Warszawa chce przez powierzenie miejskiej spółce odbioru odpadów z połowy dzielnic obniżyć koszty systemu. Urzędnicy argumentują, że korzyścią wdrożenia zamówienia in-house realizowanego przez Miejskie Przedsiębiorstwo Oczyszczania (MPO) będą „większy potencjał do stabilizacji cen” oraz większa kontrola nad systemem i strumieniem odpadów. O to, czy in-house jest receptą na bolączki gmin zmagających się z rosnącymi kosztami systemu odpadowego, zapytaliśmy ekspertów.
In-house w odpadach to sposób na obniżenia kosztów?
/>
Konrad Różowicz
Podobnie można zapytać, czy własny samochód jest tańszy niż korzystanie z usług taksówkarskich. Sfera wydatków wymaga kalkulacji i odniesienia się do konkretnych warunków faktycznych - nie ma tu jednej i zawsze prawidłowej zależności. Nieuprawnione jest aprioryczne i automatyczne utożsamianie in-house z oszczędnościami. Z pewnością korzystając z formuły zamówienia wewnętrznego, marża zysku, jaką może uzyskać operator zależny, jest ograniczona - ze względu na przepisy o pomocy publicznej.
In-house może, ale nie musi być jedną z formuł zoptymalizowania lokalnego systemu gospodarki odpadami komunalnymi. Optymalizacji w szerokim tego słowa znaczeniu, a nie tylko w warstwie wydatków na usługę odbioru odpadów komunalnych. Poprzestając na sferze ekonomicznej, istotne jest m.in. to, że kierując przepływy finansowe do podmiotu kontrolowanego, wszelkie poczynione przez niego wydatki inwestycyjne bezpośrednio i w sposób z założenia trwały wspierają konkretny system gospodarki odpadami.
/>
Sławomir Rudowicz
In-house nie jest sposobem na obniżenie kosztów. Monopol zawsze oznacza wzrost cen i spadek jakości usług. Mechanizmem, który pozwala hamować ceny, jest konkurencja. Wymagania prawne odnośnie do świadczenia usług są takie same wobec wykonawców, obowiązują też spółki samorządowe. A to te wymagania są główną składową ceny. Oczywiście, jeśli zamawiający obniży wymagania co do standardu wobec swojej spółki, będzie ona miała mniejszy koszt, ale to odbije się wprost na jakości, czyli na mieszkańcach, na rzecz których świadczona jest usługa. Poza tym świadomość spółki, że bez względu na jakość wykonania i tak kontraktu nie straci, dodatkowo rozzuchwala - i pod względem finansowym, i jakościowym.
Mówiąc krótko: to doskonały sposób na pozbycie się konkurencji w postaci prywatnych firm i całkowitą monopolizację rynku. Innych korzyści brak.
/>
Tomasz Uciński
KIGO od lat jest zwolennikiem i orędownikiem samorządowego systemu gospodarki odpadami komunalnymi, realizowanego w ramach modelu in-house. Jak pokazują doświadczenia ostatnich lat w Polsce i Europie, zapewnia to samorządom gminnym racjonalne inwestowanie środków publicznych w stworzenie systemu instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. Dzięki zaangażowaniu podmiotów gminnych - w tym spółek komunalnych - ukierunkowanych na realizację zadań własnych gmin, a nie na maksymalizację zysków, możliwa jest budowa stabilnych i zintegrowanych systemów odpadowych. Pozwala to na osiągnięcie celów środowiskowych (poziomów recyklingu i odzysku) przy utrzymaniu relatywnie niskich kosztów ponoszonych przez mieszkańców. Realizacja zadań w trybie in-house zapewnia gminom stabilizację rynkową. Jest to szczególnie istotne z uwagi na konieczność inwestowania: budowę nowych instalacji do przetwarzania odpadów oraz rozwój nowych technologii recyklingu i odzysku odpadów.
/>
Piotr Tokarski
Wszędzie, gdzie powoływane są do życia spółki komunalne z myślą o przekazaniu im zadania odbioru i zagospodarowania odpadów w formule in-house, najważniejszym argumentem samorządowców jest ten, że mieszkańcy zapłacą mniej za odpady. Nasza wieloletnia praktyka i przykłady tylko z ostatnich dni pokazują, że jest odwrotnie. Takie postanowienie powzięli w ubiegłych latach między innymi włodarze Jaworzna, Zduńskiej Woli i Bytowa. To dobry przykład, bo pokazuje miasta: 90-tysięczne, 40-tysięczne i 17-tysięczne, więc pewien przekrój administracyjny. We wszystkich tych przypadkach kwoty dla mieszkańców wzrosły, choć ich zarządcy podkreślali, że in-house będzie sposobem na obniżenie stawek, a w najgorszym przypadku pozostawieniem ich na tym samym poziomie. Po roku stawki w Jaworznie wzrosły z 22 do 32 zł, w Zduńskiej Woli z 28 na 35 zł. Najciekawsza sytuacja jest w Bytowie, bo tam powołano miejską spółkę i od razu wprowadzono podwyżki z 7,5 do 9 zł za m sześc. wody.
