Decydujące znaczenie ma przy tym uchwała sejmiku województwa, która nie zakazuje takich działań. Tak wynika z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Sprawa dotyczyła możliwości rozbudowy domu jednorodzinnego wzniesionego przed utworzeniem strefy ograniczonego użytkowania wokół lotniska wojskowego.
Początek sporu
Właścicielka domu złożyła w 2014 r. do wójta gminy B. wniosek o pozwolenie na rozbudowę. Wójt odmówił, argumentując, że działka znajduje się na obszarze ograniczonego użytkowania dla lotniska wojskowego Ł. Obszar został utworzony uchwałą sejmiku województwa w lutym 2010 r. Wprowadzono na nim m.in. zakaz budowy budynków jedno- i wielorodzinnych, tworzenia terenów rekreacyjnych, uzdrowisk oraz budowy szpitali, domów opieki społecznej i innych obiektów stałego i czasowego pobytu dzieci i młodzieży. Istniejące zaś budynki nie mogą być przeznaczane na budynki mieszkalne, szpitale czy domy opieki.
Wójt zaznaczył, że uzgodnił decyzję z wojewódzkim sztabem wojskowym w Ł. Właścicielka wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Zaznaczyła, że chce rozbudować dom o dwa pokoje, gdyż jej rodzina nie mieści się w obecnym domu. Zwróciła też uwagę, że nawet po rozbudowie dom będzie niższy i mniejszy niż budynki na sąsiednich działkach.
SKO: nie można w strefie
SKO utrzymało jednak decyzję wójta. Podkreśliło, że przeszkodą do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy są przepisy uchwały sejmiku województwa.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaznaczyło także, że uchwała sejmiku została podjęta na podstawie art. 135 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 672 ze zm.; dalej: u.p.o.ś.), a obszar ograniczonego użytkowania obejmujący tereny położone wokół lotniska wojskowego Ł. został ustanowiony, gdyż nie było możliwości zapewnienia mieszkańcom odpowiednich standardów (ze względu na hałas z lotniska).
Skarga
Właścicielka domu skierowała skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Podkreślała, że po rozbudowie przeznaczenie nieruchomości się nie zmieni, a hałas związany z samolotami jej nie przeszkadza i nie będzie dochodzić roszczeń od bazy wojskowej w Ł. Zaznaczyła, że planowana inwestycja spełnia warunki dla ustalenia warunków zabudowy.
SKO w S. wniosło o oddalenie skargi. Zaznaczyło, że na obszarze ograniczonego użytkowania przekroczone są normy hałasu dopuszczalne dla zabudowy mieszkaniowej (dopuszczalne 40 dB dla pory nocnej, podczas gdy na tym obszarze jest to 50 dB dla pory nocnej). I w związku z tym nie może wydać zgody na rozbudowę domu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z 23 czerwca 2014 r. (sygn. akt II SA/ Łd 320/14) przychylił się do argumentacji właścicielki.
WSA: rozbudowa to nie budowa nowego
WSA zaznaczył, że przepisy uchwały sejmiku wprowadziły generalny zakaz wznoszenia budynków mieszkalnych na terenie objętym strefą specjalnego użytkowania ze względu na przekroczenie norm hałasu, a także zakaz zmiany sposobu użytkowania budynków w całości lub części i przeznaczania ich na cele mieszkalne.
Zakazy nie odnoszą się zatem do rozbudowy budynku jednorodzinnego. Zakaz budowy budynków jedno- i wielorodzinnych dotyczy nowych budynków, nie zaś istniejących. W stosunku do istniejących ograniczenia zostały już bowiem wprowadzone (w uchwale). W ocenie sądu nie ma żadnego uzasadnienia dla posiłkowania się definicją legalną budowy, zawartą w art. 3 pkt 6 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), stworzoną na potrzeby tej ustawy. Jak podkreślił – podstawę prawną dla wydania uchwały ustanawiającej obszar ograniczonego użytkowania stanowi bowiem art. 135 ust. 1, 2, 3a i 3b prawa ochrony środowiska. A ten stanowi, że jeżeli z przeglądu ekologicznego albo z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, albo z analizy porealizacyjnej wynika, iż mimo zastosowania dostępnych rozwiązań technicznych, technologicznych i organizacyjnych nie mogą być dotrzymane standardy jakości środowiska poza terenem zakładu lub innego obiektu – to dla pewnych obiektów (np. oczyszczalni ścieków, lotnisk itp.) – tworzy się obszar ograniczonego użytkowania.
Inaczej mówiąc, to właśnie faktyczna niemożność dochowania określonych w obowiązujących przepisach standardów stanowi jedną z przesłanek utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania – podkreślił WSA. Oczywiste jest więc, że w ramach takiej strefy negatywne oddziaływanie na środowisko przekracza, określone odrębnymi przepisami, normy dopuszczalnego negatywnego wpływu na środowisko. To w konsekwencji powoduje, że w ramach tworzonego obszaru ograniczonego użytkowania konieczne jest wprowadzenie dodatkowych wymogów, które w założeniu zminimalizują negatywny wpływ na środowisko takiego obszaru (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 1749/08). W ocenie sądu nie dotyczy to obiektów istniejących, użytkowanych w określony sposób przed utworzeniem obszaru ograniczonego użytkowania, które nie generują negatywnego wpływu na środowisko – podkreślił WSA.
