Wybory samorządowe 2024. PKW: nowo wybrani włodarze obejmą urzędy dopiero w maju

Chociaż wójtowie, burmistrzowie i prezydenci miast co do zasady powinni złożyć ślubowania w ciągu siedmiu dni od ogłoszenia zbiorczych wyników wyborów, to w tym roku będzie inaczej. Państwowa Komisja Wyborcza zaleciła właśnie komisarzom wyborczym, by ślubowanie włodarzy włączyli do porządku obrad pierwszej sesji nowych rad gmin. Te zaś mogą się odbyć dopiero po 30 kwietnia.

Zamieszanie z terminem ślubowania włodarzy wiąże się z przełożeniem terminu wyborów samorządowych z jesiennego na wiosenny. Jednocześnie ustawodawca przedłużył kadencję samorządu, przy czym jej koniec określił, wskazując konkretną datę. Mianowicie w art. 1 ustawy z 29 września 2022 r. o przedłużeniu kadencji organów jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2418; dalej: ustawa o przedłużeniu kadencji) postanowił, że : „kadencja:

1) rad gmin, rad powiatów oraz sejmików województw,

2) rad dzielnic miasta stołecznego Warszawy,

3) wójtów, burmistrzów i prezydentów miast

– która miała upłynąć w 2023 r., ulega przedłużeniu do dnia 30 kwietnia 2024 r.”.

Wyznaczenie tej daty okazało się jednak mieć niefortunne skutki, w tym właśnie dla terminu złożenia ślubowania przez wójta. – Okazało się bowiem, że w efekcie, biorąc pod uwagę brzmienie przepisów ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 40; ost.zm. Dz.U. z 2023 r. poz. 1688; dalej: u.s.g.), można wskazać dwa wzajemnie się wykluczające terminy, w którym powinny odbyć się ślubowania nowo wybranych radnych oraz wójtów, burmistrzów lub prezydentów – mówi Mateusz Karciarz, prawnik z kancelarii Jerzmanowski i Wspólnicy.

► Pierwszy termin (możliwość): siedem dni od ogłoszenia wyników wyborów. Termin wynika z art. 29a w ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że „w celu złożenia przez wójta ślubowania komisarz wyborczy zwołuje sesję rady na dzień przypadający w ciągu 7 dni od dnia ogłoszenia zbiorczych wyników wyborów wójtów na obszarze kraju”. Takie ogłoszenie wyników nastąpiło 10 kwietnia. – A zatem – gdyby brać pod uwagę ten przepis, to do 17 kwietnia powinny się odbyć pierwsza sesja i ślubowanie burmistrzów i wójtów wybranych w I turze – zauważa Mateusz Karciarz. Tylko że w tej sytuacji ślubowanie wójt musiałby złożyć jeszcze przed starą radą. Bo w myśl wspomnianego na wstępie art. 1 ustawy o przedłużeniu kadencji, kadencja starej rady trwa do 30 kwietnia. – Wydaje się nieprawidłowe, by ślubowanie mogło być złożone jeszcze przed rozpoczęciem kadencji [ślubowaniem nowej rady – przyp. red.] – napisał Andrzej Stanisław Porawski, dyrektor Biura Związku Miast Polskich, w piśmie do PKW zwracającym uwagę na problem.

► Drugi termin: 7 dni od końca kadencji. Drugi możliwy termin wynika z art. 20 ust. 2 u.s.g. Zgodnie z nim: „Pierwszą sesję nowo wybranej rady gminy zwołuje komisarz wyborczy na dzień przypadający w ciągu 7 dni po upływie kadencji rady”. Do tego z art. 29a. ust. 1 u.s.g. wynika, że: „Objęcie obowiązków przez wójta następuje z chwilą złożenia wobec rady gminy ślubowania”. A skoro zatem kadencja rad gminnych upływa 30 kwietnia, to biorąc pod uwagę treść powyższych przepisów, pierwsza sesja musi się odbyć między 1 a 7 maja.

