Schroniska dla bezdomnych zwierząt. Za co odpowiadają gmina i wójt?

Zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie – to wszystko należy do zadań własnych gmin. W tym celu m.in. rada gminy każdego roku powinna podjąć uchwałę w sprawie ustalenia programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami. Program ten musi objąć swym zakresem nie tylko zapewnianie miejsc w schroniskach dla bezdomnych zwierząt, lecz także uregulować inne kwestie, takie jak: programy sterylizacji i kastracji w gminie, odławianie bezdomnych zwierząt czy organizację całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Termin przyjęcia tego typu uchwały właśnie się zbliża – zgodnie z ustawą o ochronie zwierząt powinno to nastąpić do 31 marca każdego roku. Za wykonanie uchwały odpowiada organ wykonawczy gminy, a więc odpowiednio wójt/burmistrz, prezydent.

Co prawda wiele gmin powierza prowadzenie schronisk dla zwierząt podmiotom zewnętrznym, tj. przedsiębiorcom lub organizacjom pozarządowym. Ale uwaga, scedowanie obowiązków na podmiot zewnętrzny nie zawsze okazuje się dobrym rozwiązaniem, co więcej, gmina zlecając prowadzenie schroniska, nie pozbywa się w ten sposób odpowiedzialności za realizację swoich ustawowych obowiązków. W mediach co pewien czas pojawiają się informacje o nieprawidłowościach w działalności schronisk czy nawet o postawieniu zarzutów podmiotom prowadzącym schroniska. Co przy tym istotne, znane są również przypadki, gdy prokuratury biorą pod lupę działania włodarzy, a nawet stawiają im zarzuty za nieodpowiedni nadzór nad schroniskami. Dziś wskazujemy m.in., jakie są zadania gminy w zakresie zapobiegania bezdomności zwierząt i zapewnienia opieki bezdomnym zwierzętom; jak gmina powinna zrealizować swoje obowiązki w tym zakresie, a także jaka jest odpowiedzialność wójta i gminy za prawidłową realizację tego zadania. Szczegółowo też omawiamy nowe wymagania, jakie od 27 stycznia br. muszą spełniać schroniska dla zwierząt. ©℗

Ustawa o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.) nie wskazuje na zadania gminy w obszarze ochrony zwierząt. Kwestię tę reguluje jednak art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt (dalej: u.o.z.). Stanowi on, że „zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin” [ramka 1].

Ramka 1

Dla realizacji omawianego zadania własnego gminy kluczowe znaczenie ma uchwalany przez radę gminy program opieki nad zwierzętami bezdomnymi (piszemy o nim szczegółowo w dalszej części). Jak jednoznacznie wskazują sądy administracyjne, program ten ma służyć wykonywaniu przez gminę jej zadań własnych, polegających na opiece nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt. „Dla skutecznej realizacji zadań, przy uwzględnieniu krótkoterminowego charakteru tego aktu, zasadnym jest określenie w sposób konkretny sposobu realizacji tych zadań. Wprawdzie program ten jest wyrazem polityki gminy, ale skoro jednocześnie stanowi podstawę realizacji określonych zadań, koniecznym jest skonkretyzowanie sposobu ich realizacji” – wskazano w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 19 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 620/20.

► Czy prowadzenie schronisk jest zadaniem własnym gminy?

Wyraźnie trzeba zaznaczyć, że przepisy wprost nie mówią, że zadaniem gminy jest prowadzenie schronisk. Zadaniem wskazanym w ustawie o ochronie zwierząt jest zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie. Jednak sposobem realizacji tak określonego zadania jest właśnie prowadzenie schronisk czy korzystanie z usług tego typu placówek dla zrealizowania nałożonych na gminę zadań. Ustawa bowiem precyzuje, że w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt należy zawrzeć zapisy dotyczące zapewnienia bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt. Inaczej mówiąc: dużym uproszczeniem jest zatem przyjęcie, że zadaniem własnym gmin jest prowadzenie schronisk dla bezdomnych zwierząt, choć w praktyce realizacja postawionych gminie zadań tak właśnie jest postrzegana.

Komu można powierzyć prowadzenie schroniska

Zadanie w zakresie prowadzenia schronisk wcale nie musi być realizowane w ten sposób, że gmina zajmuje się tym samodzielnie. Możliwości rozwiązań wskazują przepisy. Przede wszystkim schronisko może być prowadzone jako samorządowe: w formie jednostki organizacyjnej gminy bądź jako samorządowa osoba prawna. Jest to zgodne z art. 9 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.), który stanowi, że w celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarządowymi.

Ponadto wykonywanie zadań publicznych może być realizowane w drodze współdziałania między jednostkami samorządu terytorialnego. Gminy, związki międzygminne oraz stowarzyszenia jednostek samorządu terytorialnego mogą sobie wzajemnie bądź innym jednostkom samorządu terytorialnego udzielać pomocy, w tym pomocy finansowej (art. 10 ust. 1 i 2 u.s.g.). Trzeba także wspomnieć o tym, że gminy mogą zawierać porozumienia międzygminne w sprawie powierzenia jednej z nich określonych przez nie zadań publicznych. Gmina wykonująca zadania publiczne objęte porozumieniem przejmuje prawa i obowiązki pozostałych gmin, związane z powierzonymi jej zadaniami, a gminy te mają obowiązek udziału w kosztach realizacji powierzonego zadania (art. 74 ust. 1 i 2 u.s.g.). To uniwersalne formy i sposoby realizacji zadań własnych – i dotyczą one także zapewnienia miejsca w schroniskach dla bezdomnych zwierząt.

