Poradnia samorządowa. Odpowiadamy na pytania Czytelników

Czy można nadać sołectwu nowy statut, jeśli urząd gminy konsultował z mieszkańcami tylko wybrane zmiany? Kto ma prawo ustalić administratora boisk i określić prawa i obowiązki ich użytkowników? Z kim dyrektor biblioteki publicznej musi konsultować statut placówki? Czy rada gminy może wprowadzić zakaz sprzedaży alkoholu tylko na terenie miasta? Jak uregulować wysokość ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ochotników? Sprawdź, jak w tego typu sytuacjach należy postąpić, aby nie doszło do naruszenia prawa

Nie, został naruszony art. 35 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.). Zgodnie z tym przepisem organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Na postawie tej regulacji rada gminy nie była uprawniona do nadania całych nowych statutów sołectwom, lecz wyłącznie do wprowadzenia w nich tych zmian, które wcześniej zostały przedstawione mieszkańcom sołectw do zaopiniowania w drodze konsultacji.

Jak stwierdził wojewoda zachodniopomorski w rozstrzygnięciu nadzorczym z 25 lipca 2024 r. (nr P-1.4131.229.2024.AS), z art. 35 ust. 1 u.s.g. wprost wynika, że uchwała dotycząca nadania statutu jednostki pomocniczej (sołectwa) powinna zostać podjęta dopiero po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami tej jednostki pomocniczej. Inaczej rzecz ujmując, aby spełnić wymóg, o którym mowa w art. 35 ust. 1 u.s.g., koniecznie trzeba wcześniej przeprowadzić konsultacje z mieszkańcami tego sołectwa, któremu statut ma być nadany. Zdaniem wojewody konsultacje przeprowadza się zgodnie z postanowieniami uchwały rady gminy ustalającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji, podjętej na podstawie art. 5a ust. 2 u.s.g. W art. 5a ust. 1 u.s.g. ustawodawca wskazał na dwa rodzaje takich konsultacji z mieszkańcami gminy:

• obligatoryjne, które przeprowadza się w wypadkach przewidzianych ustawą, oraz
• fakultatywne, które mogą się odbyć w innych sprawach ważnych dla gminy.

Z obligatoryjnym przeprowadzeniem konsultacji z mieszkańcami mamy do czynienia właśnie przy nadaniu statutu jednostce pomocniczej gminy, na podstawie art. 35 ust. 1 u.s.g. Wojewoda wyjaśnił, że wymóg przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostki pomocniczej winien być rozumiany jako rzeczywiste omówienie z mieszkańcami proponowanych regulacji i umożliwienie mieszkańcom wyrażenia o nich opinii, choć wynik tych konsultacji nie ma charakteru wiążącego dla organów gminy i nie zobowiązuje ich do uwzględnienia zgłoszonych przez mieszkańców uczestniczących w konsultacjach uwag i propozycji. Według organu nadzoru „obligatoryjny wymóg konsultacji z mieszkańcami istnieje nie tylko przy uchwaleniu statutu jednostki pomocniczej, lecz także przy jego zmianie. A zatem uchwała dotycząca nadania statutu jednostce pomocniczej (sołectwu) powinna zostać podjęta dopiero po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami tej jednostki pomocniczej. O legalności działania organu rozstrzyga to, czy konsultacje poprzedzające określenie organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej odrębnym statutem przeprowadzone zostały na podstawie regulacji zawartych w uchwale określającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, stosownie do art. 5a ust. 2 u.s.g.”. ©℗

Nie, rada przekroczyła swoje kompetencje. Pogląd ten potwierdził wojewoda lubelski w rozstrzygnięciu nadzorczym z 6 czerwca 2024 r. (nr PN-II.4131.195.2024), w którym stwierdził nieważność zacytowanego w pytaniu postanowienia w regulaminie. Zdaniem lubelskiego wojewody art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. nie uprawnia organu stanowiącego gminy do wskazywania podmiotu administrującego gminnym obiektem użyteczności publicznej, decydowania o tym, jakie zadania winien wykonywać ten podmiot czy też do określania na jakie czynności użytkownicy obiektu muszą uzyskać zgodę (zezwolenie) administratora (por. też wyroki WSA w Łodzi z: 19 stycznia 2023 r., sygn. akt. III SA/Łd 703/22 i 7 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 706/21 oraz wyrok WSA we Wrocławiu z 30 września 2014 r., sygn. akt III SA/Wr 476/14).

Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. do zadań wójta należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym. Tym samym wybór konkretnego podmiotu administrującego należy do kompetencji wójta (burmistrza) jako organu gminy gospodarującego mieniem komunalnym. On też jest uprawniony do określenia wyznaczonemu przez siebie administratorowi konkretnych praw i obowiązków. Nie może subdelegować swoich kompetencji na organ stanowiący. ©℗

Jest wadliwy, gdyż narusza art. 13 ust. 3 ustawy z 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, zgodnie z którym organizację wewnętrzną instytucji kultury określa regulamin organizacyjny nadawany przez dyrektora tej instytucji, po zasięgnięciu opinii organizatora oraz opinii działających w niej organizacji związkowych i stowarzyszeń twórców. Oznacza to konieczność zasięgnięcia opinii działających w tej instytucji organizacji związkowych i stowarzyszeń twórców. Zapisy zawarte w statucie instytucji kultury nadawanym w drodze uchwały rady gminy nie mogą przedmiotowych kwestii regulować w sposób odmienny, niż czyni to ustawa (por. rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody lubelskiego z 19 czerwca 2024 r., nr PN-II.4131.225.2024 i wyrok WSA w Warszawie z 21 października 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 866/14). ©℗