Argumenty
Sąd dodał także, że przepis art. 53 ust. 4 u.p.z.p. nie wymienia szefa wojewódzkiego sztabu wojskowego jako organu uzgadniającego projekt decyzji o warunkach zabudowy. Brak było zatem podstaw do występowania o takie uzgodnienie, zaś negatywne stanowisko szefa wojewódzkiego sztabu wojskowego w Ł. dotyczące rozbudowy domu, pozostaje bez wpływu na merytoryczną ocenę wniosku.
WSA uchylił zaskarżoną decyzję. W tej sytuacji Samorządowe Kolegium Odwoławcze złożyło skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ten jednak w wyroku z 23 czerwca 2016 r. (sygn. akt II OSK 2609/14) oddalił skargę, przychylając się do argumentacji WSA.
Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 czerwca 2016 r. (sygn. akt II OSK 2609/14)
PYTANIA DO EKSPERTA
Katarzyna Liszka-Michałka ekspert Związku Powiatów Polskich / Dziennik Gazeta Prawna
Czym różni się budowa od rozbudowy?
Kwestia budowy i rozbudowy budynków została uregulowana w prawie budowlanym. Przez budowę można rozumieć wznoszenie obiektu w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę i nadbudowę już istniejącego. Reguluje to art. 3 pkt 6 prawa budowlanego. Zatem o budowie można mówić wówczas, gdy powstaje nowy budynek bądź dochodzi do powiększenia istniejącego w taki sposób, że powstaje niejako nowy budynek. Tak uznał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 maja 2015 r. (sygn. akt II OSK 2492/13). Rozbudowa to jedna z form budowy. Prawo budowlane nie podaje jej definicji, ale można posiłkować się definicjami utrwalonymi w orzecznictwie. Jak uznał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 3 listopada 2015 r. (sygn. akt II SA/Kr 1112/15), przez rozbudowę należy rozumieć powiększenie, rozszerzenie budowli, obszaru już zabudowanego, dobudowywanie nowych elementów. Co więcej, z rozbudową mamy do czynienia w przypadku zmiany innych poza wysokością, charakterystycznych parametrów obiektu jak kubatura, powierzchnia zabudowy, jego długość czy szerokość. Rozbudową będzie zatem powiększenie istniejącego budynku o element techniczny, który stanowi charakterystyczny parametr budynku i jest widoczny z zewnątrz. Tak uznał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 27 października 2015 r. (sygn. akt II SA/Kr 963/15).
Jak zatem należy traktować rozbudowę?
Zgodnie z art. 3 pkt 6 prawa budowlanego w zakresie pojęcia „budowa” mieści się nie tylko wznoszenie nowych budynków, ale i określone prace przy już istniejących. Zatem rozbudowę czy nadbudowę budynku należy traktować tak jak budowę, ze wszystkimi tego konsekwencjami. Dotyczy to m.in. procedur administracyjnych poprzedzających przystąpienie do rozbudowy.
Czy zawsze należy się odnosić do definicji prawa budowlanego?
Nie ma uzasadnienia dla posiłkowania się definicjami prawa budowlanego, jeżeli sejmik województwa wyraził wprost, jakie zakazy i jakich budynków dotyczą. Tak było w przypadku wyroku WSA w Łodzi z 23 czerwca 2014 r. dotyczącego rozbudowy budynku mieszkalnego w strefie ograniczonego użytkowania (sygn. akt II Sa/Łd 320/14), utrzymanego w mocy przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd zwrócił także uwagę, że podstawę prawną dla wydania uchwały ustanawiającej obszar ograniczonego użytkowania stanowi przepis art. 135 ust. 1, 2, 3a i 3b prawa ochrony środowiska.
Pomimo że ustawa ta nie reguluje wprost kwestii budowy czy rozbudowy w obszarach ograniczonego użytkowania, to art. 135 ust. 3a wskazuje, że to w uchwale o utworzeniu obszaru ograniczonego użytkowania należy określić m.in. ograniczenia w zakresie przeznaczania terenu, wymagania techniczne dotyczące budynków oraz sposobu korzystania z terenów wynikające z postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko lub analizy porealizacyjnej albo przeglądu ekologicznego.
Czy zatem w obszarach ograniczonego użytkowania rozbudowa jest dopuszczalna?
Przepisy nie przewidują powszechnie obowiązujących zasad budowy czy rozbudowy w obszarach ograniczonego użytkowania. Dopuszczalność takich robót lub ich zakaz wynika z uchwał dotyczących utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania. Uchwały mogą także wprowadzać ograniczenia w tym zakresie i wskazywać, jakich budynków dotyczą (istniejących czy też nowych). Jeżeli uchwała w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dopuszcza (bądź nie zakazuje) możliwość budowy czy też rozbudowy, zastosowanie mają przepisy prawa budowlanego dotyczące rozpoczęcia robót budowlanych, ich zakończenia i oddania obiektu do użytkowania.