Dodać trzeba, że problem dotyczy nie tylko tych wójtów, burmistrzów lub prezydentów, którzy zostali wybrani w pierwszej turze. – W przypadku wybranych w drugiej turze, z uwagi na to, że odbędzie się ona 21 kwietnia, rozbieżność przepisów też będzie, bo zakładając, że jeśli wyniki zostaną ogłoszone 23 lub 14 kwietnia, to siedem dni upłynie albo 30 kwietnia, albo 1 maja – mówi Mateusz Karciarz.

Państwowa Komisja Wyborcza przychyliła się do stanowiska zwolenników drugiego terminu. Oceniła przy tym, że „z uwagi na to, że zgodnie z art. 26 ust. 2 u.s.g. kadencja wójta (burmistrza, prezydenta miasta) rozpoczyna się w dniu rozpoczęcia kadencji rady gminy lub wyboru go przez radę gminy i upływa z dniem upływu kadencji rady gminy, zwołanie w tym terminie sesji rady w celu złożenia ślubowania przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) jest niemożliwe”. W piśmie z 8 kwietnia, które wystosowała do komisarzy wyborczych, zobowiązała ich do uwzględnienia w porządku obrad pierwszej sesji nowo wybranej rady ślubowania wójta (lub odpowiednio burmistrza albo prezydenta miasta).

To oznacza w praktyce, że takie ślubowania mają się odbyć na pierwszej sesji nowych rad – między 1 a 7 maja. – W tej sytuacji, z uwagi na długi weekend, pierwsze sesje rad, na których składane będą ślubowania w większości gmin w Polsce, będą zwołane prawdopodobnie na 6 i 7 maja – mówi Mateusz Karciarz.

Ale choć ww. stanowisko PKW z jednej strony rozwiązuje część wątpliwości, to jednocześnie też rodzi nowe; zwiększając tym samym katalog pytań związanych ze zmianą terminu końca kadencji burmistrzów, a także końca kadencji rad gmin. Pojawiają się mianowicie pytania: Czy takie rozwiązanie jest prawidłowe? Kiedy kończy się zatem kadencja dotychczasowych wójtów, burmistrzów lub prezydentów? Do kiedy pełnią oni obowiązki? Do kiedy działa stara, a od kiedy nowa rada? Od kiedy nowi burmistrzowie powinni podpisać umowy o pracę? Odpowiadamy na wybrane pytania, przypominając obowiązujące przepisy.

dwie kadencje rad

W ocenie ekspertów moment ten wyznacza art. 1 ustawy o przedłużeniu kadencji, który można uznać za lex specialis względem m.in. art. 16 u.s.g., który stanowi, że „kadencja rady gminy trwa 5 lat, licząc od dnia wyboru”. – A więc dotychczasowe rady gmin „trwają” do 30 kwietnia 2024 r. – mówi adwokat Aneta Fornalik z kancelarii Sowisło Topolewski Kancelaria Adwokatów i Radców Prawnych S.K.A. – Co do tego nie ma wątpliwości. Ustawa o przedłużeniu kadencji wskazuje konkretny termin – potwierdza Mateusz Karciarz.

Biorąc pod uwagę brzmienie art. 16 u.s.g., kadencja nowo wybranych rad rozpoczęła się już z dniem wyborów. – W doktrynie interpretacja tego przepisu budzi jednak pewne wątpliwości, bowiem nie określa on wprost, czy początkiem kadencji jest dzień wyborów, dzień ogłoszenia wyników wyborów, czy też dzień pierwszej sesji rady gminy – zauważa Aneta Fornalik. Jak dodaje, do zagadnienia tego odniósł się m.in. P.M. Sitniewski w komentarzu do art. 16 u.s.g. Argumentuje on, że „nie powinno być wątpliwości, że za dzień wyboru należy uznawać dzień wyborów, inna interpretacja byłaby sprzeczna z zasadą kadencyjności. Istotne jest również, że dzień rozpoczęcia się kadencji organów uchwałodawczych liczony jest od dnia wyborów, a nie od dnia ogłoszenia wyników wyborów” (zob. J. Czerw, w: P. Chmielnicki (red.), „Ustawa o samorządzie gminnym”, kom. do art. 16; P.M. Sitniewski, „Zasada kadencyjności,” w: P.M. Sitniewski, „Wygaśnięcie mandatu”). – A zatem oznacza to, że od dnia wyborów, czyli od 7 kwietnia do 30 kwietnia, nakładają się dwie kadencje rad gmin – przyznaje mec. Fornalik.

