Nowa rada może przyjąć swoją procedurę uchwalania budżetu. Co musi ona określać?

Zakres merytoryczny

PYTANIERadni zamierzają zmienić uchwałę w sprawie trybu prac nad projektem uchwały budżetowej, by wskazać burmistrzowi priorytety przy opracowywaniu tego dokumentu. Ponadto chcieliby, aby zarząd gminy szczegółowo uzasadnił poszczególne pozycje wydatków w budżecie, a nawet przygotowywał kilka wariantów projektu budżetu. Czy można wprowadzić takie regulacje?

ODPOWIEDŹ Jak wskazała RIO we Wrocławiu w uchwale z 27 października 2010 r. (nr 90/2010), w akcie dotyczącym trybu prac nad projektem uchwały budżetowej rada gminy powinna określić zakres merytoryczny projektu budżetu, a także regulacje dotyczące trybu uchwalania budżetu, w tym harmonogram prac organu stanowiącego oraz jego komisji. To jednak tylko minimalne elementy uchwały proceduralnej, które wynikają z art. 234 u.f.p., o czym świadczy użyty w przepisie zwrot „w szczególności”. Należy jednak pamiętać, że uchwała proceduralna nie powinna powtarzać zagadnień uregulowanych w u.f.p. (uchwała RIO w Bydgoszczy z 4 sierpnia 2010 r., nr XVII/41/2010).

Poza ustawowo określonymi elementami uchwała proceduralna może także określać inne kwestie, np. kierunki preferencji rozwojowych, planowanych przedsięwzięć inwestycyjnych, polityki cenowej dotyczącej usług komunalnych, zatrudnienia i wynagrodzeń w samorządowych jednostkach organizacyjnych, uwzględniając lokalne uwarunkowania, specyficzne wydatki JST. Może też ustalać także inne wymagania, np.:

• szczegółowość objaśnień dołączanych do projektu uchwały budżetowej;
• terminy i tryb prac rady w trakcie procedury uchwalania budżetu (obowiązki przewodniczącego i poszczególnych komisji);
• warunki uczestnictwa zarządu w pracach rady nad uchwałą bud żetową;
• porządek posiedzenia rady, na którym podejmowana jest uchwała budżetowa.

W orzeczeniach RIO akcentują jednak, że niedopuszczalne jest, by uchwała proceduralna przewidywała wydawanie przez radę zarządowi wytycznych lub wskazówek co do projektu budżetu lub obowiązek przedstawiania przez zarząd różnych wariantów projektu lub wersji poprawionej projektu budżetu (por. uchwały RIO: w Zielonej Górze z 28 lipca 2010 r., nr 261/2010 i we Wrocławiu z 2 marca 2011 r., nr 30/11).

Harmonogram

PYTANIE Czy rada może wydłużyć czas poszczególnych czynności w ramach procedury budżetowej? Jaką ma swobodę w określaniu terminarza prac?

ODPOWIEDŹ Jednym z elementów uchwały proceduralnej jest określenie terminów obowiązujących w toku prac nad projektem uchwały budżetowej JST. Nie mogą być one jednak zupełnie dowolne – powinny uwzględniać terminy przewidziane w art. 239–241 u.f.p.. Na tę kwestię zwróciła uwagę RIO w Łodzi w uchwale z 2 sierpnia 2010 r. (nr 28/138/2010). Podała, że rada gminy, która reguluje w uchwale terminarz prac nad projektem uchwały budżetowej, musi pamiętać, by został on ustalony tak, by był zachowany termin podjęcia uchwały budżetowej, który wynika z ustawy o finansach publicznych.

• do 15 listopada roku poprzedzającego rok budżetowy – zarząd JST sporządza i przedkłada projekt uchwały budżetowej do zaopiniowania organowi stanowiącemu JST i regionalnej izbie obrachunkowej;
• do 31 grudnia roku poprzedzającego rok budżetowy, a w szczególnie uzasadnionych przypadkach – nie później niż do 31 stycznia roku budżetowego – organ stanowiący JST podejmuje uchwałę budżetową. Do czasu jej podjęcia podstawą gospodarki finansowej jest projekt uchwały budżetowej przedstawiony radzie przez zarząd;
• do końca lutego roku budżetowego – w przypadku niepodjęcia uchwały budżetowej w terminie do 31 stycznia roku budżetowego RIO ustala budżet JST w zakresie zadań własnych oraz zadań zleconych. Do dnia ustalenia budżetu przez RIO podstawą gospodarki finansowej jest projekt uchwały. ©℗

Przyjęty terminarz – obowiązujący w toku prac nad projektem uchwały budżetowej JST – powinien jednocześnie wskazywać:

• rodzaj czynności, których on dotyczy, oraz
• podmioty, których dotyczą terminy w związku ze spoczywającymi nań obowiązkami działania lub współdziałania w toku prac nad projektem uchwały budżetowej.

