Kontrola sprawozdań budżetowych:
jakie uprawnienia ma komisja rewizyjna

Radni mogą żądać od organu wykonawczego przedstawienia danych, dokumentów i informacji związanych ze złożonym sprawozdaniem. Dostęp radnych i komisji rewizyjnej do informacji nie jest jednak nieograniczony. Poza ich zasięgiem są np. dokumenty dotyczące spraw rozstrzyganych indywidualnymi decyzjami i dane o wynagrodzeniach konkretnych pracowników z wyjątkiem funkcjonariuszy samorządowych, m.in. włodarzy, ich zastępców i skarbników

Już wkrótce wybrani w ubiegłorocznych wyborach samorządowych radni gmin zaczną rozpatrywać sprawozdania z wykonania ubiegłorocznego budżetu oraz sprawozdania finansowe za 2024 r. sporządzone przez wójtów, burmistrzów, prezydentów. Szczególną rolę odegrają członkowie komisji rewizyjnej. Najpierw muszą dokładnie sprawdzić, czy np. środki publiczne były wydawane zgodnie z planem finansowym i obowiązującymi przepisami. Następnie komisja rewizyjna przygotuje opinię, na podstawie której występuje do rady gminy z wnioskiem o udzielenie lub nieudzielenie absolutorium. I tu pojawia się pytanie, na które odpowiedź wcale nie jest jednoznaczna: jakie możliwości wglądu do dokumentów przy dokonywaniu oceny mają członkowie tej komisji?

Skąpe regulacje ustaw samorządowych

Problem bowiem w tym, że kwestia dostępu radnych (w tym członków komisji rewizyjnej) do informacji i dokumentacji związanej z funkcjonowaniem jednostek samorządu terytorialnego lub ich jednostek organizacyjnych nie została jednoznacznie uregulowana w przepisach powszechnie obowiązujących. Przepisy poszczególnych ustaw samorządowych, w tym ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.), jedynie w sposób ogólny odnoszą się do zakresu zadań oraz trybu działania komisji rewizyjnej.

Poniżej omawiamy wybrane aspekty związane z problematyką uprawnień radnych będących członkami komisji rewizyjnej w strukturze rady gminy. Te same zasady są aktualne również w stosunku do radnych będących członkami komisji rewizyjnych w strukturach rady powiatu i sejmiku województwa.

Ważne! Wniosek komisji rewizyjnej odgrywa kluczową rolę w procedurze absolutoryjnej, ponieważ jest podstawą do oceny wykonania budżetu i rozliczenia organu wykonawczego gminy.

Podstawowe uprawnienia radnego

Każdy z radnych gminy, niezależnie od tego, jakiej komisji jest członkiem, ma zagwarantowane ustawowe uprawnienia związane z wykonywaniem mandatu. Ich zakres określa art. 24 ust. 2 ustawy o samo rządzie gminnym (dalej: u.s.g.), w myśl którego „w wykonywaniu mandatu radnego radny ma prawo, jeżeli nie narusza to dóbr osobistych innych osób, do:

• uzyskiwania informacji i materiałów;
• wstępu do pomieszczeń, w których znajdują się te informacje i materiały;
• wglądu w działalność urzędu gminy, a także spółek z udziałem gminy, spółek handlowych z udziałem gminnych osób prawnych, gminnych osób prawnych, oraz zakładów, przedsiębiorstw i innych gminnych jednostek organizacyjnych, z zachowaniem przepisów o tajemnicy prawnie chronionej”.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 września 2024 r. (sygn. akt III OSK 990/24) stwierdził m.in.: „Radny jest członkiem organu stanowiącego gminy (rady gminy – red.), a zgodnie z art. 18a ust. 1 u.s.g jednym z jej podstawowych uprawnień jest kontrola organu wykonawczego (burmistrza). Tym samym radny może samodzielnie (stosownie do art. 24 ust. 2 u.s.g.) kontrolować działalność urzędu miejskiego, a więc także i burmistrza oraz spółek z udziałem gminy lub gminnych osób prawnych. Ponadto radny bierze udział w głosowaniach, których przedmiotem są uchwały określające nie tylko kierunki działalności burmistrza, ale i jego wynagrodzenie, udzielanie wotum zaufania, absolutorium itp.”.