Nie. Równoległe trwanie dwóch kadencji nie oznacza jednakże, że obie te rady – poprzez radnych – będą faktycznie równolegle funkcjonować. – Funkcjonowanie nowej rady bowiem będzie zależne od podjęcia się przez radnych wykonywania mandatu, co z kolei należy wiązać z chwilą złożenia ślubowania. Oczywiście zwołanie gremium, na którym mają być złożone ślubowania przez radnych, jest zwołaniem sesji rady – tłumaczy mec. Fornalik.

Dodaje, że może powstać sytuacja, w której krótkotrwale nie będzie możliwe zgodnie z przepisami prawa podejmowanie działań przez organ, jakim jest rada. Chodzi o okres, gdy wygaśnie już kadencja dotychczasowej rady, a nowi radni nie złożyli jeszcze ślubowania. Formalnie nowa rada gminy oczywiście istnieje jako organ uchwałodawczy, ale wątpliwe jest, by była już władna – poprzez radnych – podejmować skuteczne prawnie działania.

– W praktyce ten problem ma na szczęście charakter właściwie teoretyczny, bo okres, gdy nowo wybrana rada nie będzie miała jeszcze uprawnień do działania, nakłada się z długim weekendem – zauważa Mateusz Karciarz. – Warto zwrócić uwagę, że Sejm właśnie przegłosował nowelizację ustawy o samorządzie gminnym, którą precyzuje, że ślubowane nowo wybranych wójtów będzie na tej samej sesji co ślubowanie nowo wybranych radnych, wprowadzając nowe brzmienie art. 29a ust. 2 u.s.g. Nowelizacja ta jednak teraz trafi do Senatu, więc nie ma szans, aby ten przepis wszedł w życie tak, by znalazł zastosowanie do obecnej sytuacji – dodaje prawnik.

działanie organu wykonawczego

Odpowiedź zdaniem ekspertów jest prosta. – Jeżeli nie wystąpią inne okoliczności, które będą miały wpływ na mandat wójta (np. zrzeczenie się mandatu, śmierć wójta), to dotychczasowy urzęduje nie tylko do końca kadencji, czyli do 30 kwietnia 2024 r., ale dalej pełni obowiązki do czasu złożenia ślubowania przez nowego wójta – mówi adw. Aneta Fornalik. Trzeba bowiem odróżnić kadencję od pełnienia funkcji. Jak wyjaśnia, wynika to z art. 29 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że: „Po upływie kadencji wójta pełni on swoją funkcję do czasu objęcia obowiązków przez nowo wybranego wójta albo osobę, którą Prezes Rady Ministrów wyznaczył do pełnienia funkcji wójta”. – Objęcie obowiązków, jak już wcześniej wspomniałam, jest związane ze złożeniem ślubowania – stwierdza adw. Aneta Fornalik. Dodaje, że art. 29 ust. 1 u.s.g. ma charakter gwarancyjny, odnoszący się do konieczności ciągłości zachowania władzy wykonawczej w JST na szczeblu gminy. – Dzięki temu przepisowi nie ma zatem zagrożenia, że dotychczasowy burmistrz, działając dalej po dniu 30 kwietnia 2024 r., nie miałby umocowania do podejmowanie ważnych czynności. Podobnego rozwiązania nie przewidziano względem funkcjonowania radnych w ramach rady gminy – podkreślaprawniczka.

– Innymi słowy, choć mandat wójta wygasa z dniem 30 kwietnia, to w dalszym ciągu pełni on swoją funkcje do czasu złożenia ślubowania przez nowego wójta (albo jego samego, jeśli ta sama osoba ponownie została wybrana na wójta) – podsumowuje Mateusz Karciarz.