W terminarzu prac należy uwzględnić także czas oczekiwania na wydanie opinii przez RIO.

Uchwała proceduralna powinna odnosić się przede wszystkim do harmonogramu prac w ramach organu stanowiącego i uwzględniać ustawowy wymóg uchwalenia budżetu do 31 grudnia roku poprzedzającego rok budżetowy. Ustalony w niej terminarz prac wiąże komisje organu stanowiącego, pracujące nad poszczególnymi częściami budżetu, jak również całością dokumentu przygotowywanego przez zarząd JST. Terminy te dotyczą przede wszystkim przygotowania przez komisje opinii o projekcie uchwały budżetowej oraz wniosków w sprawie zmian.

Terminarz powinien być precyzyjny. Przy czym dopuszczalne jest wskazanie terminu „niezwłocznego” dla dokonania określonej czynności w toku prac nad projektem ustawy budżetowej, który jest powszechny w praktyce legislacyjnej (uchwała RIO we Wrocławiu z 27 listopada 2010 r., nr 89/2010).

Formalny początek prac

PYTANIE Czy uchwała dotycząca procedury uchwalania budżetu może regulować obowiązki pracowników urzędu, którzy uczestniczą w pracach nad przygotowaniem projektu dokumentu, np. skarbnika? Jeśli nie można zrobić tego w uchwale, to w jaki sposób powinny być określone?

ODPOWIEDŹ W orzecznictwie RIO dominuje pogląd, że uchwała proceduralna powinna regulować tryb prac nad projektem uchwały budżetowej od momentu jego sporządzenia przez organ wykonawczy JST i przekazania do rady gminy (rady powiatu, sejmiku). W literaturze takie stanowisko jest jednak krytykowane, gdyż jest nieprecyzyjne. Mianowicie uważa się, że uchwała proceduralna powinna regulować tryb prac nie od momentu sporządzenia projektu uchwały budżetowej, ale od jego przekazania organowi stanowiącemu JST. Dopiero bowiem od tej chwili organ ten przejmuje prace nad projektem (por. A. Mikos-Sitek, [w:] „Ustawa o finansach publicznych. Ustawa o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Komentarz”, pod red. W. Misiąga, Legalis 2019). Również RIO w Olsztynie w uchwale z 21 września 2020 r. (nr 0102-325/20) stwierdziła, że prace nad projektem uchwały budżetowej rozpoczynają się od momentu sporządzenia projektu tej uchwały przez właściwy organ JST i przedłożenia go radzie gminy oraz RIO, a kończą się w momencie podjęcia uchwały budżetowej. W ocenie olsztyńskiej izby brakuje zatem podstaw prawnych, by organ stanowiący JST w omawianym trybie regulował prace poprzedzające sporządzenie projektu uchwały budżetowej. Ponadto izba wskazała, że w myśl art. 33 ust. 3 i 5 ustawy o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.) wójt – jako kierownik urzędu – wykonuje uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników urzędu oraz kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Zatem ustalenie obowiązków służbowych pracowników urzędu gminy czy kierowników gminnych jednostek organizacyjnych należy do jego uprawnień, a ingerencja organu stanowiącego gminy w tym zakresie narusza kompetencje włodarza (tak też RIO w Warszawie w uchwale z 19 lipca 2011 r., nr 217/K/11).

Podobnie podała RIO we Wrocławiu w uchwale z 5 maja 2010 r. (nr 34/2010). Jej zdaniem z art. 234 u.f.p. wynika, że uchwała proceduralna ma regulować tryb prac nad projektem uchwały budżetowej, tj. prac, które rozpoczynają się od momentu sporządzenia projektu tej uchwały przez właściwy organ JST. Jak dodała izba, nie ma podstaw prawnych do regulowania przez organ stanowiący JST w tym trybie etapu prac poprzedzających sporządzenie projektu uchwały budżetowej, w tym określenia obowiązków i terminarza prac skarbnika, sekretarza, dyrektorów jednostek budżetowych, kierowników wydziałów, pracowników na samodzielnych stanowiskach urzędu miejskiego. Na gruncie ww. przepisów to wójt winien określić obowiązki dla podległych mu pracowników i kierowników gminnych jednos tek organizacyjnych w zakresie opracowania projektu uchwały budżetowej, a także ustalić wytyczne i określić terminarz prac.