Nie jest prawidłowe, gdyż narusza art. 12 ust. 4 ustawy z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Zgodnie tym przepisem rada gminy może ustalić, w drodze uchwały, dla terenu gminy lub wskazanych jednostek pomocniczych gminy, ograniczenia w godzinach nocnej sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży. Ograniczenia mogą dotyczyć sprzedaży prowadzonej między godz. 22 a godz. 6. Z literalnego brzmienia wskazanej regulacji wynika w sposób jednoznaczny, że ograniczenia w nocnej sprzedaży alkoholu mogą być wprowadzane wyłącznie na terytorium całej gminy albo na obszarze jej jednostek pomocniczych. Nie można zatem wprowadzić omawianych ograniczeń na części terytorium gminy niebędącym jednostką pomocniczą.

Z pytania wynika, że chodzi tu o gminę miejsko-wiejską, a więc gminę, na terenie której jedna z miejscowości ma status miasta, a pozostały teren – jest obszarem wiejskim. W takim przypadku można wprowadzić ograniczenie w godzinach nocnej sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży albo dla terenu całej gminy (obejmującego miasto i wszystkie obszary wiejskie położone w granicach administracyjnych gminy), albo dla wskazanych jednostek pomocniczych gminy (por. rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody dolnośląskiego z 31 października 2024 r., nr PN-N.4131.104.6.2024.MN). ©℗

Nie, gdyż rada, przyjmując powyższe regulacje, zmodyfikowała art. 15 ust. 2 ustawy z 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (dalej: u.o.s.p.). Zgodnie bowiem z tym przepisem ekwiwalent pieniężny nalicza się za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej lub gotowości do wyjazdu w celu realizowania zadań, bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny, a w przypadku kandydata na strażaka ratownika OSP – za każdą rozpoczętą godzinę szkolenia. Ekwiwalent pieniężny jest wypłacany z budżetu właściwej gminy. Ponadto, nieprawidłowe jest również użycie przez radę w uchwale zwrotu „w szkoleniu lub ćwiczeniu pożarniczym organizowanym przez Państwową Straż Pożarną lub gminę”. Po pierwsze, w sposób nieuprawniony rada zawęziła zakres znaczeniowy pojęcia „szkolenia i ćwiczenia” ustalając, że należy na gruncie uchwały odnosić je jedynie do szkoleń i ćwiczeń o charakterze pożarniczym. Tymczasem ustawodawca w art. 3 pkt 6 u.o.s.p., odnosząc się do kwestii zadań ochotniczych straży pożarnych, posługuje się pojęciami szkoleń, ćwiczeń i zawodów o charakterze sportowo-pożarniczym, a zatem znaczeniowo szerszym, niż wynikałoby to z brzmienia uchwały. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z 6 lipca 2023 r. (sygn. akt III SA/Gd 789/22) wprowadzenie uprawnienia do ekwiwalentu wyłącznie za szkolenia lub ćwiczenia pożarnicze jest niedopuszczalnym zawężeniem zakresu stosowania ustawy. Poza tym ani z art. 15 ust. 1 u.o.s.p., ani z art. 15 ust. 2 u.o.s.p. nie wynika kompetencja do stanowienia przez radę, jakie podmioty mogą organizować szkolenia lub ćwiczenia. Tę materię uregulował już bowiem ustawodawca. W art. 15 ust 1 u.o.s.p. mowa jest ogólnie o uczestnictwie w „działaniu ratowniczym”, „akcji ratowniczej”, „szkoleniu” lub „ćwiczeniu” co koresponduje z treścią art. 3 pkt 6 u.o.s.p., w którym ustawodawca – określając zadania ochotniczych straży pożarnych – wskazał nie tylko udział w szkoleniach, ćwiczeniach i zawodach sportowo-pożarniczych organizowanych przez Państwową Straż Pożarną oraz gminę, lecz także przez inne uprawnione podmioty. Zatem w uchwale rada w sposób nieuprawniony zawęziła działania ratownicze, akcje, szkolenia i ćwiczenia, za które należy się ekwiwalent w ustalonej wysokości, do tych organizowanych wyłącznie przez Państwową Straż Pożarną lub gminę (por. rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody kujawsko-pomorskiego z 11 grudnia 2024 r., nr 74/2024).

Jak stanowi art. 15 ust. 1 u.o.s.p. strażak ratownik OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, otrzymuje, niezależnie od otrzymywanego wynagrodzenia, ekwiwalent pieniężny. W myśl art. 15 ust. 1a u.o.s.p. ekwiwalent pieniężny otrzymują również kandydat na strażaka ratownika OSP oraz strażak ratownik OSP, który brał udział w działaniach zabezpieczania obszaru chronionego właściwej jednostki ratowniczo-gaśniczej Państwowej Straży Pożarnej, określonego w powiatowym (miejskim) planie ratowniczym – stosownie do posiadanych przez gminę środków finansowych. Zgodnie natomiast z art. 15 ust. 2 u.o.s.p. wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na dwa lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały. Jego wysokość „nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej «Monitor Polski» na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1631, ost.zm. Dz.U. z 2024 r. poz. 1674) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego”. ©℗