Zdaniem Mateusza Karciarza tak. – Dotychczasowa osoba pełniąca funkcję wójta pełni ją do czasu objęcia tej funkcji przez nowo wybraną osobę (tak było również w poprzednich kadencjach). W tym czasie osoba dalej pełniąca funkcję wójta może robić wszystko to, co wójt, i tu też nie ma żadnych wątpliwości – wskazuje.

Zdaniem mec. Fornalik trzeba zwrócić uwagę, że przepis epizodyczny, czyli art. 1 ustawy o przedłużeniu kadencji, określił jedną wspólną datę dla określenia końca kadencji organów JST. – Nie jest jednakże tak, że kadencja nowego wójta rozpoczyna się 1 maja 2024 r. Tutaj należy bowiem sięgnąć do przepisów ustaw ustrojowych. Nie można przyjmować, że koniec jednej kadencji oznacza automatycznie początek drugiej kadencji, choć idealnie tak właśnie powinno być. Kadencja (okres, w którym może być sprawowany dany mandat) może być określona w inny sposób, np. od daty wyborów. – W przypadku gmin kadencja wójta powiązana jest ściśle z kadencją rady gmin. Zgodnie z art. 20 ust. 2 u.s.g. pierwszą sesję nowo wybranej rady gminy zwołuje komisarz wyborczy na dzień przypadający w ciągu siedmiu dni po upływie kadencji rady. Dalej art. 26 ust. 2 u.s.g. stanowi, że kadencja wójta rozpoczyna się w dniu rozpoczęcia kadencji rady gminy lub wyboru go przez radę gminy i upływa z dniem upływu kadencji rady gminy. Zatem i kadencja wójta powinna się rozpocząć z dniem wyboru nowej rady. W zasadzie powinno to być niezależne od daty wyboru na wójta, w szczególności czy wyboru dokonano w I czy w II turze wyborów – zaznacza mec. Fornalik. Jak dodaje, problem relacji ślubowania do rozpoczęcia kadencji wójta był już podejmowany w piśmiennictwie, gdzie zwraca się uwagę na to, że czas kadencji burmistrza nie pokrywa się z czasem pełnienia jego obowiązków, albowiem rozpoczęcie pełnienia tych obowiązków następuje już w czasie trwania kadencji (w tym zakresie niezbędne jest bowiem złożenie ślubowania), a koniec następuje dopiero wraz z momentem podjęcia tych obowiązków przez nowego burmistrza (zob. art. 29 ust. 1 u.s.g. oraz J. Jerzmanowski, „Vademecum wójta”). – Podkreślić należy, że złożenie przez wójta ślubowania jest obowiązkiem prawnym, statuującym przyjęcie przez niego pełni praw i obowiązków, bez którego nie mógłby wykonywać powierzonego mu przez wspólnotę samorządową mandatu, co m.in. wskazuje się w komentarzach, m.in. P. Drembkowskiego i P. J. Suwaja w „Ustawie o samorządzie gminnym. Komentarz” – mówi mec. Fornalik.

ślubowanie a mandat

Mecenas Fornalik uspokaja, że nie ma żadnego zagrożenia dla nowego wójta czy burmistrza, że niezłożenie przez niego ślubowania na sesji, która powinna być zwołana w terminie określonym w art. 29a ust. 2 u.s.g., stanowić będzie postawę do wygaśnięcia mandatu. Bezpodstawne są też ewentualne obawy nowo wybranych włodarzy, że brak ślubowania w terminie wynikającym z art. 29a ust. 2 jest uchylaniem się od złożenia ślubowania. – Taka sytuacja, którą można byłoby uznać za uchylanie się od złożenia ślubowania, może nastąpić dopiero w terminie trzech miesięcy od dnia ogłoszenia wyników wyborów. Stanowi o tym art. 29a ust. 4 u.s.g., który brzmi: „Uchylanie się od złożenia ślubowania w terminie trzech miesięcy od dnia ogłoszenia wyników wyborów wójta jest równoznaczne z odmową złożenia ślubowania. W konsekwencji dopiero po takim czasie zgodnie z art. 492 par. 1 pkt 1 ustawy z 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 2408; ost.zm. Dz.U. z 2024 r. poz. 498; dalej: k.w.), wygaśnięcie mandatu wójta następuje wskutek odmowy złożenia ślubowania – podkreśla mec. Fornalik.