Skład komisji i zadania

Szczególnym ciałem powoływanym w ramach rady gminy do realizacji jej kompetencji kontrolnych jest komisja rewizyjna. Podstawy jej funkcjonowania określa art. 18a u.s.g., zgodnie z którym „rada gminy kontroluje działalność:

• wójta;
• gminnych jednostek organizacyjnych oraz
• jednostek pomocniczych gminy;
• w tym celu powołuje komisję rewizyjną”.

W skład komisji rewizyjnej wchodzą radni gminy, w tym przedstawiciele wszystkich klubów, z wyjątkiem radnych pełniących funkcje, o których mowa w art. 19 ust. 1 u.s.g. (czyli przewodniczącego i wiceprzewodniczącego – red.).

Podstawowe czynności dokonywane przez komisję rewizyjną ustawodawca wskazał w art. 18 ust. 3 u.s.g. Wynika z niego, że komisja:

• opiniuje wykonanie budżetu gminy,
• występuje z wnioskiem do rady gminy w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium wójtowi (przy czym ustawodawca zastrzegł, że wniosek w sprawie absolutorium opiniuje regionalna izba obrachunkowa).

Dodatkowo ustawodawca wskazał, że komisja rewizyjna wykonuje inne zadania zlecone przez radę w zakresie kontroli (art. 18 ust. 4 u.s.g.). Postanowił ponadto, że zasady i tryb działania komisji rewizyjnej określa statut gminy (o tym piszemy dalej).

Roczne sprawozdanie z wykonania budżetu

Zadanie opiniowania wykonania budżetu gminy przez organ stanowiący jest ściśle skorelowane z obowiązkiem nałożonym na organ wykonawczy dotyczący rocznego sprawozdania z wykonania budżetu. Ten obowiązek ma normatywne podstawy w art. 267 ustawy o finansach publicznych (dalej: u.f.p.). Z art. 267 ust. 1 wynika, że zarząd jednostki samorządu terytorialnego przedstawia, w terminie do 31 marca roku następującego po roku budżetowym, organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego:

1) sprawozdanie roczne z wykonania budżetu tej jednostki, zawierające zestawienie dochodów i wydatków wynikające z zamknięć rachunków budżetu jednostki samorządu terytorialnego, w szczegółowości nie mniejszej niż w uchwale budżetowej;

2) sprawozdania, o których mowa w art. 265 pkt 2 u.f.p. (chodzi o sprawozdanie roczne z wykonania planu finansowego jednostki – red.);

3) informację o stanie mienia jednostki samorządu terytorialnego, zawierającą wskazane tamże dane.

Zatem komisja rewizyjna przystępuje do opiniowania po złożeniu ww. sprawo zdań i informacji.

Ważne! Realizacja zadania opiniowania sprawozdania finansowego przez komisję rewizyjną powinna być rozumiana jako uprawnienie do:

• analizy treści samego sprawozdania, a ponadto
• żądania od organu wykonawczego przedstawienia różnych danych, dokumentów czy informacji związanych ze złożonym sprawozdaniem.

Co jest dopuszczalne w statucie

Ustawodawca w art. 18a ust. 5 u.s.g. wskazał, że „zasady i tryb działania komisji rewizyjnej określa statut gminy”. O kształcie statutu decyduje rada gminy. Przepisy nie narzucają odgórnie standardów w zakresie określania wspomnianych elementów dotyczących funkcjonowania komisji rewizyjnej (czyli zasad i trybu działania). Warto dodać, że użyte określenie „zasady i tryb działania komisji rewizyjnej” to pojęcia nieostre. W praktyce rozwiązania stosowane w tym zakresie są bardzo zróżnicowane, a niejednokrotnie bywa, że sposób działania komisji określa odrębny regulamin komisji rewizyjnej. Co zatem radni najczęściej ustalają w statucie?

►Zakres przedmiotowy zadań komisji. Jednym z ważniejszych aspektów związanych z funkcjonowaniem komisji rewizyjnej jest dookreślenie zakresu przedmiotowego jej zadań – oprócz tego oczywistego dotyczącego opiniowania wykonania budżetu.

Z dotychczasowych wieloletnich doświadczeń legislacyjnych wynika, że w wielu statutach określa się uprawnienia komisji rewizyjnej do kontroli m.in. w zakresach:

• gospodarki finansowo-ekonomicznej;
• gospodarowania mieniem komunalnym;
• przestrzegania i realizacji postanowień statutu gminy, uchwał rady gminy oraz innych przepisów;
• realizacji bieżących zadań gminy.