Zawarcie umowy

Obecnie popularną formą wykonywania zadań publicznych jest ich zlecanie do realizacji podmiotom prywatnym, na podstawie umów prawa cywilnego.

Trzeba przy tym pamiętać, że:

► zawierając taką umowę, gmina powinna jasno określić jej przedmiot, czyli właśnie zadanie własne, które ma być faktyczne realizowane przez kontrahenta;

► przeniesienie realizacji takiego zadania do sfery rynku prywatnego wcale nie oznacza jednakże, że zadanie traci przymiot zadania publicznego (inaczej: że zostało skutecznie wytransferowane z obszaru publicznego);

► realizacja takiego zadania jest nadal finansowana ze środków publicznych. Już z tego względu na gminie ciąży zadanie rozliczenia prawidłowego wydatkowania tych środków, co jest nierozerwalnie związane z koniecznością kontroli jakości wykonania zadania objętego umową.

Jeśli chodzi konkretnie o zadanie prowadzenia schronisk dla zwierząt, to na jeden ze sposobów realizacji właśnie poprzez zlecenie podmiotom zewnętrznym wskazuje wprost art. 11 ust. 4 u.o.z., stanowiąc, że organizacje społeczne, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, mogą zapewniać bezdomnym zwierzętom opiekę i w tym celu prowadzić schroniska dla zwierząt, w porozumieniu z właściwymi organami samorządu terytorialnego.

W praktyce gminy często sięgają po tę formę realizacji zadania, za którą faktycznie jest odpowiedzialny podmiot spoza struktury samorządu terytorialnego. To także powoduje, że bardzo istotnego znaczenia nabiera określenie warunków takiej współpracy z gminą, co może się przejawiać w różnych formach. Nie tylko poprzez właściwe określenie zobowiązań umownych z podmiotem, lecz także przy określaniu warunków uzyskania zezwolenia na prowadzenie schroniska dla bezdomnych zwierząt – ten obszar działalności gospodarczej podlega także kompetencjom gmin.

Podsumowując: dostępne instrumenty prawne, odnoszące się do realizacji danego zadania publicznego, muszą zostać umiejętnie wykorzystane przez gminy. To nie tylko ich uprawnienie, ale przede wszystkim obowiązek.

Co mówią przepisy o wyborze podmiotu

Jak wyżej wskazano, popularną formą wykonywania zadań przez gminy jest ich zlecanie do wykonania podmiotom spoza sektora finansów publicznych, m.in. organizacjom pozarządowym. Sfera zadań publicznych realizowana przez organizacje pozarządowe obejmuje m.in. zadania w zakresie ekologii i ochrony zwierząt (art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 18 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie; dalej: u.d.p.p.w.). Wybór podmiotu do realizacji zadania następuje w trybie konkursowym, opisanym w art. 11 ust. 2 w zw. z art. 13 i następne. ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie.

Podmioty, które zostały wybrane do realizacji zadania publicznego, przyjmując zlecenie jego realizacji, zobowiązują się do wykonania go w zakresie i na zasadach określonych w umowie odpowiednio o wsparcie realizacji zadania publicznego lub o powierzenie realizacji zadania publicznego, sporządzonej z uwzględnieniem m.in. art. 221 ust. 3 ustawy o finansach publicznych (dalej: u.f.p.) oraz przepisów u.d.p.p.w., a organ administracji publicznej zobowiązuje się do przekazania dotacji na realizację zadania. Umowa wymaga formy pisemnej pod rygorem nieważności. Nadto umowa o wsparcie realizacji zadania publicznego lub o powierzenie realizacji zadania publicznego może być zawarta na czas realizacji zadania lub na czas określony, nie dłuższy niż pięć lat (art. 16 ust. 1–3 u.p.p.).

Dotacja celowa

Realizacja tak zleconych zadań (m.in. zapewnienie opieki nad bezdomnymi zwierzętami w schroniskach) jest finansowana ze środków publicznych. Przekazanie środków do podmiotu spoza sektora finansów publicznych odbywa się w formie dotacji celowej, o której stanowi przede wszystkim art. 221 u.f.p. Zgodnie z tym przepisem podmioty niezaliczane do sektora finansów publicznych i niedziałające w celu osiągnięcia zysku mogą otrzymywać z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacje celowe na cele publiczne, związane z realizacją zadań tej jednostki, a także na dofinansowanie inwestycji związanych z realizacją tych zadań (art. 221 ust. 1 u.f.p.). Zlecenie zadania i udzielenie dotacji następuje zgodnie z przepisami u.p.p., a jeżeli dotyczy ono innych zadań niż określone w tej ustawie – na podstawie umowy jednostki samorządu terytorialnego z ww. podmiotem (art. 221 ust. 2 u.f.p.).

► Jakie elementy powinna zawierać umowa z podmiotem spoza sektora finansów publicznych, który będzie realizował zadanie prowadzenia schroniska?

