Przyznawanie burmistrzowi nienależnych dodatków czy nagród, błędne wyliczanie trzynastek, dodatków funkcyjnych – to tylko niektóre nieprawidłowości, jakich dopatrzyły się regionalne izby obrachunkowe podczas ubiegłorocznych kontroli w urzędach JST.

Krajowa Rada Regionalnych Izb Obrachunkowych przedstawiła pod koniec czerwca podsumowanie ubiegłorocznej kontroli koordynowanej dotyczącej naliczania wynagrodzeń w urzędach miast i gmin. Z informacji „Wynagrodzenia w jednostkach samorządu terytorialnego” wynika, że błędna interpretacja lub nieprzestrzeganie przepisów to główne przyczyny nieprawidłowości. Kontrole w 2023 r. przeprowadziły wszystkie regionalne izby obrachunkowe w 91 wybranych gminach. Sprawdziły one m.in., czy w 2022 r. samorządy prawidłowo ustalały i wypłacały wynagrodzenia, nagrody jubileuszowe, odprawy emerytalne i rentowe, ekwiwalenty za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowe wynagrodzenia roczne. „Wydatki z tego tytułu stanowią ważną pozycję w budżetach jednostek samorządowych, a prawidłowość ich dokonywania jest istotnym elementem procesów związanych z gospodarowaniem środkami publicznymi i obowiązkami pracodawcy oraz z realizacją praw pracowników w tym zakresie” – czytamy w informacji Krajowej Rady Regionalnych Izb Obrachunkowych.

WAŻNE Obowiązujące przepisy nie przewidują możliwości przyznawania wójtom, burmistrzom czy prezydentom miast nagród za szczególne osiągnięcia w pracy. Są oni bowiem pracownikami, dla których podstawą zatrudnienia jest wybór. Jedyną nagrodą, jaką może otrzymać włodarz, jest nagroda jubileuszowa.

Stwierdziła ona, że: w zdecydowanej większości jednostek samorządu terytorialnego naliczenia i wypłaty wynagrodzeń pracownikom samorządowym były realizowane prawidłowo. „Nieprawidłowości i uchybienia nie miały w poszczególnych kontrolowanych jednostkach charakteru powszechnego (...). Skutkiem tych nieprawidłowości było z jednej strony zawyżenie niektórych świadczeń o łączną kwotę ok. 859 tys. zł, a z drugiej strony – zaniżenie innych o kwotę prawie 119 tys. zł” – informuje KR RIO.

Opisujemy niektóre naruszenia, na które zwrócono uwagę w raporcie. Może to być wskazówka dla innych samorządów, jakich błędów unikać.

nienależne dodatki do wynagrodzenia wójtów

W niektórych urzędach odnotowano wypłacenie wójtowi i burmistrzowi nienależnych dodatków do wynagrodzenia, np. za pracę w niedzielę i święta. Tymczasem – jak przypomniała KR RIO – obligatoryjnymi składnikami wynagrodzenia wójta (burmistrza/prezydenta) są: wynagrodzenie zasadnicze i dodatek funkcyjny oraz dodatek specjalny. Przy czym maksymalny poziom wynagrodzenie zasadniczego i dodatku funkcyjnego określony został w załączniku nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z 25 października 2021 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1102; dalej: rozporządzenie) – zależy on od liczby mieszkańców danej jednostki samorządu terytorialnego. Z kolei dodatek specjalny ustala się w kwocie wynoszącej 30 proc. łącznie wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego (co wynika z art. 36 ust. 2, 3 i 4 ustawy z 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 530, ost.zm. Dz.U. z 2024 r. poz. 721; dalej: u.p.s.) oraz par. 1 pkt 3, par. 3 pkt 1 i par. 6 rozporządzenia. Jedna z izb w wystąpieniu pokontrolnym zauważała, że nie ma podstaw, by wypłacić burmistrzowi wynagrodzenia za pracę w dodatkowe dni. Wskazywała przy tym, że wójt jest kierownikiem urzędu, a z art. 1514 par. 1 ustawy z 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1465; ost.zm. Dz.U. z 2024 r. poz. 878; dalej: k.p.) wynika, że pracownicy zarządzający w imieniu pracodawcy zakładem pracy i kierownicy wyodrębnionych komórek organizacyjnych wykonują, w razie konieczności, pracę poza normalnymi godzinami pracy bez prawa do wynagrodzenia oraz dodatku z tytułu pracy w godzinach nadliczbowych.

