Wójt nie może stosować 
w umowach stawek czynszu niższych niż ustalone 
w zarządzeniu

Regionalna izba obrachunkowa zarzuciła wójtowi, że nieprawidłowo stosuje przepisy wewnętrzne gminy dotyczące stawek najmu. Izba wykryła bowiem, że w niektórych umowach stawka czynszu była ustalona na poziomie o 20 proc. lub 30 proc. niższym, niż przewiduje zarządzenie wójta w sprawie stawki bazowej czynszu za 1 mkw. powierzchni lokali użytkowych. W konsekwencji RIO oceniła, że w ten sposób gmina pozbawiła się dochodów. Wójt natomiast broni się, że takie stawki trzeba czasem zastosować, aby zachęcić przedsiębiorców. Czy zarzut RIO jest zasadny? Czy rzeczywiście wójt nie mógł modyfikować stawek dla konkretnego najemcy?

Nie ma wątpliwości, że gmina może wynajmować lokale komunalne ze swojego zasobu w zamian za czynsz najmu. Wynika to z korelacji przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n.), kodeksu cywilnego (dalej: k.c.) oraz ustawy o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.).

Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.g.n. z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z ustaw nieruchomości mogą być przedmiotem obrotu. W szczególności mogą być one przedmiotem oddania w najem.

Obowiązek określania

Z art. 659 k.c. wynika zaś, że przez umowę najmu wynajmujący zobowiązuje się oddać najemcy rzecz do używania przez czas oznaczony lub nieoznaczony, a najemca zobowiązuje się płacić wynajmującemu umówiony czynsz. Czynsz może być oznaczony w pieniądzach lub w świadczeniach innego rodzaju. W orzecznictwie sądowym akcentuje się, że czynsz w umowie najmu jest elementem kluczowym. Sąd Apelacyjny w Łodzi w wyroku z 1 marca 2016 r. (sygn. akt I ACa 1190/15) podkreślił np., że: „Stosunek najmu zawiązuje się na podstawie umowy, w której wynajmujący zobowiązuje się oddać najemcy rzecz do używania przez czas oznaczony lub nieoznaczony, a najemca zobowiązuje się płacić wynajmującemu umówiony czynsz. Stosunek prawny najmu ma charakter dwustronnie zobowiązujący i wzajemny (art. 487 k.c.). Ekwiwalentem świadczenia wynajmującego, które polega na oddaniu rzeczy do używania, jest świadczenie najemcy, polegające na płaceniu umówionego czynszu. W związku z tym najem jest umową odpłatną. Do zawarcia umowy najmu dochodzi, gdy strony uzgodnią istotne jej składniki (essentialia negotii), do jakich należą przedmiot najmu i czynsz stanowiący ekwiwalent za możliwość korzystania z rzeczy. Nie można mówić o zawarciu umowy najmu, jeżeli nie określono w niej czynszu”.

Uprawnienia włodarza

Z art. 25 ust. 1 u.s.g. wynika, że gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Z kolei w myśl art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g do zadań wójta należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym. Gospodarowanie mieniem samorządowym nie może się odbywać na dowolnych zasadach. Organ wykonawczy gminy jako uprawniony do gospodarowania tym majątkiem wprowadza określone mechanizmy prawne, w tym dotyczące stawek czynszu najmu za lokale użytkowe stanowiące mienie komunalne gminy. Tak ustanowione przepisy wyznaczają prawne ramy gospodarowania mieniem w kontekście poboru należności przysługujących gminie. Wyznacznikiem w tym zakresie jest art. 42 ust. 5 ustawy o finansach publicznych (dalej: u.f.p.): „jednostki sektora finansów publicznych są obowiązane do ustalania przypadających im należności pieniężnych, w tym mających charakter cywilnoprawny, oraz terminowego podejmowania w stosunku do zobowiązanych czynności zmierzających do wykonania zobowiązania”.

W funkcjonalnym związku z tym przepisem pozostaje art. 254 pkt 1 u.f.p., z którego wynika, że ustalanie, pobieranie i odprowadzanie dochodów budżetu jednostki samorządu terytorialnego następuje na zasadach i w terminach wynikających z obowiązujących przepisów.

W doktrynie na kanwie powyższych przepisów akcentuje się zaś: „Jednostki sektora finansów publicznych obwiązuje dyscyplina w zakresie dochodzenia przypadających im należności pieniężnych, w tym mających charakter cywilnoprawny (np. z tytułu umów najmu, dzierżawy, pożyczki, sprzedaży). Przepis komentowanego art. 42 ust. 5 u.f.p. (podobnie jak zasada niefunduszowania określona w art. 42 ust. 2 u.f.p.) ma swoją normę sankcjonującą w postaci art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (…), zgodnie z którym naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest nieustalenie należności Skarbu Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub innej jednostki sektora finansów publicznych albo ustalenie takiej należności w wysokości niższej niż wynikająca z prawidłowego obliczenia”. (A. Ostrowska, komentarz do art. 42 [w:] „Finanse publiczne. Komentarz”, red. J.M. Salachna, M. Tyniewicki, Warszawa 2024).

Stanowisko RIO

W kontekście problemu sygnalizowanego w pytaniu szczególnie użyteczne będzie stanowisko zawarte w wystąpieniu pokontrolnym RIO w Zielonej Górze z 27 maja 2024 r. (znak RIO.I.0820.2.2024). W kontrolowanej gminie izba stwierdziła nieprawidłowość związaną ze stosowaniem niższych czynszów, niż pozwalało na to zarządzenie wójta określające stawki. „W wyniku kontroli dochodów budżetu gminy z najmu lokali użytkowych i mieszkalnych stwierdzono, że w przypadkach 4 z 5 umów objętych kontrolą zastosowano stawkę czynszu za 1m kw. powierzchni użytkowej lokali niezgodnie ze stawką określoną w § 1 ust. 5 zarządzenia nr 29/2022 z 1 lutego 2022 r. wójta gminy (…) w sprawie ustalenia stawki bazowej czynszu za 1 m kw. powierzchni użytkowej lokali mieszkalnych i socjalnych oraz za budynki gospodarcze, garaże i lokale użytkowe stanowiące własność gminy (…). Powyższe spowodowało zaniżenie czynszu pobranego od najemców za cały 2023 r. w łącznej wysokości o 3329,28 zł” – napisała w piśmie RIO. Izba uznała, że wykryta nieprawidłowość stanowiła naruszenie art. 42 ust. 5 u.f.p., a odpowiada za nią wójt gminy. W ramach wniosku pokontrolnego izba nakazała jednostce, aby ustalała w umowach najmu stawki czynszu zgodne z obowiązującymi przepisami wewnętrznymi, mając na uwadze art. 42 ust. 5 u.f.p.

A zatem wynajmując lokale, gmina musi stosować się do zarządzenia, które określa zasady ich wynajmu, m.in. w zakresie stawek czynszu. Nie może stosować stawek niższych od określonych zarządzeniem. Takie działanie nie dość, że stanowi naruszenie przepisów w zakresie gospodarowania mieniem samorządowym, to narusza jeszcze zasadę jawności gospodarowania tym mieniem. W tych okolicznościach zarzuty RIO są uzasadnione, tym bardziej że wskutek stosowania stawek zaniżonych gmina utraciła część dochodów z tytułu najmu. ©℗