Spór o system ubezpieczeń emerytalnych nie jest wyłącznie merytoryczną debatą. Angażuje interesy i emocje – nie daje się rozstrzygnąć na podstawie obiektywnych racji. W tej sprawie nie ma ucieczki od polityki. Nie znaczy to jednak, że trzeba zrezygnować ze zrozumienia uwarunkowań i rozpoznania mapy interesów, a także przyczyn emocji.
System emerytalny to rodzaj umowy społecznej. Rozstrzyga ona przede wszystkim o tym, w jakiej mierze zabezpieczenie dochodów na starość pozostaje kwestią indywidualnej zapobiegliwości, a w jakiej odpowiedzialność przyjmuje na siebie państwo. Ta umowa – gdy państwo jest jej podmiotem – przesądza też o dystrybucji ciężarów i korzyści. Decyduje, kto jest beneficjentem, a kto ponosi ciężary.

Poziom gwarancji

Historycznie rzecz biorąc (i czyniąc uproszczenia), aż do przełomu XIX i XX wieku ludzie zdani byli na siebie. Ważną formą „oszczędzania” było posiadanie dzieci w nadziei, że zaopiekują się starymi rodzicami. Przełomu dokonał Bismarck, ustanawiając przymusowe ubezpieczenia. To był system repartycyjny, a więc taki, w którym bieżące składki przeznaczane są na bieżące wypłaty świadczeń. Wysokość świadczenia generalnie zależy od ogólnej sumy nagromadzonych przez ubezpieczonego składek (czyli ich wysokości i okresu wnoszenia). Składka w tym systemie była początkowo niska, bo wiek emerytalny w stosunku do przeciętnego okresu życia był wysoki. Gdy następowało wydłużanie okresu życia, a nie rósł wiek emerytalny, utrzymanie rozsądnego poziomu świadczeń wymagało podniesienia składki. Więcej, ze względu na powszechne gwarancje wypłacalności systemów ubezpieczeń udzielane przez państwo konieczne było często dotowanie wydatków na emerytury z ogólnych dochodów budżetu (który bardzo często pożyczał).
Nie tylko wydłużenie wieku emerytalnego sprzyja równowadze systemu. Podobnie działa obciążenie składką dziś z niej zwolnionych
W systemie repartycyjnym określona jest składka (jako procent płacy lub dochodu) i istnieje ex ante określony algorytm (często z wieloma wyjątkami), który pozwala określić wysokość przyszłego świadczenia. Ubezpieczony wie, na co może liczyć. Podstawą tej gwarancji jest obowiązujące (ale potencjalnie zmienne) prawo. W tym sensie gwarancja nie jest absolutna. Nie ma też zabezpieczenia przed perturbacjami w gospodarce (np. bankructwem państwa). Jednak w normalnych warunkach system zapewnia ludziom bezpieczeństwo.
System repartycyjny był i jest najczęściej stosowany, ale nigdy nie uzyskał pozycji monopolistycznej. Zawsze istniał (najczęściej równolegle z innym) system kapitałowy. Albo w postaci prywatnych i dobrowolnych ubezpieczeń, albo w postaci planów emerytalnych (nieraz sponsorowanych przez państwo) w zakładach pracy, albo w postaci państwowych przymusowych ubezpieczeń kapitałowych. W szczególności w latach 80. – pod wpływem wolnorynkowej ideologii – system przymusowych ubezpieczeń kapitałowych został ustanowiony w wielu krajach Ameryki Łacińskiej. W tym systemie określona jest składka – przymusowo odprowadzana do wybranego prywatnego ubezpieczyciela i inwestowana na rynku. Wysokość świadczenia zależy zarówno od sumy nagromadzonych składek, jak i stopy zwrotu z dokonanych inwestycji. Bezpieczeństwo w tym systemie zależy więc od stabilności rynków finansowych. Gdy przychody z inwestycji finansowych nie doznają załamań, wysokość świadczenia jest stabilna i zależy od wysokości składki oraz okresu jej odprowadzania. Kiedy jednak pojawiają się kryzysy, to pechowcy, nawet jeśli odprowadzili w postaci składki więcej od innych (którzy przeszli na emeryturę wcześniej), mogą otrzymać niższe świadczenia. System kapitałowy nie zawiera twardych gwarancji ich poziomu. Podobnie jak system repartycyjny nie zabezpiecza też przed spadkiem świadczeń, gdy (przy stałym poziomie składki i niezmienionym wieku emerytalnym) następuje wydłużenie okresu życia.
Wyodrębnia się z reguły jeszcze jeden model ubezpieczenia na starość: zaopatrzeniowy. W tym przypadku nie ma w zasadzie związku między poziomem dochodów a wysokością emerytury, która jest z reguły relatywnie niska i niezróżnicowana. Jest też często wypłacana z ogólnych dochodów budżetu. Tak więc jest to raczej zaopatrzenie socjalne na starość niż ubezpieczenie emerytalne. Ten system z reguły funkcjonuje równolegle do jakiejś formy ubezpieczenia kapitałowego.