►Uprawnienia pozwalające na realizację obowiązków. Oprócz zakresu przedmiotowego zadań komisji statut zawierać powinien również regulacje dotyczące jej uprawnień „technicznych” związanych z kontrolą. Do tego katalogu można zaliczyć m.in. uprawnienia do:

• wstępu do pomieszczeń jednostki kontrolowanej;
• wglądu do ksiąg, sprawozdań oraz innych akt i dokumentów jednostki związanych z jej działalnością;
• do zabezpieczenia dokumentów i innych dowodów;
• żądania złożenia wyjaśnień i informacji od wszystkich właściwych w sprawie podmiotów;
• powoływania biegłych do uczestnictwa w pracach kontrolnych.

Jednocześnie można zauważyć, że w statutach w praktyce raczej nie ma zwyczaju regulowania w sposób szczegółowy m.in. zasad dostępu do dokumentacji czy danych, co wtórnie bywa źródłem wielu problemów na płaszczyźnie komisja rewizyjna – organ wykonawczy oraz jednostki organizacyjne gminy.

Stanowiska doktryny na temat dostępu do informacji

W następstwie nieprecyzyjnych przepisów rangi ustawowej lub statutowej członkowie komisji rewizyjnych, a także radni często mają wątpliwości co do zakresu przysługujących im uprawnień, szczególnie tych dotyczących dostępu do informacji czy dokumentów. Ponieważ nie ma uniwersalnych reguł, które umożliwiałyby jednoznaczną ocenę zakresu uprawnień kontrolnych, to pomocne w rozstrzygnięciu wątpliwości mogą być stanowiska przedstawicieli doktryny. W publikacjach i komentarzach do przepisów próbują oni wskazywać, jakie sfery mogą podlegać kontroli komisji rewizyjnej, a jakie obszary są z tej kontroli wyłączone.

Obszary poza zasięgiem

Zacznijmy zatem od tego, co zdaniem przedstawicieli doktryny pozostaje poza zasięgiem kontroli prowadzonej przez komisję rewizyjną i radnych.

W piśmiennictwie wskazuje się, że do tych obszarów należą:

►Sprawy rozstrzygane indywidualnie decyzjami administracyjnymi.

Pomimo że nie wynika to jednoznacznie z przepisów ustaw samorządowych, to w piśmiennictwie wskazuje się, że dostęp radnych do informacji – czy to w ramach samodzielnie realizowanych uprawnień, czy w ramach uprawnień realizowanych w komisji rewizyjnej – nie jest nieograniczony. Zasadnicze ograniczenie dotyczy tych informacji i dokumentów, które związane są ze sprawami rozstrzyganymi indywidualnie w drodze decyzji. W praktyce oznacza to, że radny (członek komisji rewizyjnej) nie może kontrolować m.in. decyzji administracyjnych. Dotyczy to zarówno decyzji wydawanych przez wójta, jak i przez kierowników jednostek organizacyjnych gminy, np. ośrodka pomocy społecznej. Zatem członkowie komisji rewizyjnych nie mogą mieć na przykład wglądu do decyzji podatkowych lub dotyczących przyznania świadczeń z zakresu pomocy społecznej.

Jednocześnie jednak w doktrynie akcentuje się (C. Martysz [w:] „Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz”, wyd. III, red. B. Dolnicki, Warszawa 2021, art. 18a), że komisja ma jednak prawo „żądać zbiorczych informacji, np. ile pieniędzy wydano na realizację określonych zadań publicznych wykonywanych w drodze decyzji administracyjnych”.

►Dane o wynagrodzeniach pracowników. Trzeba zastrzec, że to ograniczenie dla radnych (komisji rewizyjnej) dotyczy nie informacji na temat wynagrodzeń w ogóle, lecz wynagrodzeń konkretnych pracowników, w tym zwłaszcza danych o wysokości ich zarobków. W doktrynie [ww. A. Szewc [w:] G. Jyż, Z. Pławecki, A. Szewc, „Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz”, wyd. IV, Warszawa 2012) akcentuje się, że dane te stanowią dobra osobiste chronione przez kodeks cywilny. Autorzy przywołanego komentarza wskazali również: „Z tego powodu osobom postronnym, w tym także członkom komisji rewizyjnych rad gminnych, odmawia się prawa do otrzymania tych informacji. Nie dotyczy to jednak wynagrodzeń tych funkcjonariuszy samorządowych, których dobra osobiste nie są w tym zakresie objęte ochroną prawną (np. wynagrodzeń wójtów)”.

