Brak właściwych antypandemicznych środków ochrony indywidualnej, zachowania mające cechy mobbingu (np. poniżający sposób zwracania się do współpracowników) czy też nieprawidłowości w zamówieniu sprzętu medycznego. To tylko przykłady anomalii, do których może dojść w systemie ochrony zdrowia, zaś trwająca pandemia wpływa na ryzyko wzrostu zaistnienia nieprawidłowości. Jakie działania może więc podjąć organizacja, aby je wyeliminować? I jak dziś wygląda ochrona medyków zgłaszających nieprawidłowości?

Tematyka sygnalistów, czyli osób zgłaszających nieprawidłowości, coraz częściej pojawia się w dyskursie publicznym zarówno w Polsce, jak i w pozostałej części kontynentu europejskiego. Niewątpliwie przyczyniła się do tego uchwalona rok temu przez Parlament Europejski tzw. dyrektywa o ochronie sygnalistów (tj. dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/1937 z 23 października 2019 r. w sprawie ochrony osób zgłaszających naruszenia prawa Unii). Pomimo że na dzień przygotowania tego tekstu nadal jesteśmy w fazie oczekiwań na propozycję legislacyjną jej implementacji do polskiego porządku prawnego, już teraz warto zwrócić uwagę na szczególnie aktualne zagadnienie – zgłaszanie nieprawidłowości w sektorze usług medycznych oraz rozwiązania prawne z tym związane.
W obecnej sytuacji jedną z kluczowych kwestii dla ochrony zdrowia publicznego jest bowiem właściwie działająca służba zdrowia opierająca się na pracy przedstawicieli różnych profesji medycznych. Od początku pandemii COVID-19 do opinii publicznej przebijały się informacje o osobach wywodzących się ze środowiska medycznego i sygnalizujących nieprawidłowości dotyczące działania systemu opieki zdrowotnej w obecnej, nadzwyczajnej sytuacji. Kiedy zatem można mówić o whistleblowingu (sygnalizacja nieprawidłowości) w sektorze ochrony zdrowia?
Przypomnijmy: samo określenie „whistleblowing” pochodzi z języka angielskiego i oznacza dmuchanie w gwizdek celem ostrzeżenia przed niebezpieczeństwem. Obecnie w powszechnie przyjętym rozumieniu tego pojęcia na pierwszy plan wybija się przekazywanie lub ujawnianie informacji o nieprawidłowościach o charakterze finansowym (szczególnie korupcyjnym), a niekiedy innych działań o charakterze przestępczym, jak również dotyczących zagrożenia zdrowia publicznego, środowiska naturalnego, niedopełnienia obowiązków, nieuprawnionego wykorzystywania publicznych środków i majątku, konfliktu interesów czy w końcu mobbingu lub dyskryminacji. Generalnie uznaje się, że w pierwszej kolejności sygnalistami mogą zostać pracownicy etatowi, lecz grupę tę można poszerzyć o pozostałe osoby zatrudnione w jednostkach służby zdrowia mające wiedzę o wewnętrznym funkcjonowaniu organizacji. Zatem status sygnalisty w środowisku medycznym może mieć zarówno lekarz, jak i pielęgniarka, położna, ratownik medyczny, dyspozytor medyczny, fizjoterapeuta, a nawet salowa czy stażysta/praktykant.

Na straży zdrowia publicznego

Gdy Brigitte Heinisch, niemiecka pielęgniarka geriatryczna pracująca w domu opieki dla pacjentów wymagających specjalnej opieki, informowała o niedoborach kadrowych i w związku z tym braku możliwości świadczenia należytej opieki zdrowotnej dla swoich podopiecznych, dyrekcja placówki nie podejmowała działań mających na celu wyeliminowanie nieprawidłowości. Skarżąca wskazywała również na fałszowanie dokumentacji medycznej osób będących pod opieką zakładu, w którym była zatrudniona. Pomimo przeprowadzonej przez właściwe organy państwowe inspekcji, która potwierdziła zarzuty pielęgniarki, wobec umorzenia złożonego przez nią zawiadomienia do organów ścigania pani Heinisch została zwolniona z pracy. Wówczas zdecydowała się – przy wsparciu związku zawodowego – na dystrybucję ulotek informujących o jej zwolnieniu jako „politycznym środku dyscyplinarnym, aby w ten sposób zakneblować pracownikom usta”. Finalnie Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu przyznał rację skarżącej pielęgniarce (sprawa Heinisch przeciwko Niemcom, wyrok ETPC z 21 lipca 2011 r., skarga nr 28274/08). Co istotne, potwierdził, że informowanie przez pracownika sektora publicznego, w tym służby zdrowia, o zachowaniach o charakterze przestępczym lub nielegalnym w miejscu pracy w pewnych okolicznościach może zostać objęte ochroną. Kwestia ta jest szczególnie istotna, gdy pracownik sygnalista pozostaje jedyną osobą lub należy do wąskiego grona osób mających wiedzę o zachodzących nieprawidłowościach. Tym samym ma on możliwość działania w interesie publicznym, np. dla zdrowia publicznego bądź bezpieczeństwa medycznego pacjentów.
Analogiczne orzeczenie Trybunał w Strasburgu wydał, odnosząc się do sprawy Frankowicz przeciwko Polsce (skarga nr 53025/99), która dotyczyła wyrażenia krytyki co do leczenia pacjenta przez lekarza będącego specjalistą w innej dziedzinie. Zanim sprawa trafiła na strasburską wokandę, była rozpatrywana przez lekarski sąd dyscyplinarny, który wymierzył krytykującemu medykowi karę nagany. W rezultacie obwiniony miał trudności ze znalezieniem pracy w innym miejscu oraz był zmuszony do zamknięcia prywatnej praktyki. W skardze skierowanej do ETPC lekarz zarzucał naruszenie korzystania z wolności słowa przyznanej przez Europejską Konwencję Praw Człowieka. Trybunał przyznał, że opinia skarżącego nie miała na celu osobistego ataku na innych lekarzy, lecz była krytyczną oceną przyjętego przez nich sposobu leczenia, co finalnie doprowadziło do braku właściwej diagnozy pacjenta. W wyroku wydanym 16 grudnia 2008 r. Trybunał przyznał rację skarżącemu lekarzowi.