wypłacanie włodarzom nienależnych nagród

Zdarzało się, że gminy i miasta naliczały wójtom lub burmistrzom specjalne nagrody pieniężne, np. za szczególne osiągnięcia w pracy zawodowej albo „za nadzór i kontrolę w związku z realizacją ustawy”. Jak zauważono w informacji przedstawionej przez KR RIO, obowiązujące przepisy nie przewidują możliwości przyznawania włodarzom nagród innych niż nagroda jubileuszowa. Wynika to m.in. z art. 36 ust. 6 u.p.s., który stanowi, że nagrody za szczególne osiągnięcia w pracy zawodowej można przyznać pracownikom samorządowym, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 i 3 u.p.s., czyli wyłącznie tym zatrudnionym na podstawie powołania (a do takich należą np. zastępcy wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, skarbnik gminy, skarbnik powiatu, skarbnik województwa) czy umowy o pracę (do tej grupy należą pozostali pracownicy samorządowi). Tymczasem wójt, burmistrz czy prezydent to pracownicy, dla których postawą zatrudnienia jest wybór (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.p.s.).

nieprawidłowe wyliczenia wysokości wynagrodzenia

Kontrolerzy dopatrzyli się także, że niekiedy nie dostosowano wysokości wynagrodzenia wójta do znowelizowanych w 2021 r. przepisów rozporządzenia w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych. W efekcie wynagrodzenie wójta było niższe niż wymagane ustawą. Zgodnie bowiem z art. 37 ust. 4 u.p.s. minimalne wynagrodzenie pracowników zatrudnionych na podstawie wyboru nie może być niższe niż 80 proc. maksymalnego wynagrodzenia określonego dla poszczególnych stanowisk w przepisach rozporządzenia w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych. Przy czym maksymalne wynagrodzenie na danym stanowisku stanowi suma maksymalnego poziomu wynagrodzenia zasadniczego oraz maksymalnego poziomu dodatku funkcyjnego, a w przypadku wójta – także kwoty dodatku specjalnego.

bezpodstawne nagrody dla pracowników

W niektórych gminach w regulaminie wynagradzania wprowadzano postanowienia umożliwiające przyznanie nagród dla pracowników samorządowych, m.in. za systematyczne i efektywne podnoszenie kwalifikacji zawodowych, z okazji Dnia Pracownika Samorządowego oraz zakończenia roku kalendarzowego. W ocenie kontrolujących z izb obrachunkowych było to niezgodne m.in. z art. 36 ust. 6 ustawy u.p.s., według którego pracownikowi samorządowemu można przyznać nagrodę za szczególne osiągnięcia w pracy zawodowej. Podkreślono, że podnoszenie kwalifikacji nie spełnia wymogu szczególnego osiągnięcia, ale należy do podstawowych obowiązków pracownika samorządowego. [czytaj też s. c7]

nagrody jubileuszowe

Izby stwierdzały też nieprawidłowe wyliczanie nagrody jubileuszowej w przypadku pracowników zatrudnionych na dwóch stanowiskach (najczęściej zastępcy wójta i sekretarza). Do takich nieprawidłowości dochodziło w przypadku, gdy pełniący obie funkcje urzędnik zatrudniany był na każdym ze stanowisk w niepełnych wymiarach czasu pracy (np. po 1/2 etatu), przy czym do nawiązania obu stosunków pracy (na podstawie powołania – w przypadku zastępcy wójta i umowy o pracę – w przypadku sekretarza) zazwyczaj nie dochodziło równocześnie. W takiej sytuacji prawo do nagrody jubileuszowej (okresy pracy) powinno być ustalane odrębnie dla każdego stosunku pracy. Zgodnie bowiem z art. 38 ust. 5 u.p.s. do okresów pracy uprawniających do nagrody jubileuszowej (i także dodatku za wieloletnią pracę, jednorazowej odprawy w związku z przejściem na emeryturę lub rentę z tytułu niezdolności do pracy) wlicza się wszystkie poprzednio zakończone okresy zatrudnienia. „Zdarza się, że w takich przypadkach do okresów pracy uprawniających do nagrody jubileuszowej na stanowisku, na którym zatrudnienie nastąpiło później, wliczany jest okres niezakończonego zatrudnienia na stanowisku, na którym zatrudnienie nastąpiło wcześniej, z naruszeniem powołanych wyżej przepisów, a w konsekwencji wypłacenie nagrody mimo nienabycia do niej prawa –zauważono w raporcie.