Jej zdaniem należy też zwrócić uwagę na to, że sam mandat powstaje niezależnie od złożenia ślubowania, jego byt prawny może jednakże ustać wobec niezłożenia ślubowania. – Sam mandat to po prostu umocowanie do wykonywania danej funkcji, co następuje w momencie wyboru. Ten mandat może być jednakże sprawowany w okresie kadencji, czyli w odgórnie ustalonym okresie, na jaki dana osoba zostaje powołana do pełnienie funkcji. To także uzasadniania przyjęcie takiej wykładni art. 1 ustawy o przedłużeniu kadencji, zgodnie z którą zmiana kadencji organów nie ma wpływu na trwanie aktualnych mandatów. Rozpoczęcie wykonywania mandatu (wykonywania – a nie bytu prawnego samego mandatu) będzie uzależnione od powstania okresu nowej kadencji, a więc po 30 kwietnia 2024 r. O ile upływ kadencji może powodować wygaśnięcie mandatu, o tyle powstanie mandatu nie wpływa na czas trwania kadencji. Sprawowanie mandatu może być zatem krótsze niż trwanie kadencji – dodaje mec. Fornalik.

odprawa i nawiązanie stosunku pracy z wójtem

Jak wyjaśnia mec. Fornalik, art. 73 par. 1 kodeksu pracy (dalej: k.p.) stanowi, że nawiązanie stosunku pracy następuje na podstawie wyboru, jeżeli z wyboru wynika obowiązek wykonywania pracy w charakterze pracownika. Zaś w par. 2 dodano, że stosunek pracy z wyboru rozwiązuje się z wygaśnięciem mandatu. Literalne brzmienie tego przepisu wskazuje, że trwanie stosunku pracy z wyboru wynika automatycznie z mocy przepisów prawa, niezależnie nawet od działania samego zainteresowanego. Tylko że zbyt daleko idące jest przyjęcie, że stosunek pracy z nowo wybranymi wójtami nawiązał się z chwilą wyboru (w I lub w II turze).

– Przyjęcie takiego stanowiska nie jest jednakże usprawiedliwione w świetle zasad k.p. Jak wskazano w komentarzu „Kodeks pracy. Komentarz.” (A. Sobczyk (red.), Wyd. 6, CH Beck, Warszawa 2023), gdzie czytamy: „Do stosunku pracy nawiązanego na podstawie wyboru ma zastosowanie zasada wynikająca z art. 11 k.p. W fazie nawiązania stosunku pracy zasada ta odnosi się do wolności podjęcia zatrudnienia. Gdy chodzi o umowne stosunki pracy, obejmuje ona zgodne ustalenie w umowie warunków pracy i płacy. Gdy chodzi o stosunki pracy nawiązane na innej niż umowa podstawie, zasada ta wyraża się w zgodzie na podjęcie zatrudnienia na warunkach określonych w akcie kreującym ten stosunek pracy lub określonych w przepisach prawa”. Pomocny może być też wyrok Sądu Najwyższego z 3 września 2008 r. (sygn. akt I PK 24/08), w którym wskazano, że: „W przypadku stosunków pracy z wyboru zgoda będzie wyrażana przez przyjęcie mandatu”. W odniesieniu do objęcia stanowisko wójta należałoby przyjąć, że tym aktem jest złożenie ślubowania. Samo ustanie zatrudnienia może być już wynikiem automatycznego działania norm prawnych – zauważa mec. Fornalik.