Przesłanki z orzecznictwa

Skuteczna działalność sygnalistów wymaga gwarancji wolności słowa, o czym dobitnie świadczą przypadki Heinisch czy Frankowicza rozpatrywane przez ETPC w Strasburgu. Wydane orzeczenia oparte były o naruszenie art. 10 EKPC stanowiącego o wolności słowa. Stąd też nasuwa się pytanie – kiedy ochronie prawnej podlega osoba zgłaszająca nieprawidłowości i korzystająca z prawa do informowania o zaobserwowanych anomaliach? Z pomocą przychodzą wykrystalizowane na bazie orzecznictwa ETPC przesłanki wskazujące, kiedy osobę zgłaszającą nieprawidłowości można określić mianem sygnalisty. Kluczowe znaczenie w tym zakresie miał wyrok w sprawie Guja przeciwko Mołdawii (z 12 lutego 2008 r., sprawa nr 14277/04), w którym trybunał rozstrzygnął sprawę demaskatora nieprawidłowości – co prawda nie lekarza, lecz prokuratora. Na bazie tego oraz pozostałych przywołanych powyżej wyroków ETPC możliwe jest zrekonstruowanie okoliczności, których spełnienie sprawia, że mamy do czynienia z sygnalistą, któremu należy się ochrona prawna.
Po pierwsze informacja, którą chce podzielić się whistleblower, w pierwszej kolejności powinna zostać ujawniona bezpośredniemu przełożonemu bądź kompetentnemu organowi w strukturze jednostki organizacyjnej służby zdrowia. Warto zauważyć, że podobną hierarchię sygnalizacji (tj. w pierwszej kolejności sygnalizowanie wewnątrz organizacji, następnie do dedykowanego organu, na końcu zaś do opinii publicznej) przewiduje nowa dyrektywa o ochronie sygnalistów. Jako przykład działania spełniającego tę przesłankę można wskazać poinformowanie ordynatora oddziału o braku środków ochrony osobistej w postaci rękawiczek lub maseczek do pracy w szpitalu, a następnie przekazanie takiej informacji Państwowej Inspekcji Pracy. ETPC przewidział jednak wyjątek od stosowania tej przesłanki – w przypadku gdyby droga wewnętrznego zgłoszenia z powodów oczywistych była niepraktyczna (clearly impractical), np. w sytuacji, gdy bezpośredni przełożony zaangażowany jest w nieprawidłowości.
Następną przesłanką konieczną do spełniania dla rozciągnięcia parasola ochronnego nad whistleblowerem jest autentyczność przekazywanych informacji. Oznacza to, że przekazywanie niesprawdzonych informacji, plotek i pomówień nie będzie podlegało ochronie prawnej. Jednocześnie warto zaznaczyć, iż w przypadku gdy sygnalista nie będzie miał możliwości zweryfikować autentyczności informacji (np. wobec braku bezpośredniego dostępu do faktur dokumentujących nieprawidłowości przy zakupie sprzętu medycznego), istotne jest, aby zgłaszający dokonał w możliwe najszerszym wymiarze sprawdzenia przekazywanych informacji, tak aby miał on uzasadnione podstawy (reasonable grounds) przypuszczać, że są one prawdziwe.
Przesłanką wyróżnioną przez trybunał jest również to, czy korzyść wynikająca z ujawnienia danego działania bądź zaniechania przewyższa szkody, jakie ujawnienie może wywołać. Jako przykład wskazać można sytuację, gdy działanie zarekomendowanego przez kierownictwo placówki leczniczej nowego produktu leczniczego okazuje się mieć skutki uboczne, z których zdaje sobie sprawę personel medyczny, a ich zaraportowanie pozwoli na poprawę stanu pacjentów pomimo strat finansowych związanych z zaprzestaniem korzystania z danego preparatu.
W zakresie podlegania przez sygnalistę medyka ochronie prawnej okolicznością braną pod uwagę jest też jego motywacja w zakresie podjętych działań demaskatorskich. Musi on działać w interesie publicznym, czyli np. nie przekazuje informacji w celu osiągnięcia korzyści majątkowej obiecanej mu przez podmiot zainteresowany ujawnieniem opinii publicznej konkretnych zdarzeń. ETPC zwraca uwagę, że pobudki o charakterze majątkowym (choć akurat nagrody dla zgłaszających nieprawidłowości są dopuszczalne w niektórych systemach prawnych) bądź motywowane osobistymi urazami w stosunku do osoby lub instytucji stanowią istotny czynnik dla wskazania poziomu należnej ochrony.
