowagi procesowej na niekorzyść słabszej strony, tj. pozwanego konsumenta. Ta uproszczona możliwość zostanie wyeliminowana po wejściu w życie zmian w Kodeksie postępowania cywilnego.
Zadaniem sądu jest przywrócić materialną równowagę między stronami, które są równe tylko formalnie, a wobec podmiotu, który dopuszcza się naruszenia, zastosować sankcję odstraszającą. Dla polskich sądów przyswojenie tych założeń okazało się dużym wyzwaniem
Sąd Najwyższy i prawo europejskie
Ogromny wpływ na rynek kredytów frankowych i wyroki sądów niższych instancji miało orzecznictwo Sądu Najwyższego. Niestety, przez długi czas upośledzało ono pozycję kredytobiorców, czasem wbrew prawu europejskiemu, a czasem tylko nie wykorzystując możliwości przezeń oferowanych. Interpretując dyrektywę 93/13, TSUE stoi na stanowisku, że po stwierdzeniu nieuczciwego charakteru postanowienia umownego sąd krajowy może jedynie orzec o jego upadku (co może prowadzić do upadku całej umowy), nie może natomiast w żaden sposób zmienić treści postanowienia, tak aby usunąć jego nieuczciwy charakter (tak również rzecznik generalny w sprawie Dziubak). To radykalne podejście jest konsekwencją przyjęcia przez prawo UE, że skutki stwierdzenia abuzywności muszą mieć charakter odstraszający dla przedsiębiorców, a „uzdrawianie” postanowień umownych uniemożliwiłoby powstanie takich skutków. Wyjątkowo sąd może w miejsce nieuczciwego postanowienia zastosować dyspozytywny przepis prawa, o ile bez tego umowa upadłaby, wywołując szczególnie niekorzystne konsekwencje dla konsumenta, w związku z czym zagrożone byłoby powstanie skutku odstraszającego.
Najbardziej dotkliwym dla sporów sądowych prowadzonych przez frankowiczów, odbiegającym od standardu europejskiego, było zapewne słynne „orzeczenie arbuzowe” z 2015 r. (sygn. akt II CSK 768/14). Sąd Najwyższy postanowił w nim (w postępowaniu grupowym obejmującym 1247 osób, prowadzonym przez warszawskiego rzecznika konsumentów) podzielić klauzulę „jak arbuza”, aby wyeliminować jej nieuczciwy charakter (czemu wyraźnie sprzeciwia się orzeczenie TSUE C-618/10 Banco Español). Podobny skutek wywarło orzeczenie w sprawie o sygn. akt II CSK 19/18, w którym SN dopuścił możliwość zastąpienia upadłej klauzuli waloryzacyjnej średnim kursem NBP z dnia wymagalności roszczenia, mimo że TSUE tylko wyjątkowo dopuszcza możliwość uzupełnienia umowy i tylko przepisem dyspozytywnym.
SN uniemożliwił też podejmowanie bardziej skutecznych działań mających na celu eliminację niedozwolonych postanowień z rynku, odrzucając wnoszone przez UOKiK kasacje, których uwzględnienie umożliwiłoby stosowanie rozstrzygnięcia TSUE w sprawie C-119/15 Partner w Polsce. Oznaczałoby to rozszerzenie skutku wpisu postanowienia niedozwolonego do rejestru postanowień, przy zachowaniu pewnych gwarancji procesowych. SN jednak uznał (sygn. akt III SK 13/15), że prawo europejskie „umożliwia” przyjęcie takiego rozwiązania, co nie znaczy, że bezwzględnie go wymaga. Według SN należało więc pozostać przy rozwiązaniu mniej skutecznym, lecz już istniejącym w jego orzecznictwie.
Coś jednak się zmienia. SN wydał już kilka orzeczeń zgodnych z linią europejską w odniesieniu do skutków stwierdzenia abuzywności. W orzeczeniu II CSK 632/17 odrzucił możliwość uzupełnienia umowy w interesie przedsiębiorcy, powołując się na europejski charakter stosowanych przepisów i „realizację zadania sankcyjnego”. Podobnie orzekł też w sprawach III CSK 159/17 i I CSK 242/18, gdzie podkreślił, że upadek klauzuli indeksacyjnej powoduje, że strony są związane umową w pozostałym zakresie, w tym również co do sposobu określania oprocentowania kredytu – co oznacza kredyt złotowy z oprocentowaniem właściwym dla kredytu walutowego. Orzeczenie TSUE w sprawie Dziubak, o ile trybunał podzieli opinię rzecznika generalnego, będzie więc jedynie postawieniem kropki nad i.