wypłata trzynastek

W części urzędów RIO stwierdzały też nieprawidłowości w wypłacaniu dodatkowego wynagrodzenia rocznego (czyli trzynastki). Przede wszystkim były to błędy polegające na jego wypłacie w nieprawidłowej wysokości z powodu wadliwego ustalenia podstawy jego naliczenia. Często było pokłosie tego, że np.:

  • w podstawie naliczenia trzynastki nie uwzględniano składników wynagrodzenia periodycznie wypłaconych w trakcie roku, np. periodycznie wypłacanego dodatku specjalnego (co wpłynęło na zaniżenie poziomu dodatku na niekorzyść pracownika);
  • w podstawie naliczenia uwzględniano składniki wypłacane nieperiodycznie, np. dodatek stażowy za czas choroby, jednomiesięczne dodatki specjalne oraz premie za realizację zadań (co spowodowało wypłatę dodatkowego wynagrodzenia rocznego w kwocie zawyżonej);
  • nie pomniejszano podstawy naliczenia o wynagrodzenie za czas usprawiedliwionej nieobecności w pracy.

Ponadto zanotowano takie uchybienia jak:

  • zaokrąglanie naliczonego pracownikom dodatkowego wynagrodzenia rocznego do pełnych złotych oraz
  • niezachowanie ustawowego terminu wypłacenia tego wynagrodzenia.

dodatek specjalny

Na 173 wnioski pokontrolne, które zostały wydane przez regionalne izby, aż w 54 przypadkach przyczyną nieprawidłowości okazał się dodatek specjalny. Jak przypomniała KR RIO: dodatek ten przysługuje obligatoryjnie wójtowi (burmistrzowi/prezydentowi) i wówczas zawsze jest składnikiem wynagrodzenia w stawce miesięcznej w stałej wysokości (art. 36 ust. 3 u.p.s. i par. 6 rozporządzenia). Pozostałym pracownikom samorządowym dodatek ten może zostać przyznany z tytułu okresowego zwiększenia obowiązków służbowych lub powierzenia dodatkowych zadań. Przy czym zgodnie z art. 36 ust. 5 i art. 39 ust. 2 pkt 2 u.p.s w przypadku pracowników zatrudnionych na podstawie umowy o pracę jest on przyznawany na warunkach i w sposób określony w regulaminie wynagradzania. Przesłankami przyznania dodatku specjalnego są: zwiększenie obowiązków służbowych lub powierzenie dodatkowych zadań (okresowe). Dodatek ma być rekompensatą za zwiększone obowiązki służbowe, wykonywanie zadań za nieobecnych pracowników czy realizację dodatkowych, czasowo występujących zadań. W praktyce stwierdzono liczne problemy z interpretacją przepisów. Najczęściej dotyczyły one uwzględniania dodatku specjalnego w podstawie obliczenia nagrody jubileuszowej, odpraw emerytalnych i rentowych, ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy czy dodatkowego wynagrodzenia rocznego. I tak za nieprawidłowe uznano sytuacje, gdy:

  • dodatek specjalny został uwzględniony w podstawie nagrody jubileuszowej, mimo że nie przysługiwał w miesiącu nabycia do niej prawa (i jednocześnie wypłaty), ale przysługiwał w miesiącach poprzednich i jednostka przyjęła do podstawy jego średnią wysokość z trzech miesięcy poprzedzających nabycie prawa;
  • dodatek specjalny został uwzględniony w podstawie ekwiwalentu za urlop wypoczynkowy w wysokości przysługującej w średniej wysokości z trzech lub dwunastu miesięcy poprzedzających miesiąc nabycia prawa do tych świadczeń, mimo że nie przysługiwał pracownikom w miesiącu nabycia prawa do ekwiwalentu;
  • dodatek specjalny został uwzględniony w podstawie odprawy emerytalnej w wysokości przysługującej w średniej wysokości z trzech lub dwunastu miesięcy poprzedzających miesiąc nabycia prawa do odprawy, mimo że przysługiwał pracownikowi w miesiącu nabycia prawa do odprawy w stawce miesięcznej w stałej wysokości;
  • dodatek specjalny nie został uwzględniony w podstawie dodatkowego wynagrodzenia rocznego, mimo że był przyznany w miesięcznej kwocie na okres kilku miesięcy, a wypłacony został pracownikowi jednorazowo w łącznej kwocie. ©℗