Przepisy nie konkretyzują natomiast, w jakiej formie powinna być określona procedura przygotowania projektu uchwały budżetowej przez organ wykonawczy JST. W praktyce jest ona określana w: statucie JST, regulaminie prac rady/sejmiku lub w odrębnym akcie, np. zarządzeniu organu wykonawczego JST.

Należy wspomnieć, że w literaturze formułowane jest też odmienne stanowisko niż prezentowane w powyższych uchwałach RIO co do rozumienia art. 234 u.f.p. Niektórzy autorzy opracowań zwracają uwagę, że stwierdzenia zawarte w uchwałach RIO, które określają jako początek prac nad projektem uchwały budżetowej moment jego sporządzenia przez organ wykonawczy JST, są za daleko idące. Podkreśla się, że kompetencje zarządu JST należy wiązać przede wszystkim z budżetem jako planem finansowym i jego kształtem merytorycznym, a w mniejszym stopniu z trybem prac nad sporządzeniem projektu budżetu. Organ stanowiący JST w zakresie trybu prac nad projektem uchwały budżetowej może również uregulować obowiązki organu wykonawczego, ale nie może regulować kwestii związanych ze sposobem realizacji tych obowiązków. Uzasadnieniem za rozszerzonym przedmiotem regulacji uchwały proceduralnej jest art. 53 u.s.p. Obliguje on radę powiatu do określenia w tej uchwale m.in. obowiązków powiatowych służb, inspekcji i straży w toku prac nad projektem uchwały budżetowej. (K. Sawicka, „Ustawa o finansach publicznych. Komentarz”, pod red. Z. Ofiarskiego, Lex 2021/el.).

Jako argument zwolennicy powyższej interpretacji podają, że w myśl art. 234 u.f.p. uchwała organu stanowiącego JST w sprawie trybu prac nad projektem uchwały budżetowej określa w szczególności wymogi dotyczące uzasadnienia i materiały informacyjne, które zarząd przedłoży organowi stanowiącemu JST wraz z projektem uchwały budżetowej. Wobec tego sporządzenie uzasadnienia i materiałów informacyjnych stanowi element prac nad projektem uchwały budżetowej. Zatem u.f.p. przesądza wprost, że czynności dokonane przed przedłożeniem projektu organowi stanowiącemu są elementem prac nad projektem. Z tej perspektywy powołane uchwały RIO stoją w sprzeczności z u.f.p. (G. Czarnocki, „Przedmiot uchwały w sprawie trybu prac nad projektem uchwały budżetowej”, Finanse komunalne 2020 , nr 1, s. 22).

Pomimo zaprezentowanych krytycznych stanowisk niektórych autorów co do momentu, od którego uchwały proceduralne powinny regulować tryb prac nad uchwałą budżetową, powszechnie przyjmuje się poglądy RIO.

Zgłaszanie poprawek przez radnych

PYTANIE Czy w uchwale dotyczącej procedury uchwalania budżetu rada może dać radnym prawo zgłaszania wniosków do projektu uchwały bud żetowej, zawierających propozycje poprawek?

ODPOWIEDŹ W zakresie treści uchwały proceduralnej, w części odnoszącej się do trybu prac nad uchwałą budżetową, art. 234 u.f.p. jest dość ogólny. Mówi on jedynie o uregulowaniu terminarza prac. Uznaje się jednak, że w uchwale proceduralnej można określić sposób zapewnienia jawności debaty bud żetowej, porządek sesji budżetowej, tryb głosowania nad zgłoszonymi poprawkami oraz nad ostatecznym kształtem uchwały budżetowej (chyba że stosowne postanowienia zostały zawarte w statucie JST).

W praktyce ustalenie treści uchwały proceduralnej przysparza organom stanowiącym problemów. Przykładowo RIO w Poznaniu w uchwale z 8 grudnia 2010 r. (nr 22/1966/2010) zakwestionowała zapis uchwały w części obejmującej przebieg sesji budżetowej, który przewidywał następujące punkty:

• odczytanie projektu uchwały budżetowej,
• odczytanie opinii poszczególnych komisji rady,
• odczytanie opinii w sprawie projektu budżetu przedstawionej przez przewodniczącego komisji budżetu,
• dyskusja nad projektem uchwały budżetowej,
• głosowanie nad uchwałą bud żetową.