Nauka czy reprezentanci stron?
Problemem, którego skalę ujawnił kryzys frankowy, jest również powiązanie świata nauki i biznesu. Duża część kadry akademickiej prowadzi własne kancelarie bądź pisze opinie wykorzystywane w sądach. Między praktyką a akademią powstają niebezpieczne związki i niezwykle trudno jest czasami rozstrzygnąć, czy konkretne wystąpienie prezentowane jest w ramach działalności akademickiej (która wymaga zachowania określonej metodologii), czy też jako reprezentacja (również potencjalna) jednej ze stron konfliktu. Praktyka stawia w tym względzie jasne wymagania. Pisząca te słowa otrzymywała na przykład rady, z których wynikało, że prezentowanie przychylnych konsumentom opinii może jej uniemożliwić znalezienie pracy w biznesie. W razie odmowy sporządzenia opinii korzystnej dla strony potencjalny autor może otrzymać propozycję napisania odpłatnego artykułu. Doktryna, która w Polsce tradycyjnie pełniła funkcje korygujące, wskazując na społeczne problemy wynikające z nieodpowiedniego stosowania prawa, czy też poddając krytycznej analizie orzecznictwo sądów powszechnych, obecnie w dużej mierze stała się przekaźnikiem stanowiska stron (przede wszystkim przedsiębiorców, którzy mają w tym zakresie większe możliwości finansowe – np. sponsorowanie konferencji czy wykup części nakładu publikacji). Dla sądów, przyzwyczajonych do tradycyjnie bezstronnego podejścia nauki, problemem jest odróżnienie argumentów czysto dogmatycznych od tych, które wspierają określoną stronę sporu.
I cóż z tego wynika?
Państwo, choć mogło, nie zapobiegło kryzysowi frankowemu. Obecnie nie potrafi skutecznie zarządzać kryzysem, pozostawiając kredytobiorców samych sobie. Struktury państwa okazały się nieprzygotowane do zapobiegania takim sytuacjom i radzenia sobie z ich skutkami. Brak im instrumentów, współpracy i finansowania.
Sprawne państwo wymaga odpowiednio licznej, przygotowanej i odpowiednio wynagradzanej kadry urzędniczej, która będzie w stanie radzić sobie z silnym lobby wpływającym na polityków. Tanie państwo (i uniwersytety) nie jest odpowiedzią na wyzwania współczesnego świata. Sądy przeszły bolesną lekcję prawa europejskiego, chyba nie w pełni jeszcze zakończoną. Niezmiernie ważne jest, aby (przy zachowaniu gwarantowanej konstytucyjnie niezależności), zapewnić współdziałanie sądów z instytucjami administracji w celu zapewnienia pełnej skuteczności prawa europejskiego.
Na tle sporu o kredyty frankowe banki niewątpliwie nie jawią się jako instytucja zaufania publicznego, lecz (jak to ostatnio podkreślił jeden z ich szefów) działają w celu realizacji interesów interesariuszy. To powinno wyłączyć możliwość nadawania im jakichkolwiek przywilejów wynikających z realizacji ważnych funkcji społecznych. Z uwagi jednak na to, że działalność banków jest niezmiernie ważna dla społeczeństwa, powinny one być poddane skutecznemu nadzorowi, również w kontekście uczciwości postępowania w stosunku do konsumentów, bo jak widać, samoregulacja nie wystarcza.
Szczęście i nieszczęście frankowiczów polega na tym, że ich problem jest kosztowny i dotyczy konstytucyjnie chronionego prawa do mieszkania. W związku z tym ich sprawy trafiły do sądów, a oni byli w stanie znaleźć kompetentną reprezentację. Teraz potrzebują jedynie właściwego stosowania przepisów, co utrudnia kamuflujący grę interesów dyskurs publiczny. Sądy – bo tylko one pozostały obecnie na placu boju – powinny wykazać się przenikliwością i przywiązaniem do litery prawa, aby rozwiązać problem kredytów frankowych, jak przystało na organy państwa należącego do Unii Europejskiej.
Autorka nie ma kredytu we frankach, nie jest i nie była przedstawicielem żadnej ze stron konfliktu w postępowaniach sądowych bądź pozasądowych, jak również nie sporządzała odpłatnych opinii w sprawach związanych z kredytami frankowymi