Pod pojęciem funkcjonariuszy samorządowych należy rozumieć osoby pełniące funkcje w organach samorządu terytorialnego. W gminie do tej grupy zalicza się: burmistrzów, prezydentów miast, sekretarzy i skarbników.

Sfera dostępna dla członków komisji

Doktryna wskazuje również obszary, które mogą być kontrolowane. Są to przede wszystkim dane ogólne, a nie dotyczące konkretnych osób. Inaczej mówiąc: możliwe jest żądanie przez radnych dokumentów, które nie mają ściśle ścisłego związku z danymi osób fizycznych lub prawnych.

W przywołanym wyżej komentarzu (A. Szewc [w:] G. Jyż, Z. Pławecki, A. Szewc, „Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz”, wyd. IV, Warszawa 2012) uszczegółowiono, że radni (także w ramach komisji rewizyjnej) mają prawo do uzyskiwania danych:

• urzędowych – np. taryf płac;
• uśrednionych – np. o przeciętnych wynagrodzeniach pracowników urzędu gminy lub gminnych jednostek organizacyjnych;
• zagregowanych – np. o liczbie podatników korzystających z indywidualnych ulg, umorzeń lub odroczeń spłaty podatku, globalnej kwocie zasiłków z pomocy społecznej;
• zanonimizowanych – niepozwalających na ustalenie tożsamości osób, których dotyczą (np. zarobków pracowników zatrudnionych na takim samym stanowisku) oraz
• statystycznych zestawień danych – sporządzonych według dowolnych kryteriów.

► Jakich danych z zakresu wykonania budżetu może żądać komisja? Do jakich dokumentów może mieć wgląd?

Opiniowanie wykonania budżetu to nie tylko zasadniczy obowiązek, ale jednocześnie uprawnienie komisji rewizyjnej. Każdy członek komisji, wykonując to zadanie, korzysta w szczególności z ogólnych uprawnień przypisanych każdemu radnemu (wynikających z art. 24 ust. 2 u.s.g.).

Pracując nad oceną wykonania budżetu gminy, komisja rewizyjna może weryfikować m.in. dane dotyczące:

• realizacji dochodów i wydatków budżetowych w stosunku do planu;
• stopnia realizacji zadań inwestycyjnych;
• sposobu dysponowania rezerwami;
• zaciągania zobowiązań, w tym z tytułu kredytów, pożyczek oraz emisji papierów wartościowych;
• zmian wprowadzonych przez organ wykonawczy w zakresie budżetu z uwzględnieniem upoważnień mu przypisanych.

Ważne! Skoro komisja rewizyjna może weryfikować informacje związane z gospodarką finansową gminy, to niewątpliwie może żądać wszelkich dokumentów w tym zakresie, czyli:

• planów finansowych,
• sprawozdań,
• umów związanych z zadaniami inwestycyjnymi,
• umów związanych z zobowiązaniami (pożyczki, kredyty).

Czy komisja rewizyjna może kontrolować samorządową instytucję kultury

Niejednokrotnie pojawiają się wątpliwości, czy komisja rewizyjna może kontrolować jednostki organizacyjne o statusie instytucji kultury, np. ośrodki kultury, biblioteki czy muzea, które mają osobowość prawną. Szukając odpowiedzi na to pytanie, warto odnotować wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 17 sierpnia 2023 r. (sygn. akt IV SA/Wr 25/23), w którym sąd zajmował się aspektem kontroli w szerszym wymiarze, bo prowadzonej przez organ wykonawczy.

W ramach analizy prawnej sąd m.in. wskazał: „Jak wyjaśnia C. Kociński, pojęcie «gminne jednostki organizacyjne», o którym mowa w art. 18a ust. 1 u.s.g., będzie dotyczyło wyłącznie tych jednostek organizacyjnych, które zostały utworzone przez konkretną gminę i nie posiadają osobowości prawnej, a więc są w pełni podległe władztwu organizacyjnemu, służbowemu i osobowemu organów gminy. Ponadto pojęcie gminne jednostki organizacyjne będzie obejmowało takie jednostki organizacyjne utworzone przez gminę, które posiadają osobowość prawną, a gmina posiada w nich pełnię władztwa właścicielskiego, o ile z przepisów prawa wynika szczególne uprawnienie publicznoprawne lub obowiązek do przeprowadzania kontroli przez organ stanowiący gminy' (zob. C. Kociński, „Dopuszczalność przeprowadzenia kontroli Ośrodka Sportu i Rekreacji w Likwidacji sp. z o.o. przez komisję rewizyjną rady miejskiej”, Nowe Zeszyty Samorządowe 2011/3, s. 37).