Umowa, o której powyżej mowa, powinna określać:

1) szczegółowy opis zadania, w tym cel, na jaki dotacja została przyznana, i termin jego wykonania;

2) wysokość dotacji udzielanej podmiotowi wykonującemu zadanie i tryb płatności;

3) termin wykorzystania dotacji, nie dłuższy niż do dnia 31 grudnia danego roku budżetowego;

4) tryb kontroli wykonywania zadania;

5) termin i sposób rozliczenia udzielonej dotacji;

6) termin zwrotu niewykorzystanej części dotacji, nie dłuższy niż terminy zwrotu dotacji określone w niniejszym dziale (art. 221 ust. 3 u.f.p.).

Ustawa o finansach publicznych w art. 221 ust. 4 wskazuje przy tym, że tryb postępowania o udzielenie dotacji na inne zadania niż określone w u.p.p., sposób jej rozliczania oraz sposób kontroli wykonywania zleconego zadania określa, w drodze uchwały, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, mając na uwadze zapewnienie jawności postępowania o udzielenie dotacji i jej rozliczenia.

Obowiązek podjęcia uchwały

Zbliża się termin, w którym gminy powinny przyjąć – w formie uchwały – program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Ten akt prawa miejscowego powinien być przyjęty w terminie do końca marca danego roku.

Wspomniany art. 11 ust. 1 u.o.z. posługuje się terminem „zwierzęta bezdomne”. Jak rozumieć to pojęcie? W myśl art. 4 pkt 16 u.o.z. zwierzęta bezdomne są to zwierzęta domowe lub gospodarskie, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały.

Akt prawa miejscowego

Jak wskazuje art. 11a u.o.z., gmina jest zobowiązana do podjęcia uchwały określającej właśnie program opieki nad takimi zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt w terminie do 31 marca każdego roku. Program ten, przyjmowany uchwałą rady gminy, jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 1 u.s.g. Zatem dla skutecznego wywarcia skutków prawnych uchwała taka powinna zostać opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Konieczność publikacji potwierdził NSA w wyroku z 23 kwietnia 2020 r. (sygn. akt II OSK 1699/19). Wskazał on, że „uchwała Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem prawa miejscowego, gdyż rozstrzyga o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową i jednocześnie konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 u.o.z., a treść tego programu stanowią generalne zasady postępowania w określonych normatywnie sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy”. Tym samym, w ocenie sądu, tego typu uchwała powinna była zostać ogłoszona na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Ponadto NSA w uzasadnieniu wyroku stwierdził, że: „Uchwała przyjmująca program opieki nad zwierzętami bezdomnymi rozstrzyga erga omnes o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową, konkretyzując sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 u.o.z.”. W orzeczeniu też wskazano, że do istotnych cech programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi zalicza się istnienie obok postanowień indywidualno-konkretnych postanowień o charakterze generalno-abstrakcyjnym. Tym samym okoliczność, iż program zawiera postanowienia jednostkowe, nie sprawia, że akt ten jest pozbawiony mocy prawnej powszechnie obowiązującego prawa. Wystarczy chociaż jedna norma uchwały o charakterze generalno-abstrakcyjnym, aby cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego.

► Jakie są konsekwencje nieopublikowania uchwały w dzienniku urzędowym województwa?

Niewykonanie obowiązku opublikowania aktu prawa miejscowego jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa, a uchwała, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, ale nie zostaje przekazana do ogłoszenia we właściwym wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna. Potwierdził to NSA w przytoczonym wyżej wyroku z 23 kwietnia 2020 r. (sygn. akt II OSK 1699/19).

Co w treści

Treść programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest determinowana brzmieniem art. 11a u.o.z. Przepis ten wskazuje zarówno elementy obligatoryjne, jak i fakultatywne programu. I tak:

► Elementy obowiązkowe – należą do nich przepisy regulujące:

1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;

2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;

3) odławianie bezdomnych zwierząt;

4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;

5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;

6) usypianie ślepych miotów;

7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;

8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.

► Elementy fakultatywne to:

• plan znakowania zwierząt w gminie;
• plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie (tu z zastrzeżeniem pełnego poszanowania praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają).

Jak wynika z powyższego, jednym z koniecznych punktów uchwalonego programu jest określenie sposobu zapewnienia bezdomnym zwierzętom miejsc w schroniskach. A zatem gmina nie może zrezygnować z realizacji tego zadania. Ponadto program może przewidywać, że realizacja części zadań (tj. odławianie bezdomnych zwierząt oraz poszukiwanie dla nich właścicieli, obligatoryjna sterylizacja albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt oraz usypianie ślepych miotów) może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. Stąd też dla gmin istotnym jest, aby na ich obszarze funkcjonowały schroniska dla zwierząt bezdomnych. O procedurze uzyskiwania zezwoleń i zasadach funkcjonowania schronisk piszemy w dalszej części.

► Czy w uchwale można uregulować inne kwestie niż wymienione w art. 11 u.o.z.?

Nic nie stoi na przeszkodzie, aby uchwałę w sprawie ustalenia programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami poszerzyć o inne istotne dla konkretnej gminy kwestie. Co jednak istotne, nie mogą być to problemy, których regulacja jest zastrzeżona w innym akcie, np. nie mogą być to kwestie, które zawiera regulamin utrzymania czystości na terenie gminy bądź też dotyczące obowiązków wynikających z aktów prawnych.