Polskie doświadczenia

W Polsce w okresie międzywojennym dominował (niejednolity) system repartycyjny, jednak poza państwowym ubezpieczeniem znajdowała się większość ludności: chłopi i osoby utrzymujące się z własnej działalności poza rolnictwem. Przez mniej więcej połowę okresu komunistycznego to się zasadniczo nie zmieniło (choć instytucje ubezpieczeniowe całkowicie utraciły niezależność), jednak szybko rósł udział pracowników w całej populacji pracujących. Potem Gierek objął ubezpieczeniem emerytalnym rolników.
System ubezpieczenia w PRL-u mało kogo satysfakcjonował, bo świadczenia były relatywnie niskie (i było to praktycznie jedyne źródło dochodów ludzi starych), ciągle powstawał też „stary portfel”, ale jak długo poziom zatrudnienia był bardzo wysoki (czyli do początku transformacji), bieżące wpływy wystarczały na wypłatę świadczeń mimo umiarkowanego poziomu składek. To się zmieniło wskutek szybkiego wydłużania się okresu życia, a przede wszystkim jako konsekwencja ułatwień (stosowanych ze względu na bezrobocie) w przechodzeniu na wcześniejsze emerytury. W rezultacie składka musiała być gwałtownie podniesiona, a i tak konieczne były dotacje.
Mniej więcej w połowie lat 90. wydatki na emerytury (i renty) stały się relatywnie wysokie. Ponadto system nadal zawierał dużo rozwiązań specjalnych (przywileje wiekowe, praktycznie pełne dotowanie ubezpieczeń rolniczych itp.), podważających jego racjonalność w ramach rynkowej gospodarki. Zapadły decyzje o reformie.

Nieudana reforma

Początkowo rząd skłaniał się do programu zmian mieszczących się w formule repartycyjnej: zasadniczo ograniczający przywileje, wzmacniający związek między wysokością świadczenia a sumą wpłaconych przez ubezpieczonego składek itp. Ten program został jednak poniechany. Wszystko wskazuje na to, że zdecydowały przyczyny polityczne i ideologiczne. Uznano, że partia, która wprowadzi te zmiany (wówczas SLD), zostanie ukarana przez wyborców, bo wyobraźnia decydentów była zdominowana przez doktrynę neoliberalną.
Polityczne uwarunkowania i intelektualny klimat afirmacji rozwiązań rynkowych, a także lobbing zagranicznych firm ubezpieczeniowych zdecydowały o przyjęciu koncepcji systemu mieszanego: repartycyjno-kapitałowego. Składka została podzielona na dwie części. Większa część pozostała w ZUS-ie z przeznaczeniem na wypłaty bieżących emerytur (w ścisłej proporcji do nagromadzonego kapitału) i rent, a także chorobowych oraz innych świadczeń. Mniejsza część (ponad 7 pkt proc.) była przeznaczona dla prywatnych firm inwestujących składkę na rynku finansowym (papiery dłużne, akcje, lokaty bankowe). To ubezpieczeni mieli decydować o jej wyborze. Firmy uzyskały prawo do potrącenia części składki i pobierania opłaty za zarządzanie aktywami. Z założenia miały między sobą konkurować, dążąc do uzyskania możliwie wysokiej stopy zwrotu oraz niskich kosztów, przyciągając w ten sposób ubezpieczonych.



