Subskrybuj nas na Youtube
Starożytnym znana była maksyma „primum non nocere” – „po pierwsze nie szkodzić”. W dawnych czasach ta zasada etyczna odnosiła się do nauk medycznych. W świecie wychodzącym z pandemii może ona jednak być z powodzeniem stosowana dla opisania modelu relacji pomiędzy krajami o różnym poziomie rozwoju.
Aby odpowiedzieć na pytanie, kto w dzisiejszym świecie szkodzi i komu, należałoby zastanowić się nad obowiązującym od co najmniej kilku dekad, aczkolwiek podlegającym nieustannym zmianom, modelem stosunków pomiędzy krajami rozwiniętymi a ich uboższymi partnerami – tzw. „krajami rozwijającymi się”. Model ten polegał – w bardzo dużym uproszczeniu – na tym, że te pierwsze były źródłem zaś te drugie odbiorcą funduszy pomocowych, określanych mianem Oficjalnej Pomocy Rozwojowej (ODA). Pomoc (czy szerszej: współpraca) rozwojowa nie była jednak jedynym wymiarem relacji Północ-Południe. Obie grupy krajów od samego początku (a więc de facto od zakończenia kolonializmu) łączyły intensywne stosunki polityczne i gospodarcze, a z czasem skomplikowana sieć współzależności, wychodząca daleko poza aspekt pomocowy.
Kraje rozwijające się już od lat 70. XX w. świadome były jednak niekorzystnego dla nich modelu relacji z krajami rozwiniętymi. Postulaty jego zmiany widoczne były m.in. w koncepcji Nowego Międzynarodowego Ładu Ekonomicznego sformułowanej na forum ONZ w 1974 r. Lata 80 i 90. XX w. naznaczone kryzysem zadłużeniowym i wątpliwymi rezultatami wielu programów tzw. dostosowań strukturalnych, realizowanych w krajach rozwijających się a inspirowanych myśleniem charakterystycznym dla „bogatej Północy”, dodatkowo pogłębiły poczucie nieadekwatności istniejącego modelu relacji do deklarowanej z obu stron woli obopólnej współpracy w realizacji celów rozwojowych.
Z biegiem czasu zaczęto jednocześnie wyraźnie dostrzegać, że choć kraje Północy przekazują rokrocznie miliardy dolarów na pomoc dla krajów biednych, to ich całościowy wpływ na rozwój tzw. Globalnego Południa jest negatywny. Dzieje się tak dlatego, że efekty pomocy rozwojowej są niweczone przez działania w zakresie handlu, rolnictwa czy migracji, które oddziałują negatywnie na gospodarki krajów rozwijających się.
Obszary niespójności polityki na rzecz rozwoju
Bardzo szybko zaczęto zatem identyfikować dziedziny, w których działalność państw rozwiniętych szkodzi celom ich własnej polityki pomocy rozwojowej i rozwojowi krajów biednych. Wskazywano przede wszystkim na politykę handlową, zwłaszcza stosowanie ceł i barier pozataryfowych, które generowały koszty dla tych ostatnich. W rolnictwie problemem były przede wszystkim subsydia do produkcji rolnej i eksportu płodów rolnych, a także np. niewłaściwie udzielana pomoc żywnościowa, przekazywana z zamiarem pozbycia się nadwyżek produktów rolnych, niszcząca lokalne rynki rolne i niesprzyjająca zapewnieniu bezpieczeństwa żywnościowego w długim terminie.
I tak np. państwa członkowskie UE z jednej strony finansowały projekty rozwojowe wspierające produkcję artykułów rolnych w Afryce, a z drugiej ich polityka handlowa oraz polityka dopłat rolnych zachęcała do dumpingu taniej, subsydiowanej żywności na rynkach afrykańskich, eliminując z rynku lokalnych producentów. W dziedzinie środowiska i klimatu wyzwaniem okazały się generowane w dużym stopniu przez kraje rozwinięte szkody dla globalnego środowiska, w tym przede wszystkim emisja gazów cieplarnianych czy niszczenie warstwy ozonowej. Z kolei w zakresie polityki inwestycyjnej zwracano uwagę na wykorzystywanie przez korporacje międzynarodowe niższych standardów socjalnych i ekologicznych w krajach rozwijających się. Dostrzegano wreszcie ujemne skutki selektywnej polityki migracyjnej stosowanej przez niektóre kraje rozwinięte i promującej imigrację tylko wykształconych obywateli, co prowadzi do drenażu mózgów (brain drain) w krajach uboższych.