Procedura przygotowania

Projekt uchwały zawierającej program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt przygotowuje wójt (burmistrz, prezydent miasta). Przy czym w procedurze uchwalania programu mają możliwość wypowiedzenia się (przedstawienia opinii):

1) właściwy powiatowy lekarz weterynarii;

2) organizacje społeczne, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działające na obszarze gminy;

3) dzierżawcy lub zarządcy obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy.

Wskazane podmioty mają 21 dni od dnia otrzymania projektu programu na wydanie o nim opinii, a ewentualne milczenie uznaje się za akceptację przesłanego programu. Powyższe regulacje mają sprawić, że program będzie odpowiadał lokalnym potrzebom i zostaną w nim uwzględnione wszystkie istotne dla danej gminy kwestie związane z opieką nad zwierzętami bezdomnymi.

Regulacje dotyczące finansowania

Ponadto, stosownie do treści art. 11a ust. 5 u.o.z., program musi zawierać wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków, a koszty realizacji programu ponosi gmina. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, iż w programie koniecznym jest powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na jego realizację z konkretnym sposobem ich wydatkowania. To pozwala na przyjęcie, iż program nie jest fikcją, a umożliwia faktycznie wykonanie poszczególnych zadań, które są liczne, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 16 października 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 605/19). Ponadto orzecznictwo wskazuje, iż naruszeniem art. 11a ust. 5 u.o.z. jest pozostawianie organowi wykonawczemu gminy albo innym podmiotom współdziałającym w wykonaniu uchwały swobody w zakresie sposobu wydatkowania takich środków, względnie precyzowania tego sposobu w zawieranych umowach.

Co więcej, NSA w wyroku z 22 września 2020 r. (sygn. akt II OSK 1087/20) podkreślił, że: „Nie ulega wątpliwości, że wskazany przepis bezwzględnie wymaga, by rada gminy w sposób szczegółowy i wyczerpujący określiła wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz sposób wydatkowania tych środków poprzez egzemplifikację zadań wykonywanych w ramach programu oraz określenie środków na realizację poszczególnych zadań”. Natomiast WSA w Poznaniu w wyroku z 15 grudnia 2022 r. (sygn. akt IV SA/Po 741/22) wskazał: „(…) użyte przez ustawodawcę określenie «sposób wydatkowania» środków finansowych oznacza przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu” (patrz także wyroki: WSA w Poznaniu: z 26 października 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 535/22; z 26 października 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 555/22; z 12 października 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 571/22; wyrok NSA z 6 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 703/20).

Najczęstsze błędy popełniane przez rady

Jak wynika z analizy rozstrzygnięć nadzorczych wojewodów, do najczęściej popełnianych błędów przy tworzeniu programów należą:

► Przypisywanie środków finansowych dla grupy zadań przewidzianych w programie, nie zaś dla każdego z nich oddzielnie. Jak już wskazano powyżej, organy nadzoru oraz sądy administracyjne stoją na stanowisku, iż dla każdego zadania wynikającego z programu powinna być zapewniona odrębna pula środków finansowych. Ma to właśnie zapewnić realną możliwość realizacji poszczególnych zadań wynikających z przyjętego przez radę gminy programu.

► Pomijanie obligatoryjnych elementów programu. U.o.z. wskazuje sposób, w jaki obligatoryjne zadania muszą się znaleźć w programie, i pominięcie któregoś z nich również będzie skutkować stwierdzeniem nieważności całej uchwały i koniecznością przeprowadzenia przez radę gminy ponownej procedury uchwałodawczej.

Więcej na temat błędów popełnianych przez gminy w uchwałach dotyczących programów pisaliśmy w tygodniku Samorząd i Administracja z 24 maja 2023 nr 99 w „Bezdomne zwierzęta sprawiają gminom kłopot”.

Kto może prowadzić schronisko i jak uzyskać zezwolenie

Schronisko może prowadzić gmina, przy czym zadanie w zakresie zapewnienia miejsca w schronisku może ona zlecić podmiotowi zewnętrznemu. Przym jeśli będzie to przedsiębiorca, to powinien on uzyskać specjalne zezwolenie, które w drodze decyzji wydaje wójt.

Zgodnie z art. 7 pkt 4 u.c.p.g. na prowadzenie przez przedsiębiorców schronisk dla bezdomnych zwierząt (a także grzebowisk i spalarni zwłok zwierzęcych i ich części) jest wymagane uzyskanie stosownego zezwolenia.

Zadanie rady

Wymagania, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie takiego zezwolenia, powinna określić rada gminy w drodze uchwały (art. 7 ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach; dalej: u.c.p.g.). Chodzi tu oczywiście o wymagania dodatkowe, poza tymi wymaganymi przez ustawy.

Jako przykład wymagań wskazywanych przez gminy można wskazać wprowadzenie obowiązku:

1) posiadania zarejestrowanej działalność gospodarczej w zakresie prowadzenia schronisk dla bezdomnych zwierząt;

2) posiadania tytułu prawnego do terenu przeznaczonego zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym na schronisko dla bezdomnych zwierząt,

3) zapewnienia stałej opieki weterynaryjnej dla zwierząt przebywających na terenie schroniska czy też

4) posiadania udokumentowanego doświadczenia w pracy polegającej na opiece nad zwierzętami lub dysponowania przeszkoloną kadrą w zakresie postępowania ze zwierzętami.

