Wykup nieruchomości gruntowych oddanych w użytkowanie wieczyste. Co się zmieniło?

Ubiegłoroczna nowelizacja ustawy o gospodarce nieruchomościami ograniczyła wykup nieruchomości gruntowych oddanych w użytkowanie wieczyste. Obecnie obejmujący takie grunty w użytkowanie mogą je nabyć najwcześniej po upływie 10 lat. Przy czym moment, od którego należy liczyć okres karencji, to data zawarcia umowy, a nie data dokonania wpisu w księdze wieczystej.

Zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n.) nieruchomość gruntowa oddana w użytkowanie wieczyste może być sprzedana wyłącznie użytkownikowi wieczystemu. Obowiązujące od 31 sierpnia 2023 r. zdanie drugie zastrzega: „Sprzedaż nieruchomości gruntowej na rzecz jej użytkownika wieczystego nie może nastąpić przed upływem 10 lat od dnia zawarcia umowy o oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste”. To zdanie dodano w ustawie z 26 maja 2023 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym, ustawy o społecznych formach rozwoju mieszkalnictwa, ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustawy o podatku od czynności cywilnoprawnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r. poz. 1463).

W doktrynie podkreśla się: „art. 32 ust. 1 u.g.n. stanowi cywilnoprawny sposób uwłaszczania użytkowników wieczystych, bez ograniczeń podmiotowych, jednocześnie po nowelizacji przepis wprowadził ograniczenie w postaci cezury czasowej dotyczącej czasu trwania użytkowania wieczystego” (E. Klat-Górska Elżbieta (red.), „Gospodarka nieruchomościami. Komentarz”, WKP, 2024).

Przyczyna ograniczenia

W uzasadnieniu do projektu ustawy Ministerstwo Rozwoju i Technologii tłumaczyło potrzebę zmian tym, że: „dzięki takiej zmianie wykluczono możliwość zbywania na rzecz użytkowników wieczystych tych gruntów, wobec których umowa użytkowania wieczystego została zawarta stosunkowo niedawno, a tym samym nie zapewniła publicznemu właścicielowi adekwatnych dochodów z opłat rocznych oraz dokonania oceny ewentualnej zasadności przywrócenia nieruchomości do zasobu po wygaśnięciu użytkowania wieczystego. Brak takiej regulacji mógłby spowodować ubieganie się o sprzedaż gruntu przez użytkowników wieczystych, którzy dotąd nie zrealizowali celu umowy, co mogłoby umożliwić skuteczne uchylanie się od zastrzeżonego w umowie obowiązku. Czyniłoby to iluzoryczną tę formę oddania gruntu publicznego do korzystania, gdyż użytkowanie wieczyste ma charakter celowy. Brak cezury czasowej sprzedaży gruntu na rzecz użytkownika wieczystego powodowałby po stronie samorządów permanentny stan niepewności co do realizowania wcześniej określonych celów zagospodarowania terenów”. I dodało, że „proponowany 10-letni okres karencji gwarantuje publicznemu właścicielowi gruntu odpowiednie dochody z opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego, umożliwiając skuteczne planowanie wpływów do budżetu”.

Wymóg aktu notarialnego

W praktyce często pojawia się pytanie, od jakiego momentu należy liczyć okres karencji. Wątpliwość wynika z tego, że art. 32 u.g.n. wskazuje inny moment początkowy niż data nabycia prawa użytkownika wieczystego do gruntu. Zgodnie bowiem z art. 27 u.g.n. sprzedaż nieruchomości albo oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej wymaga zawarcia umowy w formie aktu notarialnego. Oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste i przeniesienie tego prawa w drodze umowy wymaga wpisu w księdze wieczystej. Tak sformułowany art. 27 jednoznacznie więc wskazuje, że prawo użytkowania wieczystego powstaje dopiero z dniem dokonania wpisu w księdze wieczystej, a wpis ten ma charakter konstytutywny. Potwierdza to piśmiennictwo i orzecznictwo. „Należy podkreślić, że zgodnie z tym przepisem użytkowanie wieczyste powstaje z momentem wpisu do księgi wieczystej, a do jego przeniesienia również niezbędny jest wpis do księgi wieczystej. (…) Uprawnienia nabywcy w okresie od momentu zawarcia umowy ustanawiającej bądź przenoszącej prawo użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej, a przed dokonaniem wpisu, można określić w ten sposób, że przed dokonaniem wpisu osobie, na której rzecz wpis ma nastąpić, przysługują wszystkie uprawnienia wynikające z umowy o ustanowieniu (względnie przeniesieniu) prawa, z wyjątkiem samego prawa” (J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, „Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz”, 2023, Legalis; tak też: K.A. Dadańska, „Obrót użytkowaniem wieczystym – Aspekty prawne”, Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Szczecińskiego. Studia i Prace Wydziału Nauk Ekonomicznych i Zarządzania, 2014 r., nr 36, t. 1).

Sąd Najwyższy w postanowieniu z 15 kwietnia 2004 r. (sygn. akt V CK 272/03) stwierdził zaś „Skoro art. 27 u.g.n. uzależnia przeniesienie prawa od wpisu w księdze wieczystej, czyni wpis przesłanką powstania prawa, to nabycie prawa następuje dopiero z chwilą wpisu”. Podobnie wypowiada się judykatura administracyjno-sądowa np. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 31 maja 2016 r. (I SA/Łd 135/16). W konsekwencji konstytutywnego wpisu w księdze wieczystej chwilą powstania zobowiązań wynikających z zawartej umowy o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego jest data wpisu w księdze wieczystej. Wpis konstytutywny do księgi wieczystej oznacza, że powstanie określonego prawa i jego przejście na nabywcę zostało uzależnione od dokonania wpisu w księdze wieczystej. Bez wpisu prawo użytkowania wieczystego nie powstaje, a zatem brak jest podstawy prawnej do pobierania opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego z tej prostej przyczyny, że prawo to nie powstało (por. wyrok Sądu Najwyższego z 4 lutego 2005 r., I CK 512/04).

Literalne brzmienie

Reasumując: zgodnie z literalnym brzmieniem art. 32 ust. 1 u.g.n. okres 10 lat należy liczyć od dnia zawarcia umowy o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego, choć z punktu widzenia istoty tego prawa i regulacji szczegółowych zawartych w u.g.n. data ta nie wydaje się racjonalna. Niestety MRiT w uzasadnieniu nowelizacji nie wyjaśniło jednak, co było powodem takiego sformułowania nowego brzmienia przepisu. ©℗

opinia eksperta

Komentowany przepis wyraźnie wskazuje, że 10-letni okres jest liczony od dnia zawarcia umowy o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Przepis jest jasny w swojej treści, ale trzeba zauważyć, że okres 10 lat nie odnosi się wprost do czasu trwania samego prawa użytkowania wieczystego. Czy jest to wyraz niekonsekwencji ustawodawcy? Niekoniecznie, bo sam obowiązek uiszczania opłat z tytułu użytkowania wieczystego (pierwszej opłaty i dalszych opłat) jest liczony także od momentu zawarcia umowy. Zgodnie z art. 71 ust. 2 u.g.n. pierwsza opłata za oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste – w drodze przetargu – podlega zapłacie jednorazowo, nie później niż do dnia zawarcia umowy o oddanie tej nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Z kolei opłaty roczne wnosi się przez cały okres użytkowania wieczystego, w terminie do dnia 31 marca każdego roku, z góry za dany rok (art. 71 ust. 4 zd. 1 u.g.n.). W przypadku opłat rocznych ich uiszczenie powinno być już związane z ujawnieniem prawa w księdze wieczystej. ©℗