Od lat 90. XX w. coraz częściej zaczęto zastanawiać się nad systemowymi przyczynami tych niespójności. Argumentowano, że dla żadnego państwa rozwiniętego pomoc i współpraca rozwojowa nie jest najważniejszym obszarem aktywności, a cele jej przyświecające często muszą zostać podporządkowane innym celom, przede wszystkim polityce wewnętrznej. Działa tu klasyczna zasada „bliższa koszula ciału”. Problemem są interesy wielu grup społecznych w krajach rozwiniętych, których naruszenie lub ograniczenie jest niezwykle trudne politycznie. Inna sprawa to brak świadomości nt. wpływu decyzji, teoretycznie dotyczących jedynie spraw wewnętrznych, na kraje trzecie. Do tego dochodzi kształtowanie polityki państwa w osobnych strukturach instytucjonalnych, a więc w odrębnych ministerstwach, agencjach rządowych, departamentach itp., co nie sprzyja prowadzeniu spójnej polityki, także w odniesieniu do globalnego rozwoju.
Narodziny koncepcji PCD
Rosnąca świadomość tych niespójności i ich przyczyn skłoniła w latach 90. XX Organizację Współpracy Gospodarczej i Rozwoju (OECD) do sformułowania koncepcji „spójności polityki na rzecz rozwoju” (policy coherence for development – PCD), stanowiącej współczesną emanację zasady „po pierwsze nie szkodzić”.
Koncepcja ta oznaczała zlikwidowanie sprzeczności polegającej na przekazywaniu przez państwa rozwinięte dużych funduszy na ODA dla państw uboższych, a jednocześnie na prowadzeniu przez nie innych działań ograniczających możliwości rozwojowe krajów rozwijających się i tym samym niweczących efekty własnych programów pomocowych. Bardzo szybko zaczęto definiować PCD w sposób „pozytywny” jako konieczność brania pod uwagę potrzeb i interesów krajów rozwijających się w procesie decyzyjnym dotyczącym często kwestii czysto wewnętrznych oraz opracowywanie i realizację przez władze krajów rozwiniętych polityk sektorowych w taki sposób, aby w miarę możliwości wspierać możliwości rozwojowe uboższych członków społeczności międzynarodowej. Uznano, że zasadniczym, ostatecznym celem PCD jest rzeczywisty, pozytywny wpływ całokształtu działalności krajów rozwiniętych na rozwój ich uboższych partnerów.
Spójność polityki na rzecz rozwoju została bardzo szybko wpisana do agendy kluczowych instytucji międzynarodowych. Duże sukcesy na polu analizy tego problemu ma wspomniana już OECD, która m.in. wypracowała dobre praktyki instytucjonalne w zakresie promocji spójności polityki na rzecz rozwoju. Idea PCD została także wprowadzona do dorobku prawnego Unii Europejskiej na mocy Traktatu z Maastricht z 1992 r., a następnie została wzmocniona w Traktacie z Lizbony z 2009 r.: artykuł 208 Traktatu o Funkcjonowaniu UE zobowiązuje Unię do brania pod uwagę celów współpracy rozwojowej w politykach, które realizuje, a które mogą wpływać na kraje rozwijające się.