► Czy można wymagać, aby prowadzący schronisko przedsiębiorca i/lub pracownicy nie byli karani, w szczególności za okrucieństwo wobec zwierząt?

Z rozstrzygnięć nadzorczych wojewodów wynika, że wymogiem względem przedsiębiorcy prowadzącego schronisko dla zwierząt nie może być warunek w zakresie niekaralności przedsiębiorcy i osób u niego zatrudnionych za przestępstwa i wykroczenia przeciwko zwierzętom, w szczególności z art. 35 i art. 37 u.o.z. (np. rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody warmińsko-mazurskiego z 2 kwietnia 2015 r., sygn. PN.4131.68.2015).

Zawartość wniosku

Zezwolenie na prowadzenie schroniska wydaje wójt na czas oznaczony, maksymalnie jednak na 10 lat. Zgodnie z art. 8 ust. 1 u.c.p.g. we wniosku o udzielenie zezwolenia na prowadzenie schroniska należy zawrzeć:

1) imię i nazwisko lub nazwę oraz adres zamieszkania lub siedziby przedsiębiorcy oraz jego numer identyfikacji podatkowej (NIP);

2) określenie przedmiotu i obszaru działalności;

3) określenie środków technicznych, jakimi dysponuje ubiegający się o zezwolenie na prowadzenie działalności objętej wnioskiem;

4) informacje o technologiach stosowanych lub przewidzianych do stosowania przy świadczeniu usług w zakresie działalności objętej wnioskiem;

5) proponowane zabiegi z zakresu ochrony środowiska i ochrony sanitarnej planowane po zakończeniu działalności;

6) określenie terminu podjęcia działalności objętej wnioskiem oraz zamierzonego czasu jej prowadzenia.

Dodatkowo do wniosku przedsiębiorca jest obowiązany dołączyć zaświadczenie albo oświadczenie o braku zaległości podatkowych i zaległości w płaceniu składek na ubezpieczenie zdrowotne lub społeczne. Przy czym oświadczenie jest składane pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań.

Weryfikacja

Ważna rola w weryfikacji wniosku przypada wójtowi – jako organowi prowadzącemu postępowanie o wydanie decyzji. Wójt w ramach prowadzonego postępowania o udzielenie zezwolenia na prowadzenie schroniska ma prawo do sprawdzenia, czy wnioskodawca spełnia warunki wymagane do wykonywania omawianej działalności. W art. 8a u.c.p.g. przewidziano w tym zakresie następujące instrumenty:

► 1. wójt może wezwać przedsiębiorcę do uzupełnienia brakującej dokumentacji w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż 14 dni, w celu ustalenia, czy przedsiębiorca spełnia wszystkie wymagania;

► 2. wójt może dokonać kontrolnego sprawdzenia faktów podanych we wniosku.

Powyższe regulacje uzupełniają także ogólne przepisy procedury administracyjnej, dotyczącej postępowania dowodowego. I tak np. zgodnie z art. 75 kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) jako dowód należy dopuścić wszystko, co może się przyczynić do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Jeżeli przepis prawa nie wymaga urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego w drodze zaświadczenia właściwego organu administracji, organ administracji publicznej odbiera od strony, na jej wniosek, oświadczenie złożone pod rygorem odpowiedzialności za fałszywe zeznania.

Wójt – jako organ wydający zezwolenie na prowadzenie schroniska – ma zatem obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Dodatkowe znaczenie może mieć fakt, że później takiemu właśnie przedsiębiorcy gmina, działając także przez wójta, może powierzyć opiekę nad bezdomnymi zwierzętami.

Ewentualna zmiana lub cofnięcie zezwolenia również odbywa się po przeprowadzeniu stosownej procedury i przybiera formę decyzji (art. 8a ust. 3 u.c.p.g.). Decyzję wydaje wójt właściwy ze względu na miejsce świadczenia usług.

Obszar działalności schroniska: nie dla danej gminy

Na ważną kwestię w zakresie miejsca prowadzenia działalności przez schronisko wskazał NSA w wyroku z 23 kwietnia 2020 r. (sygn. akt II OSK 1903/19). Mianowicie w jego ocenie pojęcie „obszar działalności objętej zezwoleniem” nie odnosi się do miejsca pochodzenia zwierząt objętych opieką schroniska. Jego zdaniem na taką interpretację wskazuje okoliczność, że zezwolenie może, ale nie musi dotyczyć obszaru tej konkretnej gminy (w art. 7 ust. 5 u.c.p.g. ustawodawca wyraźnie posłużył się pojęciem „obszaru własnej gminy”), a jednocześnie przepisy obowiązującego prawa, w szczególności u.o.z. i u.c.p.g., nie identyfikują tego obszaru z miejscem pochodzenia zwierzęcia. Z oceny tej wynika zatem, że zezwolenie nie musi zawężać się do wykonywania działalności służącej tylko gminie, na której znajduje się schronisko. Dlatego wskazanie lokalizacji schroniska na terenie określonej gminy nie oznacza z automatu, że dane schronisko może przyjmować zwierzęta bezdomne tylko z terenu gminy, na której znajduje się schronisko.

