Ocena wydana przez Polską Komisję Akredytacyjną (PKA) będzie wiążąca dla ministra nauki. Od niej będzie zależało to, czy uczelnia może kontynuować kształcenie na drugim roku studiów na kierunku, do którego uprawnienia już posiada. Być może użyto bardzo niefortunnego skrótu myślowego, ale w projekcie aktu prawnego jest to po prostu niewybaczalne.

Resort otwarty na propozycje

27 maja na portalu rządowego procesu legislacyjnego minister zdrowia zamieścił projekt rozporządzenia w sprawie limitu przyjęć na studia na kierunkach lekarskim i lekarsko-dentystycznym. Jest to akt prawny wydawany w porozumieniu z ministrem nauki na podstawie art. 444 ust. 2 prawa o szkolnictwie wyższym i nauce (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 742 ze zm.). Zawiera dwa załączniki, które określają liczbę studentów, jakie uczelnie mogą przyjąć odpowiednio na kierunek lekarski i lekarsko-dentystyczny.

Jak czytamy w uzasadnieniu, wyznaczając limity dla poszczególnych szkół wyższych, kierowano się m.in. propozycjami uczelni mających uprawnienia do prowadzenia studiów na kierunkach lekarskim i lekarsko-dentystycznym, możliwościami dydaktycznymi poszczególnych uczelni oraz zapotrzebowaniem na absolwentów studiów na tych kierunkach.

Dalsza lektura uzasadnienia wskazuje jednak na jeszcze inne kryterium, a mianowicie ocenę Polskiej Komisji Akredytacyjnej. Na tej podstawie minister zdrowia nie uwzględnił bowiem 10 uczelni, które formalnie mają zgodę do prowadzenia kształcenia na kierunku lekarskim. Jak można się dowiedzieć, osiem z tych uczelni, „które prowadziły kształcenie w roku akademickim 2023/2024 z negatywną opinią Polskiej Komisji Akredytacyjnej, jeszcze nie uzyskało zgody na kształcenie w roku 2024/2025. Podmioty te obecnie podlegają doraźnej ocenie programowej w trybie art. 242 ust. 3 ustawy. Podjęcie decyzji w sprawie określenia dla tych uczelni limitu przyjęć na rok akademicki 2024/2025 nastąpi po otrzymaniu ocen PKA”. Natomiast wyznaczenie limitu przyjęć od roku akademickiego 2024/2025 dla dwóch pozostałych uczelni zostało ujęte jako „potencjalnie możliwe”, ale „uczelnie te podobnie jak wyżej wymienione, obecnie podlegają procesowi kontroli przez PKA”.

Napisać, że jest to kuriozalne uzasadnienie, to w tym przypadku jakby nic nie napisać. Oto dowiadujemy się bowiem, że ocena Polskiej Komisji Akredytacyjnej jest warunkiem kontynuowania przez uczelnię kształcenia na drugim roku studiów na kierunku, do którego uprawnienia już posiada. Być może użyto tu bardzo niefortunnego skrótu myślowego, ale w projekcie aktu prawnego jest to po prostu niewybaczalne. Wytłumaczenie tego absurdu wymaga jednak prześledzenia, jak w ogóle doszło do tego, że owe 10 uczelni znalazło się w takiej, a nie innej sytuacji prawnej i dlaczego zasada, że cel uświęca środki, w żadnym wypadku nie może mieć tutaj zastosowania.

Zacznijmy od tego, że zgoda na kształcenie na kierunku lekarskim jest wydawana przez ministra nauki. Od strony proceduralnej jest to klasyczne postępowanie administracyjne, które co do zasady kończy się decyzją administracyjną. Złożenie wniosku o wydanie takiej decyzji jest jednak obwarowane szczególnymi wymogami i żeby uczelnia w ogóle mogła to zrobić, musi spełnić warunki formalne określone w art. 53 ust. 6 prawa o szkolnictwie wyższym i nauce. Brak ich spełnienia może wiązać się z odmową wszczęcia postępowania administracyjnego i dlatego Ministerstwo Nauki i Szkolnictwa Wyższego dosyć skrupulatnie podchodzi do ich sprawdzania.

Różne tryby

Jeśli weryfikacja warunków przebiegła pozytywnie, to na kolejnym etapie postępowania minister zasięga opinii Polskiej Komisji Akredytacyjnej i ministra zdrowia. Co istotne, obie te instytucje wydają je w zupełnie innym trybie, co powoduje, że ocena tych opinii diametralnie różni się pod względem prawnym. Stanowisko ministra zdrowia jest ujęte w formę postanowienia, którego ramy wyznacza kodeks postepowania administracyjnego. Z tego tytułu w przypadku opinii negatywnej uczelnia może ją skarżyć zarówno w administracyjnym toku instancji, jak i w procedurze sądowoadministracyjnej. Warto podkreślić, że minister zdrowia pozytywnie ocenił wnioski 10 uczelni, które pominął w projekcie rozporządzenia.