Jednocześnie przyjęta w 2015 r. globalna Agenda 2030 na rzecz Zrównoważonego Rozwoju zmodyfikowała i rozszerzyła zakres omawianego zagadnienia: wśród przyjętych wraz z Agendą Celów Zrównoważonego Rozwoju (Sustainable Development Goals – SDGs) znajduje się cel 17.14, który wzywa wszystkie kraje do zwiększenia „spójności polityki na rzecz zrównoważonego rozwoju” (policy coherence for sustainable development – PCSD), traktowanej jako instrument realizacji SDGs. Oznacza to, że spójność nie jest już tylko domeną krajów rozwiniętych – donatorów pomocy rozwojowej. PCSD, wprowadzona jako uzupełnienie i rozszerzenie PCD, oznacza, że również kraje rozwijające się powinny zwracać uwagę czy w jakiejkolwiek dziedzinie nie utrudniają rozwoju innym krajom, także rozwiniętym. Co ważne, wszystkie kraje świata zostały zobowiązane do zwracania uwagi czy ich działania wewnętrzne lub zewnętrzne nie mają negatywnego wpływu na rozwój globalny i realizację Agendy 2030.
Czyżby zmierzch mody na PC(S)D?
Równocześnie w ostatnich dwóch dekadach w polityce międzynarodowej i globalnej współpracy rozwojowej zaczęły być dostrzegalne zjawiska i czynniki, które zdają się odsuwać na dalszy plan koncepcję spójności polityki na rzecz (zrównoważonego) rozwoju i utrudniać jej realizację.
Pierwszym z nich jest zmiana układu sił na świecie i rosnąca rola krajów rozwijających się, z Chinami na czele, w polityce i gospodarce światowej. Kraje te, będąc wciąż jeszcze odbiorcami pomocy rozwojowej tradycyjnego „Zachodu”, są przede wszystkim jego partnerami, a często poważnymi konkurentami gospodarczymi. W tym kontekście jakiekolwiek większe koncesje krajów rozwiniętych w obszarze handlu, rolnictwa czy inwestycji podyktowane zamiarem wsparcia w rozwoju ich rosnących w siłę gospodarczych rywali wydają się niezwykle trudne politycznie i tym samym mało realne.
Drugim czynnikiem jest zacieranie się dawnego podziału na dawców i biorców pomocy rozwojowej (Północ i Południe). Dziś większość krajów świata to jednocześnie dawcy i biorcy funduszy, doświadczeń czy dobrych praktyk. Za przykład może służyć Międzynarodowe Stowarzyszenie Rozwoju (IDA) – jedna z instytucji Grupy Banku Światowego – w którym liczba donatorów, którzy nie są państwami rozwiniętymi, systematycznie rośnie i stanowi już ok. 1/3 wszystkich dawców. Jednocześnie wiele krajów Azji, Afryki czy Ameryki Łacińskiej osiąga realny postęp rozwojowy dzięki mobilizacji własnych zasobów finansowych lub przyciąganiu kapitału prywatnego, a nie dzięki pomocy ze strony państw bogatych. Kraje realnie uzależnione od międzynarodowego wsparcia – czyli państwa najmniej rozwinięte lub ogarnięte konfliktami bądź przemocą – nie odgrywają dużej roli ani w globalnej gospodarce, ani w polityce państw rozwiniętych. Nie są więc istotnym czynnikiem branym systematycznie pod uwagę w dyskusjach wewnętrznych nt. ewentualnej modyfikacji polityk sektorowych prowadzonych w tych krajach. Dzieje się to jedynie okazjonalnie, jak np. w 2015 r. w momencie napływu do Europy dużej liczby uchodźców z Afryki i Bliskiego Wschodu.
Trzeci czynnik to – słuszne skądinąd – dążenie do zwiększenia roli sektora prywatnego w rozwoju globalnym i realizacji Agendy 2030, co idzie w parze ze zmniejszającym się udziałem funduszy publicznych (czyli ODA) w całokształcie środków, które kraje rozwijające się mają do dyspozycji. Niektórzy mogą ten proces traktować jako próbę przerzucania przez rządy państw bogatych odpowiedzialności za globalny rozwój na barki prywatnych firm. Ale skoro pomoc rozwojowa nie ma już takiego znaczenia jak dawniej (stanowiąc w ostatnim okresie 1/3-1/4 wszystkich przepływów do krajów rozwijających się), a realizacja Agendy 2030 wymaga i tak mobilizacji ogromnych funduszy ze strony prywatnego biznesu (a przede wszystkim tzw. inwestorów instytucjonalnych), to nie ma dużej motywacji do poświęcania ważnych interesów narodowych na rzecz rozwoju krajów trzecich.