W przywołanym wyroku NSA wskazał także, że skoro zadaniem własnym gminy nie jest prowadzenie schroniska dla bezdomnych zwierząt, to realizując obowiązek zapobiegania bezdomności zwierząt (art. 11 ust. 1 u.o.z.), a w związku z tym konieczność zapewnienia odłowionym zwierzętom, zgodnie z art. 11 ust. 3 u.o.z., miejsca w schronisku dla zwierząt, należy przyjąć, że nie jest konieczne prowadzenie przez każdą gminę schroniska dla zwierząt. Konieczne zaś jest zapewnienie odłowionym bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt, a więc także w schronisku mieszczącym się na terenie innej gminy.

Organizacje społeczne: specyficzne zasady

W kontekście powyżej opisanej procedury wydawania zezwoleń warto również zwrócić uwagę na art. 11 ust. 4 u.o.z., który stanowi, iż organizacje społeczne, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, mogą zapewniać bezdomnym zwierzętom opiekę i w tym celu prowadzić schroniska dla zwierząt, w porozumieniu z właściwymi organami samorządu terytorialnego.

Jaka jest zatem relacja tego przepisu do opisanej powyżej procedury uzyskiwania zezwolenia na prowadzenie schroniska? I tak pierwsza różnica dotyczy podmiotu prowadzącego schronisko – w art. 7 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. jest mowa o przedsiębiorcach, a w art. 11 ust. 4 u.o.z. o organizacjach społecznych, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt. Druga różnica dotyczy natomiast podstawy działania schroniska – w art. 7 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. jest to zezwolenie (właściwego wójta, burmistrza, prezydenta miasta), natomiast w art. 11 ust. 4 u.o.z. jest to porozumienie (z właściwymi organami samorządu terytorialnego).

Orzecznictwo potwierdza

Wyrok KIO z 21 stycznia 2019 r., sygn. akt KIO 17/19, potwierdza, że: „obowiązek uzyskania zezwolenia na prowadzenie schroniska dla bezdomnych zwierząt obowiązujące przepisy nakładają jedynie na przedsiębiorców, co wynika z art. 7 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. Polski prawodawca, niezależnie od powyższego, przyznał prawo do prowadzenia schronisk dla zwierząt innym podmiotom. Jak bowiem wynika z art. 11 ust. 4 u.o.z., organizacje społeczne, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, mogą zapewniać bezdomnym zwierzętom opiekę i w tym celu prowadzić schroniska dla zwierząt, w porozumieniu z właściwymi organami samorządu terytorialnego. Zatem zastrzeżony w SIWZ obowiązek złożenia zezwolenia na prowadzenie schroniska dla bezdomnych zwierząt dotyczy tylko takich wykonawców, którzy są przedsiębiorcami. Obowiązku takiego nie mają zaś organizacje społeczne, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt. W konsekwencji, gdy schronisko dla zwierząt zamierza prowadzić organizacja społeczna statutowo zainteresowana ochroną zwierząt, jej sytuacja prawna zależy od tego, czy można ją uznać za przedsiębiorcę w rozumieniu ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (obecnie ustawy z 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców). Jeżeli zatem jest przedsiębiorcą, jest zobowiązana uzyskać zezwolenie wójta (burmistrza, prezydenta miasta) wydane w formie decyzji administracyjnej na podstawie art. 7 u.c.p.g. w gminach. Natomiast jeżeli nim nie jest, to stosuje się wyłącznie art. 11 ust. 4 u.o.z. i wystarczy wtedy porozumienie z właściwymi organami samorządu terytorialnego”.

Nadzór lekarza weterynarii

Działalność polegająca na prowadzeniu schroniska jest działalnością nadzorowaną w rozumieniu art. 5 w zw. z art. 1 pkt 1 lit. j ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (dalej: u.o.z.z.). Prowadzenie schroniska jest dozwolone dopiero po uprzednim zgłoszeniu, w formie pisemnej, zamiaru jej prowadzenia powiatowemu lekarzowi weterynarii właściwemu ze względu na przewidywane miejsce jej prowadzenia. Następnie powiatowy lekarz weterynarii po otrzymaniu takiego zgłoszenia wydaje decyzję o nadaniu temu podmiotowi weterynaryjnego numeru identyfikacyjnego.

NIK w wystąpieniu z 2016 r. (Informacja o wynikach kontroli „Zapobieganie bezdomności zwierząt” LBI.430.004.00.2016, nr ewid. 9/2016/P/16/058/LBI) postulowała, aby podjęcie działalności polegającej na prowadzeniu schroniska było dopuszczalne dopiero po stwierdzeniu przez powiatowego lekarza weterynarii, w drodze decyzji, spełniania wymagań weterynaryjnych określonych dla prowadzenia tego rodzaju działalności. Postulat ten nie został jednak do tej pory spełniony.

