Kupowanie certyfikatów przez gminy nieetyczne, ale umyka kontroli

Ostatnio w mediach głośno było o skandalu związanym z kupowaniem certyfikatów przez wyższe uczelnie w fundacjach powiązanych z Akademią Humanitas z Sosnowca. Proceder opisała w upublicznionym na początku września br. raporcie Fundacja Science Watch Polska, a w ślad za nią media. Z raportu wynikało, że osoby powiązane ze śląską uczelnią stworzyły system sprzedaży certyfikatów na zasadzie: „płacisz – masz”. W ciągu kilku lat 84 wyższe uczelnie kupiły łącznie 695 certyfikatów, na co wydały blisko dwa miliony złotych. Dokładna lektura raportu pokazuje jednak, że certyfikaty nabywały również samorządy. Opłacając faktury wystawione przez Agencję PRC Przemysława Ruty z Sosnowca, otrzymywały certyfikat „Samorządowy Lider Edukacji” przyznawany przez Fundację Rozwoju Edukacji i Szkolnictwa Wyższego z Sosnowca – wynika z raportu Fundacji Science Watch Polska. Na taki krok zdecydowały się 42 z 50 przepytanych przez fundację samorządów. Wydały na ten cel ponad 1 mln zł, a najbardziej aktywny na tym polu był Lublin, który nabył 13 certyfikatów za 91 tys. zł.

Jak słyszymy w Fundacji Science Watch Polska, certyfikat „Samorządowy Lider Edukacji” można było otrzymać odpłatnie, a procedura jego przyznawania polegała przede wszystkim na przesłaniu przez gminę zgłoszenia oraz wypełnionej ankiety certyfikacyjnej. – Mógł go otrzymać każdy samorząd niezależnie od tego, czy parametry, którymi się wykazywał, były wysokiej czy niskiej jakości. Nie zdarzały się odmowy jego wydania – mówi dr Joanna Gruba, prezes Fundacji Science Watch Polska.

Pojawia się pytanie: czy wydawanie pieniędzy z budżetów jednostek samorządu terytorialnego na zakup tego typu certyfikatów nie jest marnotrawstwem, które da się zakwalifikować jako niecelowe wydatkowanie publicznych pieniędzy? I czy włodarze, którzy je kupują, mogą ponieść w związku z tym konsekwencje? Ponadto – czy tego typu działanie jest etyczne (szczególnie że samorządowcy jednocześnie skarżą się, że brakuje im pieniędzy na szpitale, wyposażenie szkół czy płace nauczycieli)?

Miasta: to promocja

Lublin nie ma sobie nic do zarzucenia. Wyjaśnia, że aplikacja konkursowa stanowiła szczegółową prezentację dorobku miasta w zakresie oświaty i liczyła ponad 100 stron. Do tego w lutym tego roku osoba wskazana przez fundację przyznającą certyfikat złożyła monitorującą wizytę w lubelskich szkołach. Ekspercimogli też weryfikować informacje zawarte w aplikacji za pomocą informacji i dokumentów dostępnych w Biuletynie Informacji Publicznej JST oraz na stronie internetowej Urzędu Miasta Lublin, a także na stronach internetowych szkół. – Coroczny udział w konkursie pomaga w przeprowadzeniu ewaluacji podejmowanych działań oraz daje kadrze zarządzającej możliwość uzyskania cennej informacji eksperckiej od zewnętrznych audytorów na temat działań samorządu w zakresie edukacji i nauki. Samo wyróżnienie certyfikatem stanowi natomiast formę promocji miasta oraz potwierdza wysoką jakość usług związanych z oświatą – tłumaczy Justyna Góźdź z biura prasowego w Kancelarii Prezydenta Miasta Lublin.

Przedstawiciele Bielsko-Białej też wspominają o wizycie studyjnej, ale przyznają, że urząd miasta nie przekazywał ekspertowi żadnych dodatkowych dokumentów. – Do udziału w konkursie zachęciły nas opinie i rekomendacje laureatów wcześniejszych edycji konkursu – tłumaczy Tomasz Ficoń, rzecznik prasowy Bielsko-Białej. Natomiast Kalisz mówi, że u nich wizyt studyjnych nie było.

Co na to przepisy?

Niestety, jak zgodnie przyznają prawnicy i eksperci z regionalnych izb obrachunkowych, od strony prawnej samorządom kupującym tego typu certyfikaty trudno udowodnić naruszenie przepisów. Zwłaszcza że regulacje dotyczące gospodarowania środkami publicznymi nie są precyzyjne i jednoznaczne.