Czwartym czynnikiem jest sytuacja polityczna i gospodarcza dotychczasowych tradycyjnych dawców pomocy rozwojowej czyli państw rozwiniętych. Ich problemy wewnętrzne, wiążące się ze spadającą konkurencyjnością gospodarek, niskim tempem wzrostu gospodarczego, starzeniem się społeczeństw, imigracją, nierównościami i brakiem perspektyw dla młodych, w żadnym stopniu nie sprzyjają jakimkolwiek poważniejszym korektom ważnych polityk sektorowych potencjalnie uderzającym we własnych obywateli, a podejmowanym w imię pomocy krajom trzecim.
Czy COVID-19 i kryzys klimatyczny ożywią PC(S)D?
Na wszystkie powyższe tendencje, będące w znacznej mierze konsekwencją globalizacji, nałożyły się kryzys klimatyczny i pandemia COVID-19. Ta ostatnia dobitnie ukazała, że problemy rozwojowe nie zniknęły, że każdy kraj może gwałtownie cofnąć się w rozwoju, a realizacja Agendy 2030 może być jeszcze trudniejsza niż początkowo przypuszczano. Dlatego w świecie odbudowującym się po kryzysie pandemicznym i zmagającym się z trwającym kryzysem klimatycznym spójność polityk na rzecz zrównoważonego rozwoju wydaje się mieć zasadnicze znaczenie i powinna wrócić do głównego nurtu dyskusji o globalnym rozwoju. Zaniechanie działań w tym obszarze to de facto wyrażenie zgody na sytuację, w której jedną ręką wydajemy miliardy dolarów na programy pobudzające rozwój gospodarczy, a drugą wywołujemy działania, które niszczą ich efekty.
Dalszy postęp w zakresie spójności polityki na rzecz zrównoważonego rozwoju powinien być postrzegany tak w bliższej, jak i dalszej perspektywie. W krótkim okresie kluczowe jest zapewnienie, aby działania i polityki stymulujące gospodarki po pandemii, wdrażane przede wszystkim w krajach bogatszych, nie tworzyły kolejnych barier dla rozwoju tych biedniejszych, które na takie działania nie mogą sobie pozwolić, i aby sprzyjały realizacji Agendy 2030. W tym kierunku zdaje się iść Unia Europejska ze swoim Zielonym Ładem, traktując go jako unijny wkład w realizację SDGs.
W dłuższej perspektywie będziemy mieli zapewne do czynienia z przesunięciem akcentów ze spójności działań w odniesieniu do coraz mniejszej liczby krajów uzależnionych od ODA (a więc PCD) w kierunku spójności działań w odniesieniu do agendy globalnej (czyli PCSD). Będzie chodziło nie tylko o nieszkodzenie krajom uboższym, ale też nieszkodzenie planecie i zrównoważonemu rozwojowi ludzkości, a więc także nam samym. Może to sprzyjać postępującej konwergencji agendy krajowej i globalnej, co widoczne jest już dziś np. w dziedzinie walki ze zmianami klimatycznymi: takie działania podejmują rządy praktycznie wszystkich państw świata, nie dlatego, aby nie szkodzić krajom najbiedniejszym, ale aby powstrzymać zagrożenie dla rozwoju globalnego, a więc także dla ich własnych obywateli. Ważne, aby w tym procesie nie zapominać o problemach i potrzebach krajów najbiedniejszych, biorców ODA (państw ogarniętych biedą, głodem, konfliktami czy przemocą), i brać je szczególnie pod uwagę w dyskusjach dotyczących realizowanych polityk, czy to wewnętrznych czy zewnętrznych.