WSA dodatkowo wskazał, że instytucje kultury działające w ramach gmin są finansowane ze środków gmin (środków publicznych), wobec czego dokonywanie nadzoru oraz kontroli wydatkowania środków publicznych przez organizatora (gminę) jest uzasadnione. A tym samym niezależnie od kontroli komisji rewizyjnej powoływanej przez radę gminy, burmistrz, który w imieniu organizatora (gminy) powołuje i odwołuje dyrektora instytucji kultury, jest podmiotem uprawnionym do kontrolowania instytucji kulturalnej w zakresie wykonania przepisów określonych w ustawie o działalności kulturalnej.

Ważne! Uprawnienia kontrolne komisji rewizyjnej mogą być realizowane także w odniesieniu do tych jednostek organizacyjnych gminy, które są prawnie samodzielne, czyli instytucji kultury.

Kontrola spółek: poza kompetencją

Jak wynika z orzecznictwa, kompetencja komisji rewizyjnej w zakresie kontroli spółek podlega wyłączeniu – mimo braku jednoznacznego zakazu w tym zakresie. Na ten temat wypowiadał się m.in. WSA w Gliwicach w wyroku z 25 listopada 2021 r. (sygn. akt III SA/Gl 635/21). WSA podważył legalność uchwały rady miejskiej w sprawie zlecenia kontroli przez komisję rewizyjną w spółce z ograniczoną odpowiedzialnością, w której miasto miało 100 proc. udziałów. W ramach oceny prawnej WSA wskazał, że komisja rewizyjna jest jedynie organem wewnętrznym rady i nie działa samodzielnie. „Może dokonywać czynności kontrolnych wyłącznie w zakresie określonym przez ustawę i w trybie ustalonym przez radę gminy. Natomiast zakres jej uprawnieńnie może wykraczać poza kompetencje rady gminy, nawet gdyby rada upoważniła ją do działania w tym zakresie” – podkreślił sąd. Przypomniał też, że w myśl art. 18a ust. 1 u.s.g. „rada gminy kontroluje działalność wójta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy; w tym celu powołuje komisję rewizyjną”. Z powyższego wynikają, zdaniem WSA, dwa wnioski.

► Wniosek 1: ponieważ te dwie kategorie podmiotów (czyli podmioty z udziałem gminy działające w formie spółek prawa handlowego lub w formie spółdzielni oraz gminne jednostki organizacyjne) są rozłączne, a rada gminy została wyposażona przez ustawodawcę tylko w kompetencję do kontroli jednostek organizacyjnych – to kompetencje te nie obejmują kontroli spółek ani spółdzielni. Konkluzja taka wynika nie tylko z zasady wnioskowania a contrario, ale także z zasady kompetencji.

► Wniosek 2: komisja rewizyjna jest ciałem wewnętrznym rady, przy pomocy którego wykonuje ona swą funkcję kontrolną i działa tylko w takim zakresie, w jakim ustawa powierzyła zadania kontrolne samej radzie, gdyż kompetencje komisji rewizyjnej są pochodną uprawnień samej rady.

Problematyka związana z wykonywaniem ustawowych prerogatyw przypisanych radnym gminy oraz komisji rewizyjnej jest złożona i wieloaspektowa. Problemy interpretacyjne dotyczą nie tylko zakresu kontroli dokonywanej przez radnych i komisję, ale również ich dostępu do różnych danych i dokumentacji. Ponieważ nie ma szczegółowych przepisów w tym zakresie, radni muszą w konkretnych sytuacjach (czy to działając autonomicznie, czy to w ramach komisji rewizyjnej) każdorazowo starannie przeanalizować możliwości dostępu do danych i dokumentacji, mając na uwadze m.in. to, czy w danej sytuacji obowiązują ograniczenia w dostępie do indywidualnych rozstrzygnięć administracyjnych oraz dotyczących wynagrodzeń poszczególnych pracowników jednostki. Powyższe nie wyklucza jednak prawa do uzyskiwania danych z wszelkich sfer funkcjonowania jednostki: uśrednionych, zagregowanych czy zanonimizowanych. ©℗