– Tego typu działania gmin rzeczywiście można oceniać jako spełniające kryteria zadania w zakresie promocji, o której mówi art. 18 ust. 2 pkt 18 ustawy o samorządzie gminnym. A jednostki samorządu terytorialnego w stosowaniu metod promocji w myśl orzecznictwa sądów administracyjnych praktycznie nie mają ograniczeń – zauważa Marcin Nagórek, radca prawny, a także członek kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Gdańsku.

Jak dodaje Grzegorz Czarnocki, zastępca przewodniczącego Krajowej Rady Regionalnych Izb Obrachunkowych i prezes Regionalnej Izby Obrachunkowej w Opolu, problem wynika m.in. z tego, że pojęcie promocji nie zostało zdefiniowane w żadnym akcie prawnym. – Brak jest również jakichkolwiek regulacji prawnych określających kompetencje organów władz lokalnych i narzędzia służące realizacji zadania z zakresu promocji. To utrudnia określenie, co i w jakim zakresie samorządy mogą finansować w ramach tego zadnia. W związku z tym od strony prawnej gminom w praktyce trudno zarzucić nielegalność działania – uważa Grzegorz Czarnocki.

Ponadto, jak zauważa Marcin Nagórek, gminy mają samodzielność prawną, która podlega ochronie sądowej, co wynika wprost z art. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z tym przepisem gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Oczywiście obowiązują ją też podstawowe zasady wydatkowe z art. 44 ust. 3 ustawy o finansach publicznych. – Zatem jeśli gmina będzie w stanie wykazać, że wydatek jest celowy, to trudno podważyć jego legalność. W przypadku niecelowości konsekwencje mogą być zróżnicowane, z tym że zasadniczo dotyczyłyby tego, kto podejmował decyzję o wydatku z budżetu, czyli z reguły wójta. W skrajnych przypadkach może to być rozpatrywane w kategorii niegospodarności, a to jest przestępstwo z kodeksu karnego – zauważa Marcin Nagórek.

Aleksandra Urbanowska-Bohun, radca prawny w kancelarii Ziemski&Partner, zauważa, że wydatki na certyfikat można zakwalifikować jako wydatki na promocję, jeśli ich celem jest uzyskanie rozpoznawalności i prestiżu przez szkoły z obszaru danej gminy. – Jeżeli wydatki takie zostały ujęte we właściwych pozycjach budżetowych i mieszczą się w wysokościach zaplanowanych w stosownych pozycjach budżetu, nie można mówić o naruszeniu zasady legalności ich wydatkowania – mówi Aleksandra Urbanowska-Bohun.

Zwraca jednak uwagę, że w obliczu informacji medialnych, jakie pojawiają się w odniesieniu do organizującej proces certyfikacji Fundacji Rozwoju Edukacji i Szkolnictwa Wyższego w Sosnowcu oraz pośredniczącej w tym procesie firmy, trzeba się zastanowić, jak były skonstruowane umowy z ową firmą. – Za co otrzymywała ona wynagrodzenie, czy było ono ekwiwalentne względem usług, jakie miała świadczyć i faktycznie świadczyła, dlaczego warunkiem ubiegania się o certyfikację fundacji było zawarcie umowy z pośrednikiem, a więc dlaczego nie można było zawrzeć umowy bezpośrednio z fundacją, która w zamian oferowała stosowny certyfikat, który – ze względu na efekt skali – stał się certyfikatem niezwykle prestiżowym, czy w celu uzyskania certyfikatu można było skorzystać z usług innego pośrednika oraz czy ponoszone na ten cel wydatki były dokonywane zgodnie z zasadami udzielania zamówień poniżej progu z p.z.p. – dodaje Aleksandra Urbanowska-Bohun.

Kto może sprawdzić?

Problem wynika również tego, że regionalne izby obrachunkowe dokonują kontroli gospodarki finansowej samorządów w zakresie zadań własnych na podstawie kryterium zgodności z prawem oraz zgodności dokumentacji ze stanem faktycznym. RIO nie są natomiast uprawnione do oceny wydatków dokonywanych z budżetu pod kątem ich celowości czy gospodarności. – Izby mogą weryfikować jedynie poprawność formalną dokonanych zakupów, czyli przykładowo zbadać, czy wyboru wykonawcy danej usługi – w opisanym przypadku podmiotu wystawiającego certyfikat – dokonano zgodnie z obowiązującymi procedurami. Ponieważ procedury zamówień publicznych stosuje tylko do większych zamówień, w praktyce w tym przypadku zastosowanie mogą mieć wyłącznie uproszczone procedury przyjmowane wewnętrznie w danej jednostce. Ale nie we wszystkich jednostkach takie procedury obowiązują i nie wszystkie kategorie wydatków są nimi objęte. Nie wykluczamy, że w związku z doniesieniami medialnymi poświęcimy więcej uwagi tym kwestiom – mówi Grzegorz Czarnocki. – Warto jednak zaznaczyć, że nie jest też przesądzone, jak do procesu certyfikacji podchodziły samorządy. Możemy założyć, że podchodziły do procesu „akredytacji” w dobrej wierze, zakładając że on faktycznie przebiega – dodaje.