Jednocześnie PCSD musi więc wejść na stałe do agendy samych krajów rozwijających się, w tym przede wszystkim tzw. rynków wschodzących (jak Chiny, Indie, Brazylia, Rosja itp.) będących także coraz aktywniejszymi dawcami pomocy rozwojowej. Z uwagi na ich rosnącą rolę w polityce i gospodarce światowej, wpływ ich polityk sektorowych na rozwój jeszcze uboższych krajów i całego globu jest większy niż dawniej i będzie systematycznie rósł. Dotyczy to przede wszystkim Chin, które z jednej strony realizują ogromne programy pomocowe w ramach inicjatywy Pasa i Szlaku, a z drugiej – co widać np. w analizie Commitment to Development Index – wpływ ich polityk w innych dziedzinach na rozwój globalny nie jest do końca pozytywny. Kluczowa jest więc promocja idei PCSD w krajach rozwijających się. Może to być o tyle łatwiejsze, że wiele z nich zna niejako „z autopsji” koszty niespójności polityki prowadzonej przez lata przez tradycyjnych „zachodnich” donatorów.
Kluczowa dla realizacji Agendy 2030 mobilizacja własnych zasobów finansowych przez kraje rozwijające się oraz wciąganie do współpracy rozwojowej sektora prywatnego za pomocą m.in. finansowania mieszanego (blended finance) powinna iść w parze a nie być substytutem działań promujących spójność polityki na rzecz zrównoważonego rozwoju. Koncepcja PCSD powinna być także w pełni wdrożona do strategii i praktyki działań sektora prywatnego. Każda większa firma włączona do regionalnych lub globalnych łańcuchów wartości powinna systematycznie analizować, czy aby jej działania nie mają szkodliwego wpływu na kraje i społeczeństwa o niższych dochodach. Coraz bardziej powszechne stosowanie przez firmy prywatne zasad odpowiedzialnego biznesu stwarzają dobrą podstawę do tego, aby uczynić kolejny krok naprzód.
W całym procesie kluczowa jest także rola instytucji międzynarodowych, w tym nie tylko OECD i UE zasygnalizowanych powyżej, ale także np. wielostronnych banków rozwoju. W artykule pt. “Can the World Bank Redeem Itself?”, profesor Devesh Kapur z Johns Hopkins University, powołując się m.in. na laureata Nagrody Nobla Angusa Deatona, zwraca uwagę, że wyniki rozwojowe krajów biednych zależą od ich makrootoczenia gospodarczego, kształtowanego przez polityki największych krajów świata. Zadaniem Banku Światowego (tudzież innych wielostronnych banków rozwoju) jest zatem wpływanie na kształtowanie tych polityk i promocja zdrowych polityk z myślą o interesach krajów najbiedniejszych i realizacji SDGs. W jego opinii, rosnące w ostatnim okresie protekcjonizm w handlu i ograniczone działania w zakresie zmian klimatycznych przez główne kraje rozwinięte, stwarzają poważne zagrożenie dla globalnego rozwoju, które trudno zrekompensować finansowaniem ze strony Banku Światowego.
PCSD stanowi esencję jednego z kluczowych dylematów rządów w czasach współczesnych: jak pogodzić własne interesy narodowe, cele rozwojowe krajów trzecich i agendę globalną. Zapewnienie spójności polityki na rzecz rozwoju nie jest łatwym zadaniem, gdyż wymaga zmian w politykach wewnętrznych i naruszenia interesów wielu grup społecznych, co jest trudne z politycznego punktu widzenia. Oznacza także konieczność rozwiązania problemów prawnych (podziału jurysdykcji), organizacyjnych (mnogość decydentów i procedur), gospodarczych (sprzeczność interesów ekonomicznych) czy finansowych (określenie spójnych ram finansowych). Proces ten z natury rzeczy musi mieć więc charakter ewolucyjny i być rozłożony w czasie. Jednak bez postępu na tym polu działania na rzecz odbudowy globalnej gospodarki po pandemii COVID-19 i realizacja Celów Zrównoważonego Rozwoju mogą być mocno spowolnione, a pomoc rozwojowa będzie jedynie „wyrzutem sumienia” i nieudolną próbą rekompensaty za wyrządzone innym krzywdy.
Artykuł wyraża osobiste poglądy autora.