Na przełomie listopada i grudnia samorządy planują budżet na przyszły rok i chciałyby wiedzieć, ile otrzymają z budżetu państwa na zadania związane z edukacją. Tym bardziej że widzą wyraźnie – wydatków co roku jest więcej, a subwencja wszystkich nie pokrywa. Dlaczego? Dodatkowe koszty powoduje reforma oświaty, wygaszanie gimnazjów i powrót do starego typu szkół. Do tego dochodzi konieczność opłacania zajęć psychologicznych czy pedagogicznych dla uczniów ze specjalnymi potrzebami edukacyjnymi. I wreszcie rozłożone na trzy lata, stopniowe podwyżki dla nauczycieli. Samorządy uważają, że w tej sytuacji subwencja starczy tylko na wynagrodzenia. A to oznacza, że jeszcze więcej będą dokładać do oświaty. Narzekają zarówno małe gminy, jak i te większe. Nie ma w Polsce samorządu, który przyznałby, że subwencja oświatowa w zupełności mu wystarczy. Ale o ile duże miasta jakoś sobie poradzą, o tyle dla małych gmin może to oznaczać finansową zapaść.

MEN problemu nie widzi

O tym, ile poszczególne samorządy dostaną pieniędzy, będzie wiadomo wiosną. Dziś z projektu ustawy budżetowej wynika jedynie, że subwencja oświatowa w 2019 r. wyniesie prawie 46 mld zł. Będzie to wzrost o ok. 6,6 proc. w stosunku do roku obecnego. Suma wydaje się ogromna, ale Związek Miast Polskich przekonuje, że Ministerstwo Edukacji Narodowej wraz z Ministerstwem Finansów zaniża wysokość subwencji oświatowej. Argumentuje to kolejnym etapem nauczycielskich podwyżek, który rozpocznie się od stycznia nowego roku. Z kolei Maciej Kopeć, wiceminister edukacji, uważa, że wszystko jest wyliczone bardzo dokładnie i nie ma powodów do obaw. Co więcej, przy omawianiu projektu ustawy budżetowej uznał, że samorządy w ostatnich latach miały większe wpływy z podatków lokalnych, co – jak należy domniemywać – powinno rekompensować im ewentualne braki finansowe z subwencji. Taki pogląd wyraża też szefowa resortu Anna Zalewska. W niedawnej rozmowie z TGP („Długość przerw nie będzie odgórnie ustalana w rozporządzeniu” – Tygodnik Gazeta Prwna nr 169 z 31 sierpnia 2018 r., s. C7) podkreślała, że samorząd jest wspólnotą, a nie firmą, która przynosi zyski. I zaznaczała, że ta wspólnota utrzymuje się nie tylko z subwencji, dotacji, lecz także PIT i CIT. Według wyliczeń MEN w 2017 r. samorządy z tych podatków miały o 16 mld zł więcej niż rok wcześniej. Choć faktycznie gros tych środków idzie na oświatę, to nie są to jedyne wydatki, jakie gminy finansują z wpływów podatkowych. Dlatego samorządy chcą dyskusji zarówno o wysokości subwencji, jak i jej podziale. Co więcej, wiele z nich domaga się radykalnych działań, czyli zdefiniowania i wyceny wszystkich zadań oświatowych, które realizują gminy i powiaty. MEN unika tego jak ognia. Powód? Mogłoby się okazać, że subwencja oświatowa powinna wzrosnąć nawet dwukrotnie.

JST naciskają na zmiany

Jak mówi Grzegorz Pochopień z Centrum Doradztwa i Szkoleń OMNIA, były dyrektor departamentu współpracy samorządowej MEN (więcej – patrz rozmowa), choć w skali kraju subwencja oświatowa wydaje się wysoka i wystarczająca na więcej niż tylko na pensje nauczycieli, to zdaniem przedstawicieli samorządów zasady jej podziału mogłyby lepiej oddawać rzeczywiste wydatki. – Uważają oni, że uwzględnienie w podziale subwencji oddziału klasowego czy nauczyciela mogłoby przynieść dobre efekty – mówi Grzegorz Pochopień. Podkreśla też, że wiele decyzji, które rodzą wydatki ostatecznie finansowane przez samorząd, jest podejmowanych na szczeblu centralnym. Przy czym JST nie otrzymują stamtąd stosownego wsparcia przy rozwiązywaniu konkretnych problemów na szczeblu lokalnym. – Brak jest w wielu obszarach stosownych standardów. Nie ma się co oszukiwać, od pewnego poziomu zmniejszenie wydatków na edukację nie może się odbyć bez podejmowania bardzo trudnych decyzji, takich jak likwidacja szkół czy zwolnienia nauczycieli i pracowników oświaty. Choć w ostatnich latach możliwość podejmowania takich, i tak już trudnych, decyzji przez samorządy, została mocno ograniczona przez rosnącą rolę kuratorów oświaty – tłumaczy ekspert.

Samorządy wyliczają, że właściwe zarządzanie oświatą to nie tylko zapewnienie podwyżek dla nauczycieli, lecz także konieczność zadbania o wzrost średniej płacy, dodatki motywacyjne, styczniową czternastkę. Nie można też zapomnieć o pracownikach samorządowych, którzy pracują w szkołach. No i oddzielnym palącym tematem są przedszkola, bo tam gminy mogą liczyć na subwencje wyłącznie dla sześciolatków. Dlatego JST uważają, że konieczne jest ustalenie nowych zasad podziału subwencji. I MEN chce to zrobić. Zapowiada jednak, że nowy system podziału pokaże na początku przyszłego roku. Jeśli znajdzie on zrozumienie u partnerów społecznych, czyli związkowców i samorządowców, to mógłby zacząć obowiązywać od stycznia 2020 r. Zakładając, że przed nami rok wyborczy, trudno będzie wypracować na tej płaszczyźnie konsensus, który zadowoli samorządowców.