Organem systemowo powołanym do kontroli takich działań jest natomiast komisja rewizyjna. To wewnętrzny organ rady powołany do kontroli działalności zarządu oraz gminnych jednostek organizacyjnych, który swoje funkcje kontrolne może sprawować również na podstawie kryteriów celowości, rzetelności i gospodarności. Może również oceniać skutki podejmowanych decyzji finansowych.

Za zasłoną nieświadomości

Podobnie bardzo trudno wykazać, że proces certyfikacji jest nierzetelny. Formalnie gminy bowiem wypełniają ankiety, które ktoś ocenia, odbywają się wizyty studyjne. Żeby wykazać nieprawidłowość, trzeba byłoby np. udowodnić, że również ci, którzy nie spełnili warunków, otrzymali certyfikat. A to oznacza, że trzeba byłoby zrewidować proces certyfikacji.

Jak zauważa Grzegorz Kubalski, zastępca dyrektora w Związku Powiatów Polskich, trzeba wziąć zatem pod uwagę to, że samorządy, które korzystają z procesów certyfikacji, mogą też nie wiedzieć, że proces nie jest rzetelnie prowadzony. – Należy odróżnić wykupywanie certyfikatów od płacenia za proces certyfikacji prywatnej firmie. Z tym pierwszym będziemy mieć do czynienia, jeśli np. w ramach danego konkursu certyfikat otrzymają także ci uczestnicy, którzy wysłali puste ankiety certyfikujące. Wtedy można mówić o działalności o charakterze oszustwa i powinien się tym zainteresować prokurator. Pytanie jednak, czy gmina o tym wie.

Moglibyśmy mówić o niecelowym wydatkowaniu pieniędzy publicznych dopiero wtedy, gdyby gmina była w pełni świadoma, że kupuje certyfikat niemający żadnej wartości. I wtedy też byłaby to ocena pod względem celowości, a nie legalności – uważa Grzegorz Kubalski, zastępca dyrektora Biura w Związku Powiatów Polskich.

W poszukiwaniu rozwiązań

Czy to oznacza, że gminy kupujące certyfikaty mogą pozostawać bezkarne? Zdaniem Marcina Nagórka nie. – Najbardziej realny wpływ na ocenę sytuacji w poszczególnych gminach w tym zakresie mają radni gminy. Dysponują różnymi możliwościami kontroli i weryfikacji działań wójta, w tym wydatków na różne cele. Za pośrednictwem komisji rewizyjnej mogą według każdego kryterium weryfikować działania wójta, a następnie kierować zgłoszenia np. do RIO, organów ścigania czy innych podmiotów. Radni mają również realny wpływ na pozycję włodarza, bo np. uczestniczą corocznie w procedurze absolutoryjnej dla wójta, co już nieraz skutkowało różnymi negatywnymi konsekwencjami – wyjaśnia Marcin Nagórek.

I dodaje, że teoretycznie włodarze i skarbnicy, którym zostaną udowodnione nieprawidłowości, mogą ponosić odpowiedzialność na wielu płaszczyznach. Może to być odpowiedzialność – o czym już wspominano – na podstawie np. kodeksu karnego, ale i odpowiedzialność w trybie dyscypliny finansów publicznych.

A może kodeks etyczny

Co można obecnie robić, żeby wyeliminować zjawisko kupowania certyfikatów? Prezes RIO uważa, że przydałaby się zmiana przepisów, która wprowadziłaby obowiązek bardziej szczegółowego prezentowania wydatków o charakterze promocyjnym, a także dokonywania okresowej oceny ich skuteczności.

Z kolei przedstawiciel Związku Powiatów Polskich jest zdania, że należy promować wśród samorządów rzetelnie działające podmioty wydające certyfikaty, które rzeczywiście badają poszczególne obszary funkcjonowania jednostek samorządu terytorialnego. Zdaniem niektórych ekspertów rozwiązaniem może być poddanie wydatków gmin większej kontroli bieżącej. – Już obecnie są dostępne rozwiązania prawne, z których jednostki samorządu terytorialnego mogą korzystać z własnej woli. To np. wnioski do RIO odnośnie do interpretacji przepisów prawnych z różnych sfer dotyczących funkcjonowania samorządu, rzecz jasna, powiązanych z gospodarką finansową. Uzyskanie takiego stanowiska miałoby tę zaletę, że praktycznie chroniłoby gminę przed zarzutem nielegalności wydatku – zauważa Marcin Nagórek. ©℗