Samorządy potrzebują większej autonomii [WYWIAD]

Nie przeceniałbym swojej roli. Faktycznie miałem wystąpienie, w którym zwracałem uwagę samorządom, że – mimo iż dostrzegam różne niedostatki proponowanej ustawy – lepiej zaopiniować ją pozytywnie, a w przyszłości walczyć o poprawienie niektórych jej elementów, niż odkładać to o rok, będąc niepewnym, co się wydarzy w międzyczasie. Być może dołożyłem cegiełkę do tego kompromisu, ale nie przeceniam swojej roli. Dużo ważniejsze były bezpośrednie ustalenia między przedstawicielami związków samorządowych i rządu. Nie we wszystkich negocjacjach brałem udział.

Wydaje mi się, że teraz jest już za późno na daleko idące zmiany. Postulowałbym raczej powrót do tej sprawy za kilka miesięcy, na wiosnę przyszłego roku. Po pierwsze, ustawa jest bardzo skomplikowana. Nie jest łatwo przez nią przebrnąć i w pełni ją zrozumieć. Niektóre z zarzutów, które pojawiają się pod jej adresem, wynikają właśnie z niezrozumienia. Zastanawiam się, czy niektórych kwestii nie udałoby się uprościć. Jeden z przykładów to finansowanie oświaty – tam jest dużo niejasności. Ale nie tylko. Są tam różnego rodzaju rozwiązania przejściowe i o ile potrafię ocenić skutki finansowe w najbliższym roku – dostaliśmy zresztą od Ministerstwa Finansów bezprecedensową, szczegółową symulację tych skutków – to trochę trudniej jest mi odczytać długofalowe efekty dla niektórych samorządów.

Mówimy o wszystkich samorządach, a mnie bardziej interesuje alokacja pomiędzy poszczególnymi jednostkami.

Co do niektórych determinant mam – delikatnie mówiąc – wątpliwości. Zostały one sformułowane w taki sposób, że związki samorządowe zgłaszały swoje propozycje, a następnie resort finansów weryfikował je za pomocą posiadanych danych, czy rzeczywiście mają one znaczenie. Nie wydaje mi się to najszczęśliwszym pomysłem. W efekcie mamy wśród determinant również takie, które zależą od polityki gminy. Jednym z przykładów jest liczba uczniów w oddziałach szkolnych. Rozumiem, że w dużym stopniu zależy to od obiektywnych czynników – jeśli mamy małą gminę podlegającą procesom depopulacji, w której jest bardzo mało dzieci w wieku szkolnym, to siłą rzeczy ta liczba będzie mniejsza, co pociąga za sobą wzrost kosztów utrzymania szkoły. Ale równocześnie to jest coś, co zależy od polityki gminy – od tego, czy utrzymamy bardzo małe placówki, czy połączymy je w większą. To też wpływa na wielkość oddziałów. Nie jest dobra taka determinanta, która nie jest definiowana przez obiektywne warunki, tylko w dużym stopniu zależy od decyzji gminy. Nie chciałbym, żeby wójt zastanawiał się, co bardziej mu się opłaca z punktu widzenia funduszy, które będzie dostawał. Czy bardziej opłaca się szkołę podzielić, czy może połączyć? Zamiast tego lepszym rozwiązaniem byłoby wzięcie pod uwagę czynników obiektywnych, takich jak np. gęstość zaludnienia. To oczywiście również bardzo uogólniający wskaźnik, bo dwie gminy o tej samej gęstości zaludnienia mogą mieć inną strukturę osadniczą. W jednej z nich możemy mieć mieszkańców skupionych w jednej miejscowości, a w innej ta populacja może być rozrzucona w małych wioskach oddalonych od siebie. Można więc stworzyć bardziej złożony wskaźnik, biorący pod uwagę układ sieci osadniczej. Ale nawet sama gęstość zaludnienia daje w przybliżeniu obiektywne uwarunkowania wpływające na koszty funkcjonowania szkół, ale też utrzymania infrastruktury drogowej czy kanalizacyjnej. Tego typu wskaźników brakuje.

Chociażby takiego, który uwzględniałby to, że w szczególności największe miasta, ale też niektóre mniejsze centra aglomeracji i miejscowości turystyczne de facto zapewniają swoje usługi, które są dofinansowane albo w całości finansowane z budżetu, znacznie większej liczbie osób, niż rzeczywiście tam mieszka. Pomijam precyzję danych dotyczących tego, ilu mieszkańców ma Warszawa, Kraków czy Wrocław.

Mieszkańcy przeliczeniowi wynikają właśnie z determinant. Dane o liczbie mieszkańców mamy, jakie mamy. Trudno. Ale mamy też – chociaż nie są one gromadzone systematycznie – dane dotyczące dojazdów do pracy. Według mnie to bardzo ważna determinanta, która powinna być brana pod uwagę, a nie jest.