Duże koszty małych szkół i problem podwójnego rocznika

Dla każdego samorządu subwencja rodzi inne problemy. W gminach, w których funkcjonują małe szkoły, z kilkoma lub co najwyżej kilkunastoma uczniami, lokalne władze muszą się liczyć z ogromnymi wydatkami na utrzymanie takiej placówki. Jak podkreśla Marek Olszewski, przewodniczący Związku Gmin Wiejskich RP, są to wydatki rzędu nawet 20 tys. zł na jednego ucznia, a subwencja choć jest wyższa dla takich małych placówek, to może wynieść tylko nieco ponad 8 tys. zł.

Z kolei w powiatach (a także miastach na prawach powiatów) od lat toczy się bój o uczniów przy naborze do określonych typów szkół ponadgimnazjalnych. Należy pamiętać, że główny mechanizm podziału subwencji to wędrówka pieniędzy za uczniem. A w nadchodzącym roku szkolnym będziemy mieli do czynienia z podwójnym rocznikiem w szkołach branżowych i liceach. O dostanie się do tych placówek będą się ubiegać absolwenci szkół podstawowych (ósmioklasiści), a także absolwenci gimnazjów. Nie obejdzie się bez zmian organizacyjnych, które muszą zapewnić odpowiednią liczbę klas.

Nowy podział subwencji

W MEN niemal równolegle rozpoczynają się prace nad budżetem na przyszły rok oraz nad rozporządzeniem dotyczącym podziału subwencji oświatowej. – Według obecnych zasad jest ona udzielana na każde dziecko uczęszczające do szkoły na terenie danej gminy. Natomiast powinna być dostosowana do warunków i potrzeb danej jednostki samorządu terytorialnego i zostać naliczona – szczególnie w mniejszych szkołach – na oddział (niezależnie od liczby uczniów w oddziale). Kwota przyznawana na każdego ucznia powinna być zdecydowanie wyższa. Subwencją należy objąć również uczniów korzystających z wychowania przedszkolnego – mówi Marta Stachowiak z Urzędu Miasta w Bydgoszczy. Podobnego zdania jest Krystyna Kubiak, dyrektor gminnego zespołu ekonomiczno-administracyjnego szkół w Gołuchowie. Teraz jej dziesięciotysięczna gmina dokłada do oświaty ok. 3 mln zł. Marta Stachowiak idzie jeszcze dalej: – Jeśli na terenie danej gminy funkcjonują młodzieżowe domy kultury, poradnie psychologiczno-pedagogiczne, to w subwencji powinna być naliczona dodatkowa kwota, np. według liczby dzieci korzystających z tego typu jednostek oświatowych.

tygodnik TGP okładka

tygodnik TGP okładka

źródło: Dziennik Gazeta Prawna

Kłopotliwy algorytm

Samorządy wskazują jeszcze inne problemy. – Kwota subwencji oświatowej jest ustalana w budżecie państwa, a algorytm jej podziału określa jedynie, jaka jej część trafi do danej jednostki samorządu. Oznacza to, że jakiekolwiek zmiany algorytmu nie powodują zwiększenia ogólnej puli środków, lecz jedynie sprawiają, że dana jednostka samorządu otrzymuje więcej środków kosztem innej. Dodatkowo metoda podziału subwencji jest bardzo niestabilna, zmienia się z roku na rok – wskazuje Agata Latacz, kierownik referatu ekonomicznego w wydziale edukacji Urzędu Miasta w Częstochowie. Według niej obecna postać algorytmu nie spełnia oczekiwań wszystkich zainteresowanych stron, ale jest na tyle skomplikowana, że racjonalna dyskusja na temat jej wad i zalet staje się bardzo trudna. Algorytm nadal opiera się w dużej mierze na zryczałtowanych kosztach kształcenia uczniów czy opieki nad wychowankami. Powoduje to, że dochody otrzymywane z tytułu subwencji są niewspółmierne do kosztów ponoszonych w związku z realizacją zadań a różnicę musi sfinansować JST z własnych dochodów. – Wbrew powszechnemu wrażeniu algorytm przesądzający o wysokości środków z subwencji, jakie trafią do poszczególnych jednostek, nie jest algorytmem naliczania subwencji, ale podziału tej subwencji. Nie mamy zatem do czynienia z sytuacją, w której środki są konsekwencją ustalonych potrzeb. Kwota części oświatowej subwencji ogólnej ustalana jest w budżecie państwa, a algorytm jedynie określa, jaka jej część trafi do danej gminy czy powiatu – zauważa Beata Gołuszka, kierownik Centrum Usług Wspólnych w Suchej Beskidzkiej. – W wielu przypadkach prowadzi to do powstania luki między dochodami a kosztami, którą musi pokryć gmina – dodaje. Jednak Olga Mazurek-Podleśna z Urzędu Miasta w Lublinie – podobnie zresztą wypowiadają się przedstawiciele Warszawy i Wrocławia – mówi, że zanim zacznie się rozmowę o szczegółach, trzeba podnieść wymiar subwencji oświatowej. – Potem można byłoby dążyć do zbliżenia wartości wag do faktycznych kosztów funkcjonowania jednostek – dodaje.

TO TYLKO FRAGMENT TEKSTU. CAŁY ARTYKUŁ PRZECZYTASZ W TYGODNIKU GAZETA PRAWNA>>