Słychać argumenty przeciwko in-house’owi, że jest on barierą dla rozwoju prywatnego rynku. Są one słuszne?
Tomasz Uciński
W naszej opinii zamówienia in-house nie stanowią bariery dla spółek o kapitale prywatnym czy mieszanym. Należy pamiętać, że spółki samorządowe obsługują jedynie ok. 40 proc. rynku odpadów komunalnych. Ponadto spółka gminna działająca w modelu in-house jest ograniczona prawnie co do możliwości prowadzenia działalności komercyjnej poprzez wprowadzenie wskaźników określających procentowy udział w tej działalności w całości działalności danego podmiotu. Należy podkreślić, że rozwiązania oparte na modelu in-house są z powodzeniem stosowane w innych sektorach gospodarki komunalnej niż odpadowa, ale również na terenie całej Unii Europejskiej i są uznawane za zgodne z jej przepisami, w szczególności dotyczącymi pomocy publicznej. Dlatego nie można zgodzić się z tezą, że in-house jest barierą dla rozwoju rynku prywatnego. Jest jednym z dopuszczalnych narzędzi prowadzenia działalności komunalnej przez jednostki samorządu terytorialnego.
Sławomir Rudowicz
Są to słuszne argumenty. Prowadzenie firmy zawsze obarczone jest ryzykiem. Jednak między ryzykiem przedsiębiorcy a szaleństwem jest znaczna różnica. Dziś prywatni przedsiębiorcy boją się inwestować w tabor, sprzęt, profesjonalizację swoich baz, bo nie wiedzą, czy jutro w ogóle dane im będzie złożyć ofertę, czy też jedną decyzją zostaną pozbawieni dostępu do ryku. Czyli in-house dławi konkurencję i ten proces będzie postępował. Mówienie więc, że prywatni przedsiębiorcy niepotrzebnie protestują przeciwko in-house’owi, bo dziś obejmuje on tylko 11 proc. rynku, jest niedorzeczne. Po pierwsze dlatego, że ten mechanizm funkcjonuje dopiero od pięciu lat i stale powiększa siłę swojego rażenia, a po drugie dlatego, że działa prewencyjnie na rozwój przedsiębiorczości, już sama możliwość jego stosowania ma siłę niszczycielską.
Piotr Tokarski
Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w wielu sprawach podkreślał, że formuła in-house nakłada na podmiot ją stosujący obowiązek podjęcia wszelkich działań w poszanowaniu traktatowych zasad kształtujących jednolity rynek, a także wynikających z nich zasad równego traktowania, niedyskryminacji, proporcjonalności i przejrzystości. Jak zatem odnieść to do zaniechania organizacji przetargów, tylko po to, żeby przekazać spółce komunalnej zlecenie? W prawie Unii jest cały szereg przepisów, które się do tego odnoszą, ale polskie samorządy patrzą na te regulacje z przymrużeniem oka. Tymczasem jest to zwykłe obchodzenie prawa i ograniczanie konkurencji na rynku. Tym samym prywatne firmy są eliminowane, jeszcze zanim zdążą przedstawić swoją ofertę.
Konrad Różowicz
Należy mieć na względzie, że organizowanie przetargów nie daje konkretnemu wykonawcy gwarancji uzyskania zamówienia, a jedynie stwarza ku temu szansę. W konsekwencji w działalność na rynku odpadów komunalnych wpisana jest niepewność co do wysokości uzyskiwanych przychodów w okresie długofalowym. Sam in-house w mojej ocenie nie stwarza bariery dla rozwoju rynku prywatnego, niemniej jednak może wpłynąć na kondycję konkretnego przedsiębiorcy, tracącego rynek, o który dotychczas się ubiegał. Odmiennie wpłynie na sytuację koncernu ogólnoeuropejskiego, a inaczej operatora lokalnego, obsługującego kilka gmin.
Czy otoczenie prawne dla in-house’u jest stabilne?