Artykuł 40 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych stanowi, że wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta), burmistrzowi dzielnicy m.st. Warszawy, zastępcy burmistrza dzielnicy m.st. Warszawy i pozostałym członkom zarządu dzielnicy m.st. Warszawy, staroście, wicestaroście, członkom zarządu powiatu oraz marszałkowi, wicemarszałkowi i członkom zarządu województwa, których stosunek pracy został rozwiązany w związku z upływem kadencji, przysługuje odprawa w wysokości trzymiesięcznego wynagrodzenia, obliczonego według zasad obowiązujących przy ustalaniu ekwiwalentu pieniężnego za urlop wypoczynkowy. Zgodnie natomiast z ust. 2 tego przepisu, w przypadku gdy osoba, o której mowa w ust. 1, zostanie ponownie zatrudniona w najbliższej kadencji na podstawie stosunku pracy z wyboru w tym samym urzędzie, odprawa nie przysługuje.

– Prawo do odprawy powstaje wobec upływu kadencji, o ile dana osoba nie kontynuuje zatrudnienia na podstawie wyboru w tym samym miejscu. Odprawa przysługuje zatem tylko w razie rozwiązania stosunku pracy w związku z upływem kadencji. Przez upływ kadencji należy rozumieć zakończenie okresu, na który pracownik samorządowy zastał wybrany na skutek upływu czasu. Prawa do tego świadczenia pracownik nie nabywa w razie wcześniejszego ustania stosunku pracy z wyboru na skutek innych przyczyn – podkreśla mec. Fornalik. Potwierdza to m.in. M. Rotkiewicz w pracy „Ustawa o pracownikach samorządowych. Komentarz” (wyd. 3), według którego: „Ustanie stosunku pracy z wyboru może być skutkiem różnych zdarzeń, takich jak odwołanie, rezygnacja, które to jednak sytuacje nie powodują powstania prawa do omawianej odprawy”.

wygaśnięcie mandatu

Tak. Zgodnie z art. 383 par. 1 pkt. 6 kodeksu wyborczego w przypadku wyboru na wójta, posła na Sejm, senatora albo posła do Parlamentu Europejskiego – następuje wygaśnięcie mandatu radnego. Z kolei art. 383 par. 2 k.w. wskazuje, że „wygaśnięcie mandatu radnego z dniem wystąpienia przyczyny, stwierdza komisarz wyborczy, w drodze postanowienia, w terminie 14 dni od dnia wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu. Postanowienie komisarza wyborczego ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz podaje się do publicznej wiadomości w Biuletynie Informacji Publicznej”. A zatem w ocenie ekspertów wniosek jest prosty: w przypadku gdy radny zostanie wybrany np. na wójta, to wygaśnięcie mandatu radnego następuje w dniu ogłoszenia wyników wyborów.

Jak dodaje mec. Fornalik, w doktrynie podkreśla się, że wykładnia językowa art. 383 par. 1 pkt 6 k.w. prowadzi do wniosku, że ustawodawcy chodzi nie tylko o wybór na wójta w gminie, w której dana osoba piastuje mandat radnego, ale na wybór w jakiejkolwiek innej gminie. Wskazuje na to m.in. B. Banaszak w pracy „Kodeks wyborczy. Komentarz” (wyd. 4, Warszawa 2023, CH Beck).

Nie. Nie powinno być obaw, że w gminie, w której wójt został wybrany do organu w innej gminie – nastąpi bezkrólewie. – Zgodnie z art. 492 par. 1 k.w. wygaśnięcie mandatu wójta następuje m.in. wskutek naruszenia ustawowych zakazów łączenia funkcji wójta z wykonywaniem funkcji lub prowadzenia działalności gospodarczej, określonych w odrębnych przepisach (pkt 5). Jeżeli wójt przed dniem wyboru wykonywał funkcję lub prowadził działalność gospodarczą, o których mowa w par. 1 pkt 5, obowiązany jest do zrzeczenia się funkcji lub zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej w terminie trzech miesięcy od dnia złożenia ślubowania (par. 4). Wybór aktualnego wójta na radnego nie powoduje zatem automatycznego wygaśnięcia mandatu wójta – tłumaczy mec. Aneta Fornalik. ©℗