W przepisach o wotum zaufania udzielanym organowi wykonawczemu przez organ stanowiący przyjęto mechanizm mający dyscyplinować włodarzy zamiast mechanizmu, który mógłby ich dodatkowo motywować.
Mijająca kadencja organów samorządu terytorialnego była pierwszą, w której obowiązywały uchwalone w 2018 r. przepisy dotyczące raportu o stanie jednostki samorządu terytorialnego oraz o procedurze udzielania wotum zaufania organowi wykonawczemu.
Metoda kija
Przepisy zobowiązujące organy wykonawcze do corocznego przedstawiania raportów o stanie JST wprowadzono do wszystkich trzech ustrojowych ustaw samorządowych na mocy ustawy z 11 stycznia 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych (Dz.U. poz. 130; ost.zm. Dz.U. z 2023 r. poz. 1349) – bez jakiejkolwiek szerszej debaty publicznej na ten temat. Raport ma być przedstawiany do końca maja. Obejmuje on podsumowanie działalności organu wykonawczego w roku poprzednim, w szczególności realizację polityk, programów i strategii, uchwał organu stanowiącego i budżetu obywatelskiego. O szczegółowej treści co do zasady decyduje sam organ wykonawczy, aczkolwiek organ uchwałodawczy może podjąć uchwałę – niebędącą aktem prawa miejscowego – w której określi szczegółowe wymogi dotyczące raportu. Przedłożenie raportu organowi stanowiącemu, wbrew pojawiającym się niekiedy interpretacjom, nie musi się odbywać podczas sesji.
Organ stanowiący rozpatruje omawiany raport podczas sesji, na której podejmowana jest uchwała w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium organowi wykonawczemu. Raport rozpatrywany jest w pierwszej kolejności. Przeprowadza się nad nim debatę, co oznacza, że taki punkt musi znaleźć się w porządku obrad. Nie oznacza to jednak, że debata musi się faktycznie odbyć, jeżeli do udziału w niej w danej JST nie zgłosi się żaden radny ani mieszkaniec.
Po zakończeniu debaty nad raportem o JST organ stanowiący przeprowadza głosowanie nad udzieleniem organowi wykonawczemu wotum zaufania. Uchwałę w tej sprawie rada (lub sejmik) podejmuje bezwzględną większością głosów ustawowego składu. Pod głosowanie zawsze poddaje się wyłącznie uchwałę w przedmiocie udzielenia wotum. Niepodjęcie jej jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania (co nie wymaga podejmowania odrębnej uchwały).
Dalsze konsekwencje
W przypadku nieudzielenia wójtowi wotum zaufania w dwóch kolejnych latach rada gminy może podjąć uchwałę o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta. W tym zakresie ustawodawca nie wyłączył jednak zastosowania przepisów ustawy o referendum lokalnym, które stanowią, że jeżeli w ważnym referendum o odwołanie wójta (burmistrza, prezydenta miasta), przeprowadzonym na wniosek rady gminy z innej przyczyny niż nieudzielenie absolutorium, przeciwko odwołaniu wójta (burmistrza, prezydenta miasta) oddano więcej niż połowę ważnych głosów, działalność rady gminy ulega zakończeniu z mocy prawa.
Zgodnie z dominującym stanowiskiem sądów administracyjnych wójt nie ma możliwości skutecznego zaskarżenia uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania. Przepisy nie przewidują także odrębnego trybu postępowania związanego ze zmianą osoby sprawującej urząd wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w trakcie roku objętego raportem lub pomiędzy zakończeniem roku objętego raportem a podjęciem uchwały w przedmiocie wotum. Wskazuje to na istotne mankamenty obecnie obowiązującej ustawy.
Metoda marchewki
Warto przypomnieć, że całkowicie odmienne rozwiązania przewidywał prezydencki projekt ustawy o współdziałaniu w samorządzie terytorialnym na rzecz rozwoju lokalnego i regionalnego oraz o zmianie niektórych ustaw, który został skierowany do Sejmu w 2013 r.
Zgodnie z jego brzmieniem radni mieli podejmować uchwałę w sprawie skwitowania dla organu wykonawczego (instytucja skwitowania pod pewnymi względami analogiczna do wotum zaufania). Przy czym proponowano następujące rozwiązanie: „Jeżeli w trakcie roku sprawozdawczego doszło do zmiany na stanowisku wójta, skwitowanie dla każdej z osób zajmujących to stanowisko udzielane jest oddzielnie”. Projekt prezydencki przewidywał, że uchwała odmawiająca skwitowania musi zawierać szczegółowe wskazanie powodów odmowy udzielenia skwitowania. Jednocześnie odmowa udzielenia skwitowania nie była podstawą do zainicjowania procedury odwołania włodarza. Ponadto projekt ten proponował nagrodę roczną dla włodarzy przyznawaną przez organ stanowiący danej JST – jej wysokość miała nie przekraczać trzymiesięcznego średniorocznego wynagrodzenia osoby nagradzanej w roku poprzedzającym rok, w którym zostałaby przyznana. Nagroda miała być przyznawana w związku z udzieleniem skwitowania, ale jedynie wówczas, gdy osoba nagradzana spełniła kryteria ustalone przez organ stanowiący. Kryteria te miały być ustalane z wyprzedzeniem co najmniej rocznym i opierać się na jakości i efektywności realizacji zadań. Tym samym zamiast mechanizmu kija przewidywano mechanizm marchewki. Co oczywiste, nowy włodarz nie mógłby otrzymać nagrody rocznej za efekty pracy swojego poprzednika.
Czas na rewizję
Pięć lat obowiązywania przepisów o raporcie o stanie JST i o procedurze dotyczącej wotum zaufania pozwala na ich krytyczną ocenę. Czas odpowiedzieć sobie na pytanie, na ile rozwiązania te przyniosły zakładane efekty i czy nie należy dokonać ich konstruktywnej rewizji.
Problemy związane z udzieleniem wotum zaufania będą omawiane podczas specjalistycznych warsztatów „Relacje pomiędzy organami samorządu terytorialnego”, zaplanowanych w drugim dniu Kongresu Pereł Samorządu 2024, odbywających się 23–24 maja w Gdyni. ©℗