Reforma musiała zasadniczo (przejściowo, ale na długo) pogorszyć bilans funduszy ubezpieczeniowych: znaczna część bieżących wpływów ze składki została przeznaczona na kumulowanie kapitałów emerytalnych (wpływy zmniejszyły się również z powodu ustalenia limitów oskładkowania dochodu), ale ubytek musiał być ZUS-owi wyrównany przez budżet, bo stanowiło to warunek wypłat bieżących świadczeń. Przyjęto, że ta dotacja zostanie sfinansowana wpływami z tytułu prywatyzacji.
Podstawowe ustawy nowego systemu zostały (pospiesznie) uchwalone jeszcze w 1997 r. na wniosek rządu SLD/PSL (z poparciem UW). Konkrety parlament uchwalił po kolejnych wyborach na wniosek rządu AWS/UW. Zwolennicy tych zmian przekonali opinię publiczną, że niosą one przełomowe i pozytywne dla pracowników następstwa. Nie usunięto właściwie żadnych przywilejów, nie zwiększono wieku emerytalnego, a mimo to zasugerowano, że świadczenia będą relatywnie wysokie. Skuteczna więc okazała się agresywna kampania reklamowa prywatnych ubezpieczycieli (PTE). Praktycznie wszyscy z grupy ubezpieczonych, którzy mogli (ale nie musieli) wejść do nowego systemu, zdecydowali się na to.
Ponad 10-letnie doświadczenie funkcjonowania nowego systemu potwierdza wszystkie obawy, które pojawiły się już w momencie wprowadzenia nowego systemu. Świadczenia będą potencjalnie niskie i zróżnicowane w znacznej mierze losowo. Iluzoryczny jest mechanizm konkurencji między PTE (prawie bez wyjątku zagranicznymi). Ludzie nie są oczywiście zdolni do uczestnictwa w rynkowej grze i zmieniają ubezpieczycieli podkupywani przez agentów tych firm. Dotacje do ZUS-u okazały się ogromne i – oczywiście – na ich pokrycie nie mogły wystarczyć dochody z prywatyzacji. Budżet, by wywiązać się z tych zobowiązań, na gigantyczną skalę powiększył swoje zadłużenie.
Czynnikiem rozstrzygającym o zasadniczym ograniczeniu wielkości członu kapitałowego nowego systemu (właściwie wycofaniu się z reformy) była niezdolność budżetu (w każdym razie bez podniesienia podatków) do dalszego finansowania dotacji. Jednak zmiana wprowadzona w 2011 r. (zmniejszenie części składki kierowanej do segmentu kapitałowego z 7,3 do 2,3 pkt proc.) właściwie tylko formalnie rozwiązała problem nierównowagi funduszy ubezpieczeniowych. Zmniejszyły się bieżące potrzeby pożyczkowe rządu, ale kumuluje się wirtualne zadłużenie budżetu z tytułu zobowiązań wobec przyszłych emerytów.
Reforma z 1999 r. nie mogła i nie zrealizowała założonych celów. Nie poprawiły się perspektywy emerytów, za to na wielką skalę wzrosło zadłużenie państwa. Jedynymi beneficjentami wprowadzonych zmian okazały się zagraniczne firmy ubezpieczeniowe i przynajmniej niektórzy... entuzjaści nowego systemu, którzy zajęli lukratywne stanowiska w ubezpieczeniowym biznesie. Podstawowe cele – zapewnienie rozsądnego poziomu świadczeń i zrównoważenia funduszy emerytalnych – pozostały. Czy te problemy rozwiąże drastyczne podniesienie wieku emerytalnego?