Nowe standardy dla schronisk

Wymogi, jakie muszą spełniać schroniska, doprecyzowano w rozporządzeniu ministra rolnictwa i rozwoju wsi z 20 stycznia 2022 r. w sprawie szczegółowych wymagań weterynaryjnych dla prowadzenia schronisk dla zwierząt. Omawiane rozporządzenie weszło w życie 27 stycznia 2023 r., ale do 27 stycznia 2024 r. odroczono wejście w życie części przepisów – tych mogących nastręczać gminom najwięcej trudności. Zmiany wprowadzone ww. rozporządzeniem są doniosłe i nałożyły na podmioty prowadzące schroniska dla bezdomnych zwierząt nowe, dodatkowe obowiązki – w szczególności w zakresie wymagań co do minimalnych warunków, jakie powinny spełniać pomieszczenia, w których przebywają zwierzęta, oraz wprowadzają wyższe standardy weterynaryjne.

Do najistotniejszych nowych wymogów należą:

► Obowiązek zatrudnienia osób o odpowiednich kwalifikacjach. Od 27 stycznia 2024 r. każde schronisko jest zobowiązane do zatrudnienia osoby lub zawarcia umowy o świadczenie usług z osobą, która odpowiada za przestrzeganie przepisów w sprawie wymagań weterynaryjnych dla prowadzenia schronisk dla zwierząt oraz przepisów o ochronie zwierząt, posiadającą wykształcenie w zawodzie technik weterynarii lub wykształcenie wyższe na kierunku weterynaria lub zootechnika i co najmniej trzyletnie doświadczenie zawodowe w pracy ze zwierzętami. Dotychczas taki wymóg nie obowiązywał, co oznacza, że schroniska korzystały z doraźnej pomocy w tym obszarze. Obowiązek zatrudnienia lub zawarcia stałej umowy o świadczenie usług z osobą zapewniającą opiekę weterynaryjną będzie z pewnością dodatkowym i znacznym obciążeniem dla prowadzących schroniska dla zwierząt.

► Wprowadzenie minimalnych powierzchni przypadających na każdego psa oraz kota, które znacznie odbiegają od realiów aktualnie funkcjonujących schronisk.

Przykładowo pies o masie do 20 kg powinien mieć zapewnioną minimalną powierzchnię ok. 4 mkw w kojcu, a minimalna powierzchnia dodatkowa na każdego kolejnego psa w przypadku utrzymywania w grupie musi wynosić 2 mkw., przy czym wysokość pomieszczenia musi wynosić co najmniej 1,7 m. Przy psach o masie powyżej 30 kg – minimalna powierzchnia wymagana na jednego psa wzrasta do 8 mkw. Z kolei minimalna powierzchnia dla dorosłego kota w jednym pomieszczeniu powinna wynosić 1,5 mkw., z wyjątkiem powierzchni zajętej przez legowisko; pomieszczenie to wyposaża się w półkę spoczynkową o powierzchni 0,5 mkw.; ponadto dla każdego dodatkowego dorosłego kota dodaje się 0,75 mkw. powierzchni oraz dodatkowo półkę spoczynkową o powierzchni 0,5 mkw.; przy tym pomieszczenie powinno mieć co najmniej 2 m wysokości.

Na kwestie związane z koniecznością zmian w przepisach dotyczących wymagań weterynaryjnych dla schronisk wskazywała NIK w 2016 r. Wówczas izba sygnalizowała konieczność określenia minimalnej powierzchni przypadającej na określone zwierzę w pomieszczeniu, boksie lub kojcu oraz powierzchni wybiegu, bowiem wcześniejsze przepisy przewidywały jedynie utrzymywanie zwierząt w pomieszczeniu lub boksie zapewniającym m.in. swobodne poruszanie się oraz wymóg zapewnienia wybiegu – jednak bez doprecyzowania norm powierzchni, jaką należy zapewnić zwierzęciu.

Z pewnością wprowadzane zmiany są korzystne dla dobrostanu zwierząt przebywających w schroniskach, stanowią jednak znaczne obciążenie m.in. dla gmin prowadzących taką działalność. W wykonywaniu zadania wójt powinien na tę kwestię zwrócić szczególną uwagę.

W powyżej przywołanej informacji o wynikach kontroli NIK zauważyła również, iż wobec wysokich kosztów utrzymania zwierząt w schroniskach – szczególnie gminnych, gdzie były one ponad czterokrotnie wyższe niż w schroniskach prowadzonych przez stowarzyszenia i przedsiębiorców – drogą do rzeczywistego ograniczenia kosztów opieki nad zwierzętami jest zaprogramowanie i finansowanie działań profilaktycznych. W perspektywie wyeliminują lub zmarginalizują one problem bezdomności zwierząt.

Potwierdza to pole działania dla gmin w konstruowaniu i tworzeniu takich programów opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, które pozwolą na realnie skuteczną realizację tego zadania.

Nadzór gminy nad schroniskiem

Obowiązkiem samorządu jest kontrola nad podmiotem realizującym zadanie prowadzenia schroniska. Nie może się ona sprowadzać tylko do rozliczenia dotacji. Istotnym obowiązkiem jest kontrola realizacji warunków zapisanych w umowie z podmiotem.

Zacznijmy od omówienia przepisów ogólnych dotyczących nadzoru gminy nad zadaniami własnym i nad tym, jak sprawować ten nadzór w zależności od sposobu wykonywania zadania.

Zakres kontroli realizacji zadań własnych

Kontrola realizacji zadań powierzonych do wykonania podmiotowi spoza sektora finansów publicznych nie dotyczy jedynie aspektów finansowych, tj. czy dotacja została wydatkowana zgodnie z przeznaczeniem i w pełnej wysokości. Rozliczenie udzielonej dotacji to zaledwie tylko jeden z elementów kontroli.