Natomiast opinia Polskiej Komisji Akredytacyjnej ma zupełnie inny charakter prawny. PKA nie jest organem administracyjnym tak jak minister zdrowia i nie ma kompetencji do wydawania rozstrzygnięć na podstawie zasad wynikających z kodeksu postępowania administracyjnego. Opinie PKA mają zatem charakter wewnętrznej uchwały, od której można złożyć odwołanie i wówczas jest ono rozpatrywane przez tzw. zespół odwoławczy, specjalnie w tym celu utworzony w strukturze PKA. W przypadku tych 10 uczelni PKA negatywnie oceniła ich wnioski. Na podstawie tych właśnie uchwał minister zdrowia zdecydował teraz o nieprzyznaniu limitu tym uczelniom.

Obok uchwały PKA wydawanej w toku rozpatrywania wniosku uczelni i będącej częścią akt postępowania prowadzonego przez ministra istnieje jeszcze inna uchwała, która jest wynikiem oceny jakości kształcenia na kierunku, na którym uczelnia prowadzi kształcenie. Ocenę jakości kształcenia PKA przeprowadza według własnego harmonogramu lub może być ona wynikiem inicjatywy ministra, tak jak to ma miejsce obecnie na kierunku lekarskim w 10 uczelniach.

Uchwała PKA zawierająca ocenę wniosku danej uczelni o udzielenie pozwolenia na kształcenie jest jednym z wielu elementów całego materiału dowodowego, podlegającego w toku postępowania ocenie, na podstawie której podejmowana jest decyzja o wydaniu zgody bądź jej odmowie. W przypadku 10 omawianych uczelni minister zrobił to niezależnie od negatywnych uchwał PKA i kluczowe wydaje się w tutaj pytanie, czy mógł on podjąć takie decyzje.

Konieczna opinia

Artykuł 54 ust. 2 pkt 1 i 3 prawa o szkolnictwie wyższym i nauce zobowiązuje ministra do zasięgnięcia opinii Polskiej Komisji Akredytacyjnej i ministra zdrowia, ale nie precyzuje, że chodzi tutaj o opinię pozytywną. Z kolei art. 54 ust. 3 prawa o szkolnictwie wyższym i nauce stanowi, iż minister wydaje pozwolenie, jeżeli uczelnia spełnia wymagania określone w przepisach wynikających z rozporządzenia w sprawie studiów. Można by to interpretować w taki sposób, że negatywna ocena PKA w toku opiniowania wniosku wykluczałaby spełnianie tych warunków. Na przeszkodzie stoi jednak zmiana treści, jakiej ten przepis podlegał w przeszłości. Pierwotne jego brzmienie literalnie przewidywało konieczność uzyskania pozytywnych opinii PKA i MZ, natomiast w wyniku nowelizacji prawa o szkolnictwie wyższym i nauce z 21 lutego 2019 r. usunięto z treści art. 54 ust. 3 odniesienie do pozytywnych ocen PKA i MZ.

Jeśli zatem taki wymóg został zniesiony, to trudno uznać, że do udzielenia uczelni pozwolenia na kształcenie minister nauki musi dysponować pozytywnymi opiniami PKA i MZ. Na fakt ten zwraca uwagę Jerzy Woźnicki w Komentarzu do Prawa o szkolnictwie wyższym i nauce, w którym wprost stwierdza się, że negatywna opinia nie jest wiążąca dla ministra. Gdybyśmy chcieli, aby minister był zobowiązany do wydawania swojego rozstrzygnięcia zgodnie z treścią uchwały PKA, to trzeba byłoby to wyraźnie przewidzieć w przepisach. Przypomnę jednak, że taki wymóg, wprawdzie odnoszący się do uchwał zawierających ocenę jakości kształcenia, istniał już w poprzednim prawie o szkolnictwie wyższym. Kontrowersje wokół związania ministra uchwałą PKA doprowadziły w 2013 r. do uznania tego przepisu przez Trybunał Konstytucyjny za niekonstytucyjny (sygn. akt SK 61/12). Na kanwie powyższego trybunał wskazał zresztą na kilka istotnych kwestii, które w obecnych przepisach prawa o szkolnictwie wyższym nie zostały rozwiązane. Chodzi m.in. o brak jednoznacznego określenia pozycji ustrojowej Polskiej Komisji Akredytacyjnej, co powoduje, że jest ona podmiotem o niejasnym statusie i niejasny jest też charakter jej uchwał, które w orzecznictwie są uznawane za środek dowodowy z art. 76 kodeksu postępowania administracyjnego. W obwiązujących przepisach prawa o szkolnictwie wyższym i nauce status prawny PKA nie uległ zmianie. Z tego względu ocena uchwały negatywnej w procesie analizowania przez ministra całokształtu materiału dowodowego nadal jest mocno niejednoznaczna. Nie pozwala to zatem na jednoznaczne przyjęcie, że minister nie może wydać pozytywnego rozstrzygnięcia w sytuacji negatywnej oceny PKA.