Zdaniem poznańskiej RIO uchwała nie przewidziała możliwości głosowania (a zatem i zgłaszania) wniosków radnych ani też głosowania ewentualnych autopoprawek wójta do projektu uchwały budżetowej (własnych lub zgłoszonych na wniosek rady). W ocenie izby takie unormowania powinny się znaleźć w przedmiotowej uchwale. Zgodnie z art. 20 ust. 1 u.s.g. rada gminy obraduje na sesjach i wtedy to radni mają możliwość zgłaszania wniosków. Co prawda art. 233 u.f.p. stanowi, że inicjatywa w sprawie projektu uchwały budżetowej należy do wyłącznej kompetencji organu wykonawczego, nie oznacza to jednak, że radni na sesji bud żetowej nie mogą proponować zmian w przedłożonym projekcie.

Według poznańskiej RIO z art. 240 ust. 2 u.f.p., który jest niewątpliwie przepisem o charakterze kompetencyjnym, wynika, że skoro bez zgody organu wykonawczego organ stanowiący nie może wprowadzić w projekcie uchwały budżetowej zmian powodujących zmniejszenie dochodów lub zwiększenie wydatków i jednocześnie zwiększenie deficytu budżetu, to należy przyjąć, że radnym (radzie) przysługuje prawo proponowania zmian, z tym że część z nich będzie wymagała zgody organu wykonawczego, a część nie. Głosowane zatem winny być propozycje zmian niewymagające zgody organu wykonawczego, a propozycje zmian wymagające takiej zgody – tylko w przypadku jej uzyskania.

Autopoprawki włodarza

PYTANIE. Czy w uchwale dotyczącej procedury uchwalania budżetu może się znaleźć zapis dający burmistrzowi możliwość dokonywania poprawek w projekcie budżetu już po przekazaniu tego dokumentu do organu stanowiącego?

ODPOWIEDŹ Zapisy uchwał proceduralnych, które przewidywały możliwość dokonywania poprawek uchwały budżeto wej przez organ wykonawczy JST już po przekazaniu projektu do organu stanowiącego, często były kwestionowane przez RIO. I tak RIO w Poznaniu w uchwale z 6 października 2010 r. (nr 18/1566/2010) uznała za niedopuszczalny zapis, który przewidywał, że po przekazaniu projektu uchwały budżetowej, a przed sesją budżetową, poszczególne komisje rady mogą formułować wnioski, propozycje, uwagi, opinie odnośnie do projektu. Zdaniem izby wójt ma kompetencje do opracowania poprawek dotyczących projektu budżetu, jednak żaden przepis prawa nie upoważnia go do wprowadzenia zmian w projekcie budżetu przed sesją budżetową. Izba zwróciła uwagę, że RIO jest obowiązana wydać opinię właśnie o tym projekcie uchwały budżetowej, a wójt jest zobowiązany przedstawić radzie opinię przed uchwaleniem bud żetu. Zatem projekt uchwały budżetowej w niezmiennej postaci powinien trafić pod obrady na sesji rady. Ewentualne propozycje poprawek (sporządzone w postaci odrębnego dokumentu) powinny być przedmiotem odrębnego głosowania na sesji, na której uchwalany jest budżet, i dopiero po ich przegłosowaniu (każdej osobno) znajdą się w budżecie. W finale obrad rada powinna uchwalić budżet wraz z przyjętymi poprawkami. W ocenie izby dokonanie poprawek przez wójta w przedstawionej sytuacji spowodowałoby zmianę kształtu projektu budżetu przedłożonego w terminie do 15 listopada. Zdaniem organu nadzoru spowodowałoby to, że na sesji budżetowej przewodniczący rady przedłożyłby inny projekt budżetu niż ten, który został złożony radzie i RIO. Również przedstawiona opinia RIO dotyczyłaby projektu przedłożonego do zaopiniowania, a nie projektu z poprawkami.

Na temat autopoprawek wypowiedziała się także RIO we Wrocławiu w uchwale z 20 lipca 2011 r. (nr 66/2011). Wskazała, że autopoprawki organu wykonawczego oraz zmiany i wnioski organu stanowiącego, w szczególności jego komisji, powinny być głosowane w trakcie debaty poprzedzającej podjęcie uchwały budżetowej. Po przeprowadzonym głosowaniu poszczególnych poprawek powinno nastąpić głosowanie projektu uchwały budżetowej uwzględniającego przyjęte poprawki. ©℗