Piotr Tokarski
Prawo UE nie wyklucza takiej formy realizacji zadań samorządowych, pod warunkiem spełnienia odpowiednich kryteriów, ale jednocześnie bardzo mocno odnosi się do istoty wolnego rynku i zachowania reguł konkurencyjnych. Kluczowe warunki to brak konkurencji na rynku oraz osiągnięcie wyższej efektywności usługi. Jak wspominałem, TSUE wielokrotnie zajmował się sprawami w tej materii i orzekał, że udzielenie zamówienia in-house nie jest samo w sobie zgodne z prawem unijnym. Szeroko pokazywany jest przykład z 2019 r., kiedy to TSUE rozpatrywał sprawę in-house w litewskim Kownie, które chciało w takiej formule przekazać prace związane z utrzymaniem zieleni w miejskich parkach i lasach. Interpretacja była taka, że nawet jeśli zamówienie spełnia warunki brzegowe prawa o zamówieniach publicznych, jednocześnie może oznaczać, że łamie prawo konkurencji czy finansów publicznych. Krajowa Izba Odwoławcza w Polsce stosuje te przepisy bardzo wąsko, odnosząc się tylko do unijnej dyrektywy 2014/24/UE, tymczasem w Unii traktowane są one coraz szerzej i z pewnością będą także podstawą do wielu orzeczeń, w których tryb in-house nie będzie mógł być stosowany w tak swobodny sposób, jak teraz podchodzą do tego polskie samorządy.
Konrad Różowicz
Największa zmiana prawna nastąpiła w 2016 r., kiedy to implementując dyrektywy zamówieniowe, w prawie zamówień publicznych wyrażono przesłanki, których spełnienie umożliwia udzielenie zamówienia wewnętrznego, jednocześnie nowelizując ustawę czystościową poprzez dozwolenie na korzystanie z formuły in-house na potrzeby zapewnienia odbioru odpadów komunalnych z nieruchomości zamieszkałych i mieszanych.
Nowe prawo zamówień publicznych wprowadziło zmiany, ale ważniejszy wydaje się wpływ orzecznictwa na praktykę udzielania zamówień in-house. Co kilka miesięcy pojawiają się nowe orzeczenia, a większość z nich niesie się szerokim echem - zarówno w branży, jak i w mediach. W zeszłym roku o in-house Sąd Zamówień Publicznych wypowiedział się m.in. w sprawie Zduńskiej Woli oraz Kalisza. Obecnie w TSUE na rozpatrzenie oczekuje wniosek z 30 grudnia 2020 r. o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym (C-719/20). Niewątpliwie również wyrok KIO w sprawie warszawskiego in-house będzie istotny dla przyszłości zamówień wewnętrznych. Otoczenie prawne in-house jest dynamiczne i stwarza wiele wyzwań.
Tomasz Uciński
W naszej opinii rozwiązania w tej kwestii powinny zostać uregulowane prawnie, tak aby nie budziły wątpliwości interpretacyjnych. Jak pokazują doświadczenia z innych krajów europejskich, realizacja zadań w gospodarce odpadami w trybie in-house zapewnia gminom stabilny organizacyjnie i finansowo system gospodarki odpadami. W Polsce, w szczególności w odniesieniu do sektora gospodarki odpadami komunalnymi, w zakresie zamówień in-house wprowadza się regulacje prawne nie tylko bardziej restrykcyjne niż regulacje prawne na poziomie unijnym, ale również ograniczające in-house w tym sektorze w stosunku do innych sektorów gospodarki komunalnej (np. obowiązek przetargowy w odniesieniu do nieruchomości niezamieszkanych). Co więcej, cały czas trwa dyskusja dotycząca wyeliminowana zamówień in-house z polskiego systemu prawnego, co stoi w sprzeczności z obecnymi tendencjami obserwowanymi w UE. To budzi daleko idące obawy po stronie samorządów i nie sprzyja planowaniu kolejnych inwestycji w sektorze odpadowym, których znacząca większość jest finansowana przez gminy i spółki komunalne.
Sławomir Rudowicz
Gminy, które powierzają zamówienie w drodze in-house, nie widzą żadnego ryzyka w zdławieniu konkurencji i monopolizowaniu rynku. Rzetelne traktowanie całokształtu przesłanek udzielenia zamówienia w trybie in-house skutkowałoby stosowaniem tego mechanizmu jako absolutnego wyjątku. Tak niestety nie jest. Znamiona manipulacji ma szafowanie argumentem, że dyrektywa pozwala na wprowadzenie in-house do porządku krajowego w zasadzie bez ograniczeń, a ustawodawca krajowy na te ograniczenia się zdecydował, choć nie musiał. Otóż geneza in-house w prawie europejskim jest taka, że stosowano go tam, gdzie konieczna była realizacja zadań na rzecz społeczności, a brakowało wykonawców, konkurencji. I warto, by tak to było ukształtowane w porządku krajowym. U nas tymczasem gminy wprowadzają in-house tam, gdzie konkurencja funkcjonuje, bo ustawa im na to pozwala.