Ostatnia z przesłanek zidentyfikowanych przez trybunał w Strasburgu odnosi się do tego, że oceniając proporcjonalność ograniczenia swobody wypowiedzi, którą formułuje sygnalista, należy dokonać analizy stopnia surowości sankcji, która jest/była na niego nałożona w związku z dokonanym ujawnieniem.
Przedstawione przesłanki wskazują kierunek także dla polskiego ustawodawcy w kwestii wdrożenia regulacji prawnych dotyczących sygnalistów.
Czy u nas można liczyć na ochronę prawną
W tym miejscu warto zastanowić się nad tym, jakie mechanizmy prawne ochrony sygnalistów funkcjonują obecnie w systemie prawa polskiego. I tak główną gamę środków ochronnych odnajdziemy w regulacjach związanych z zatrudnieniem osób sygnalizujących nieprawidłowości, w szczególności zaś osób zatrudnionych w ramach stosunku pracy. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na mechanizmy antydyskryminacyjne (uruchamiane w przypadku zaistnienia w stosunku do demaskatora np. nieformalnych szykan lub zmiany zakresu obowiązków). Dzięki nim dyskryminowany pracownik może dochodzić od pracodawcy odszkodowania (którego górna granica nie jest limitowana w przepisach). Ponadto to pracodawca musi w sądzie wykazać, że nie doszło do działań dyskryminujących zgłaszającego nieprawidłowości medyka. Warto też zauważyć, iż wykorzystanie przez pracownika sygnalistę tego rodzaju mechanizmu obronnego nie może stanowić podstawy do jego niekorzystnego traktowania w miejscu pracy (np. poprzez brak dostępu do szkoleń). Ochronie podlegają również kolega lub koleżanka z pracy whistleblowera, którzy udzielili mu wsparcia – oni także nie mogą być niekorzystnie traktowani w pracy (np. w związku z pełnieniem roli świadka w procesie przeciwko pracodawcy zainicjowanym przez sygnalistę).
Należy przy tym jednak wspomnieć o obowiązku dbałości o dobro i interes pracodawcy, który ciąży na zatrudnionych lekarzach, pielęgniarkach i innych członkach białego personelu. Otóż obowiązek ten może oznaczać również konieczność podjęcia przez pracownika działań ponadstandardowych, które będą miały na względzie np. środki finansowe placówki medycznej lub też dobre imię danego ośrodka (choćby poinformowanie podmiotu nadzorującego dyscyplinę finansów publicznych w zakresie wadliwego wydatkowania środków finansowych przyznanych placówce leczniczej na walkę epidemią). W tym miejscu warto też podkreślić, iż zatrudnione osoby są zobowiązane do przestrzegania zasad współżycia społecznego, a także aktów wewnątrzzakładowych, jak choćby kodeksów etyki lub polityk antymobbingowych czy antykorupcyjnych.
Innym mechanizmem ochronnym jest też możliwość anonimowego zgłoszenia nieprawidłowości inspektorowi Państwowej Inspekcji Pracy, w sytuacji gdy przekazanie informacji przełożonemu mogłoby narazić na działania odwetowe sygnalizującego sprawę medyka.
Ponadto whistleblowerzy mogą także szukać ochrony na gruncie norm prawa cywilnego (np. w przypadku naruszenia dóbr osobistych) bądź na gruncie norm prawa karnego (np. w postaci wszczęcia postępowania w sprawie o zniesławienie lub też przy wykorzystaniu mechanizmów ochrony świadków w postępowaniu karnym).
Podsumowanie
Pomimo braku systemowej regulacji na gruncie prawa polskiego chroniącej sygnalistów dostępne są wybrane mechanizmy ochronne. Zdecydowanym krokiem naprzód dla ochrony osób zgłaszających nieprawidłowości będzie implementacja nowej dyrektywy unijnej. Nie ma jednak przeszkód, aby już teraz wesprzeć medyków, którzy próbują przekazać informacje o nieprawidłowościach, poprzez wdrożenie wewnętrznych kanałów sygnalizowania w ramach działających placówek ochrony zdrowia – szpitali, przychodni i klinik.