Co dalej z uczelniami

Obecny minister nauki wielokrotnie poddawał w wątpliwość zasadność podjęcia decyzji udzielającej pozwolenia na kształcenie na kierunku lekarskim 10 uczelniom, które w toku opiniowania wniosku otrzymały negatywną ocenę PKA. Wystąpił on zatem, na podstawie art. 258 ust. 1 pkt 7 prawa o szkolnictwie wyższym i nauce, do Polskiej Komisji Akredytacyjnej o przeprowadzenie oceny jakości kształcenia na kierunku lekarskim w tych uczelniach. W konsekwencji, w przypadku ocen negatywnych możliwe będzie zastosowanie art. 56 ust. 1 pkt 1 prawa o szkolnictwie wyższym i nauce, czyli cofnięcie uczelni pozwolenia na utworzenie studiów. Sankcja taka istniała już w art. 11 b ust. 3 poprzednio obowiązującego prawa o szkolnictwie wyższym, a nowelizacja tego przepisu była jednym z bezpośrednich skutków wspomnianego orzeczenia trybunału. W 2014 r. zamieniono bowiem słowo „musi” na „może”, co spowodowało, że od tamtej pory minister po otrzymaniu z PKA negatywnej oceny jakości kształcenia sam decydował o podejmowaniu dalszych działań nadzorczych wobec uczelni, jak również mógł nie podejmować żadnych decyzji. Fakultatywny charakter tego środka nadzorczego został utrzymany w obwiązującym prawie o szkolnictwie wyższym i nauce. Mając jednak na uwadze dotychczasowe deklaracje obecnego ministra nauki, należy się spodziewać, że jeśli PKA negatywnie oceni którykolwiek z 10 kierunków, to podejmie on decyzje cofające uczelniom uprawnienia. Nie będzie to z pewnością łatwe rozstrzygnięcie chociażby ze względu na fakt kontynuacji kształcenia przez obecnych studentów. Wydaje się, że m.in. mógł to być powód, dla którego nie zdecydowano się w przeszłości na takie działania ani wobec Uniwersytetu Kardynała Stefana Wyszyńskiego, ani Uniwersytetu Radomskiego, które uzyskały negatywną ocenę PKA na kierunku lekarskim. Natomiast jakiegokolwiek wyboru dokona minister nauki, będzie to wyłącznie jego decyzja.

Skoro zatem minister skorzystał ze swojego uprawnienia nadzorczego i wystąpił do PKA o przygotowanie oceny jakości kształcenia w 10 uczelniach, to zasadnym byłoby poczekanie na wyniki prac komisji, a następnie w przypadku oceny negatywnej podjęcie decyzji o cofnięciu uprawnienia danej uczelni. Zupełnie niezrozumiałe jest w tej sytuacji działanie ministra zdrowia, który blokując limity dla tych uczelni, wkracza w obszar działań nadzorczych nad uczelnią, do których nie ma uprawnień. Rozporządzenie jest aktem wykonawczym, którego treść jest wyznaczona zawsze delegacją zawartą w ustawie i nie ma tu miejsca na żadną dowolność. Dlaczego minister zdrowia nie poczekał na opinie PKA oraz ewentualne dalsze decyzje ministra nauki? Niezależnie od oceny zasadności podjęcia decyzji udzielających pozwolenia 10 uczelniom można odnieść wrażenie, że minister zdrowia za pomocą rozporządzenia próbuje ingerować w decyzje administracyjne, które już funkcjonują w obrocie prawnym. Przecież jedynym poprawnym trybem, w jakim można kwestionować uprawnienia uczelni, jest cofnięcie tego uprawnienia po wydaniu negatywnej opinii przez PKA. Rozporządzenie w żaden sposób nie może zastępować tego środka nadzorczego, bo nie taki jest cel jego wydania. Projekt rozporządzenia ukazuje się zresztą w bardzo trudnym momencie, gdy uczelnie prowadzą rekrutacje, a brak wyznaczenia limitów z pewnością nie będzie obojętny dla tego procesu. Uczelnie zostają postawione w bardzo trudnej sytuacji, która potencjalnie naraża je na straty.

Jakikolwiek zatem szlachetny cel miał minister zdrowia, odmawiając wyznaczenia limitu 10 uczelniom, jeśli projekt nie ulegnie zmianie w toku uzgodnień i konsultacji, to takie działania trzeba będzie niestety oceniać w kategoriach psucia prawa. Nie zawsze bowiem cel uświęca środki, a już na pewno nie może to mieć miejsca przy wydawaniu aktów prawnych. ©℗