Odpowiem przewrotnie. I tak, i nie. Rzeczywiście próbuję zmienić funkcjonowanie instytutu. Wcześniej NIST koncentrował się na szkoleniach dla administracji samorządowej na różne ważne, ale dość szczegółowe, wąsko określone tematy. Raczej nie zabierał głosu na temat tego, czym ma być samorząd i jak powinien funkcjonować. I to chcę zmienić. Przy czym czuję się niekomfortowo, bo wolałbym mówić już nie o planach, ale o tym, co się zmieniło. Niestety uporządkowanie spraw organizacyjnych zajmuje dużo więcej czasu, niż się spodziewałem. Mam nadzieję, że do końca miesiąca będzie już gotowa nowa strona internetowa, która bardziej przejrzyście będzie komunikować o tym, co robimy. Jesteśmy teraz w trakcie naboru pracowników merytorycznych – badaczy, ekspertów zajmujących się różnymi dziedzinami funkcjonowania samorządów. W tym sensie zgadzam się z tezą pana pytania – tak, zamierzamy jako instytut zabierać głos w ważnych sprawach, również na posiedzeniach KWRiST. Natomiast nie zgadzam się w takim sensie, że wolałbym, żeby instytut – i taki mam plan – odzywał się na wcześniejszym etapie. Kiedy jest projekt ustawy i mamy się wypowiedzieć, czy on jest dobry, czy zły, to już jest trochę za późno. Wolałbym, żeby NIST był aktywny prowadząc badania dotyczące funkcjonowania samorządów i był aktywny na etapie tworzenia polityki w zakresie decentralizacji i koncepcji zmian prawa. W tym celu planuję działania dwojakiego rodzaju. Po pierwsze, przynajmniej dwa razy w roku chcemy organizować coś, co roboczo nazywam debatami samorządowymi – tzn. określamy dość szeroki temat, wybieramy kilku ekspertów, których prosimy o zaprezentowanie swoich stanowisk i przeprowadzamy debatę na ten temat – z udziałem rządu i przedstawicieli organizacji samorządowych. Chcemy je nagrywać – tak aby można było się z nimi zapoznać. Pierwsza taka debata planowana jest już w połowie listopada. Przejdziemy więc od etapu mówienia o zamiarach do działania.

Chcemy rozmawiać o organizacji terytorialnej kraju. Widzimy takie zagadnienia, jak np. zmiany granic gmin. One często wywołują konflikty. Znane są przykłady takich konfliktów przy okazji poszerzania granic Rzeszowa czy Opola, ale także innych miast. Stawiamy też pytanie, czy podział Polski na gminy i powiaty wymaga zmian. Kolejna debata, zapewne wczesną wiosną przyszłego roku, byłaby poświęcona zarządzaniu obszarami metropolitalnymi i aglomeracjami miejskimi. To również dość gorący temat i warto spojrzeć na niego całościowo, a nie tylko z punktu widzenia jednego miasta, które lobbuje za rozwiązaniem korzystnym dla własnej aglomeracji.

Rzeczywiście najdalej idące pytanie, które chcemy sobie postawić, to takie, czy w ogóle potrzebujemy powiatów. Głosy, że nie potrzebujemy, również czasem się pojawiają. Powiedziałbym, że są one ekstremalne, ale warto pochylić się nad tymi argumentami. Ja bym je odrzucił, ale chwilę zastanowienia one wymagają. Drugie pytanie to to, co z tzw. powiatami obwarzankowymi? Mamy np. Zamość i powiat zamojski, Białą Podlaską i powiat bialski czy Chełm i powiat chełmski. Po trzecie, wiadomo, że w pierwotnym założeniu powiaty miały być trochę większe i miało być ich trochę mniej. O tym, czy ich liczba nie jest zbyt duża, również warto rozmawiać. Nie przesądzam odpowiedzi, ale to ważne pytanie. I po czwarte, co z ich funkcjami? To wszystko zresztą jest z sobą powiązane. To, ile ma być powiatów i jak duże mają one być, zależy od tego, co mają robić. Niektóre kwestie są kontrowersyjne. Od samego początku nie wydaje mi się logiczne, że powiatom nie przydzieliliśmy zadań w zakresie gospodarki odpadami, kiedy doskonale wiemy, że pojedyncza mała gmina to nie jest ta skala, w której można te problemy kompleksowo rozwiązywać. Triada finanse, funkcje, granice musi być w tej dyskusji uwzględniona.

Zdecydowanie jestem zwolennikiem decentralizacji. Gdybym nie był, to chyba już dawno przestałbym się zajmować samorządami. Zdaję sobie sprawę, że nie wszystkie rzeczy, które wydarzyły się w poprzednich latach, da się łatwo odwrócić. Ale też zdaję sobie sprawę, że w administracji rządowej w naturalny sposób pojawiają się tendencje, że gdy już jakąś kompetencję przejęliśmy, to nie chcemy jej oddawać. Myślę, że instytut będzie też krytyczny wobec niektórych zamierzeń administracji rządowej, mimo że formalnie jesteśmy jednostką podporządkowaną rządowi. Jak rozumiem, po to ta instytucja została stworzona, aby formułować możliwie obiektywne opinie, które nie zawsze każdemu – w tym przedstawicielom rządu – będą się podobały. Mamy ambicje, aby – poza wspomnianymi już debatami – NIST podejmował również empiryczne badania dotyczące funkcjonowania samorządów. To nie jest tak, że wiemy już wszystko o samorządach.

Po pierwsze, powiedziałbym, że wojewódzkie fundusze ochrony środowiska, o których pan wspomniał, to niezły przykład. Upierałbym się przy ich powtórnym usamorządowieniu. Dodałbym, że nie zawsze chodzi o przekazanie jakiegoś obszaru jako zadania samorządu. Często chodzi o autonomię w realizowaniu różnych sektorowych polityk. Podam prosty przykład, który dobrze to ilustruje. Samorządy odpowiadają za opłaty parkingowe. Ale są przepisy, które je krępują, np. ograniczając możliwość poboru opłat w dni świąteczne. Także w tych miejscowościach, w których parkowanie jest problemem głównie w te dni. To pokazuje, że w decentralizacji nie zawsze chodzi o przekazanie całej dziedziny, ale o większą autonomię w zarządzaniu daną funkcją. ©℗