Wiek to nie wszystko

Nie sposób zgodzić się z głównym uzasadnieniem wydłużenia wieku emerytalnego, akcentującym stymulowanie podaży pracy w długim okresie. Przecież w obowiązującym systemie bodźce do pozostawania w zatrudnieniu są potężne. Problemem jest bezrobocie, brak usług opiekuńczych (szczególnie żłobków i przedszkoli), stan zdrowia, a nieraz fatalne warunki pracy. Pracownicy są niechętni wydłużeniu wieku emerytalnego nie dlatego, że chcą „nic nie robić”, tylko mają zamiar pobierać emeryturę i dalej pracować. Słusznie oceniają, że wynagrodzenie i (nawet niska) emerytura to więcej niż samo (choćby wyższe) świadczenie.
Być może w długim okresie podaż pracy będzie utrudniać osiągnięcie szczególnie wysokiej stopy wzrostu (powiedzmy powyżej 5 proc. średniorocznie), ale – po pierwsze – jest nikłe prawdopodobieństwo, że to podaż pracy (a nie inne czynniki) stanowić będzie decydujące ograniczenie, i – po drugie – nie ma dobrych powodów, by zakładać, że przez wydłużenie wieku emerytalnego wydusi się większą podaż pracy. Dla zwiększenia podaży pracy należy rozważyć przede wszystkim celowość polityki stymulowania procesów ludnościowych. Taka polityka jest zawsze kosztowna, ale – w długim okresie – może być skuteczna. Reasumując: radykalne wydłużenie wieku emerytalnego nie wydaje się ani konieczne, ani skuteczne ze względu na podaż pracy.
Jest inny problem. System obecny w bardzo długim okresie gwarantuje formalne zrównoważenie finansów ubezpieczeniowych, ale – przy obecnym wieku emerytalnym – świadczenia musiałyby być relatywnie niskie. Więcej, w filarze I pogorszenie się relacji liczby pracujących (i wnoszących składkę) do liczby pobierających świadczenia generuje przejściowo (ale w długim okresie) niedobór środków na wypłaty nawet przy niskim poziomie świadczeń. Zwiększenie dotacji staje się nieuchronne. W filarze II (kapitałowym) takiego zagrożenia nie ma. Formalnie biorąc, państwo może temu zapobiec, powiększając dotacje i/lub podwyższając składki. Problemy można też rozwiązać, podwyższając granice wieku emerytalnego (przy założeniu, że przyniesie to odpowiedni wzrost zatrudnienia). I takie właśnie rozwiązanie proponuje obecny rząd, a parlamentarna większość i prezydent tę strategię zaakceptowali.
Wydłużenie wieku emerytalnego i zrównanie go dla kobiet oraz mężczyzn (niekoniecznie tak radykalne) można więc bardziej przekonująco uzasadnić w świetle uwarunkowań finansów publicznych. Wydłużenie wieku przechodzenia na emeryturę skraca efektywnie przeciętny okres pobierania świadczeń. I choć emerytury będą wyższe, to kwota globalnych wydatków ulegnie w długim okresie przejściowym ograniczeniu (choć pewnie nie wzrosną przychody ze składki).

Tymczasowe regulacje

Obecny rządowy program koncentruje się w całości na kwestii wydłużenia wieku emerytalnego i można to uznać za możliwy sposób poprawy bilansu funduszy ubezpieczeniowych. Ale nie tylko wydłużenie wieku sprzyja równowadze funduszy ubezpieczeniowych. W długim okresie przejściowym podobne znaczenie może mieć oskładkowanie dochodów dziś z tego zwolnionych. W Polsce nie jest przestrzegana zasada: równa składka od równego dochodu. Praktycznie wszyscy samozatrudnieni płacą składkę od podstawy 60 proc. przeciętnego wynagrodzenia. Ci, którzy prowadzą działalność na bardzo małą skalę, płacą więc relatywnie wysoką składkę. Ale ci, którzy prowadzą działalność na dużą skalę, płacą składkę – bywa – w wysokości kilku procent uzyskiwanego dochodu. Określony jest też limit (niski) oskładkowania wynagrodzeń. Pracownicy o najwyższych dochodach często już od marca (nawet wcześniej) nie muszą płacić składki i do końca roku uzyskują wysoki wzrost wynagrodzenia. Konsekwencją tego uregulowania jest rekompensata z budżetu dla ZUS (kilka miliardów złotych). Składką nie są także objęte dochody z honorariów i większości chyba prac zleconych.
Szczególnie szczodre rozwiązania stosowane są w rolnictwie, gdzie składka pokrywa niewiele więcej niż koszty administracyjne (świadczenia finansowane są z dotacji budżetowej). Oczywiście duża część rolników ma bardzo niskie dochody (choć wiele tu zmieniły dotacje z Unii Europejskiej) i w praktyce nie jest zdolna do finansowania swoich emerytur, ale jest też grupa przedsiębiorców rolnych o relatywnie wysokich dochodach, którzy także wnoszą symboliczną kwotę składki.
Rząd jak dotąd wzgardził możliwością poprawy bilansu funduszy ubezpieczeniowych przez oskładkowanie przychodów zwolnionych z tego obowiązku (lub oskładkowanych symbolicznie) bez ważnych przyczyn społecznych i ekonomicznych. Taka możliwość istniała (i istnieje), a wówczas decyzje dotyczące wieku emerytalnego mogłyby być – co najmniej – znacznie bardziej powściągliwe. Zdecydowano jednak, że koszt ratowania finansów publicznych mają ponieść prawie wyłącznie przeciętni pracownicy. To wybór polityczny. Odzwierciedla on – jak sądzę – mapę preferencji rządzących ugrupowań. Protestują – co zrozumiałe – związki zawodowe.
Nie wydaje się, by przyjęte regulacje na długo rozstrzygały spór o emerytury.