Istotnym obowiązkiem jest kontrola warunków zapisanych w umowie z podmiotem. Ustawodawca wprost wskazał – i to jako obowiązkowe elementy umowy o powierzenie zadania – że konieczne jest szczegółowe opisanie zadania, w tym cel, na jaki dotacja została przyznana, oraz tryb kontroli wykonywania zadania. Nie powinno więc podlegać dyskusji i budzić wątpliwości to, że opis zadania musi ściśle korespondować z zakresem zadania, jakie ciąży na samej gminie. To właśnie zadanie – określone ustawowo dla gminy, a szczegółowo opisane w umowie – i jego wykonanie ma stanowić przedmiot kontroli ze strony gminy. Realizacja zadania przez podmiot zewnętrzny nie zwalnia gminy z ustawowo przypisanych jej obowiązków. Można powiedzieć, że na stronach umowy ciąży obowiązek wywiązania się ze zobowiązań kontraktowych, a na gminie ciągle spoczywa obowiązek wywiązania się z realizacji przypisanego jej zadania własnego – i to względem społeczności lokalnej. Tak właśnie należy także postrzegać zadanie zapewnienia opieki nad bezdomnymi zwierzętami.

Kwestia odpowiedzialności

Wykonywanie zadań administracji publicznej przez organizacje pożytku publicznego na podstawie zlecenia to pewnego rodzaju „prywatyzacja” zadań publicznych. Zlecenie wykonania zadań publicznych następuje bowiem na zewnątrz, gdyż podmiotem wykonującym to zadanie jest podmiot niepubliczny – organizacja pożytku publicznego, która przyjmuje dane zadanie dobrowolnie oraz prowadzi je w interesie „ogólnym”, a nie w interesie jednostkowym (indywidualnym). Realizacja danego zadania odbywa się w formach prawa prywatnego, czyli na podstawie umowy cywilnoprawnej, przy czym odpowiedzialność za realizację danego zadania spoczywa nadal na organie, który je zlecił (por. postanowienie NSA z 14 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2546/16).

Przypomnijmy w tym miejscu treść art. 2 ust. 1 u.s.g, który stanowi, że: „Gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność”.

Przez wykonywanie zadań publicznych należy rozumieć te działania, które mają na celu korzyść ogółu – zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej, którą tworzą mieszkańcy gminy. Wykonując zadania administracji publicznej, gmina może korzystać ze środków prawnych o charakterze władczym, właściwych władzy państwowej. O publicznym bądź prywatnym charakterze działania gminy przesądza to, że wykonywanie zadań publicznych odbywa się na podstawie przepisów powszechnie obowiązującego prawa, z wykorzystaniem władztwa państwowego i że przez te działania zaspokajane są zbiorowe potrzeby wspólnoty samorządowej (wyrok WSA w Gliwicach z 12 listopada 2019 r., sygn. akt I SA/Gl 1077/19).

Ramka 2

Na gruncie prawa samorządowego nadzór odnosi się także do działania gminy względem realizacji zadań gminy; ściślej: podmiotów, które te zadania realizują. Nadzór nie dotyczy wyłącznie działań właściwych organów nad samą gminą. W takim znaczeniu nadzór należy odnosić do sytuacji, w których gmina działa sprawdzająco i z uwzględnieniem równowagi stron stosunku kontraktowego (co mieści się w pojęciu kontroli na gruncie prawa publicznego), a także do sytuacji, w której – w określonych przypadkach – gmina może działać już z wykorzystaniem narzędzi władczych (co mieści się w pojęciu nadzoru na gruncie prawa publicznego). Chodzi tu o wykorzystywanie instrumentów prawnych, które pozwolą na szybką reakcję i zapobieżenie szkodzie związanej z niewykonywaniem zadań publicznych czy ich nieprawidłowym wykonywaniem przez podmiot, któremu je zlecono do realizacji. Może się to przejawiać m.in. w skutkach niezwłocznej decyzji o zmianie sposobu realizacji zadania bądź zmianie podmiotu realizującego to zadanie.

Zgodnie z art. 17 u.d.p.p.w. organ administracji publicznej zlecający realizację zadania publicznego może dokonywać kontroli i oceny realizacji zadania, w szczególności:

1) stopnia realizacji zadania;

2) efektywności, rzetelności i jakości realizacji zadania;

3) prawidłowości wykorzystania środków publicznych otrzymanych na realizację zadania;

4) prowadzenia dokumentacji związanej z realizowanym zadaniem.

Okresowe kontrole

To do kompetencji wójta gminy należy obowiązek dokonywania okresowej kontroli i oceny stanu realizacji zleconego zadania publicznego. Do kompetencji organu zlecającego realizację zadania należy zaś określenie zakresu kontroli i sposobu jej przeprowadzenia.

Możliwość sprawowania kontroli – jak to określa ww. przepis – nie określa swobody w tym zakresie. Możliwość na gruncie prawa publicznego oznacza obowiązek w każdym przypadku, w którym zaistnieją podstawy do skorzystania z kompetencji. Nieskorzystanie z uprawnień będzie poczytywane organowi za niedopełnienie obowiązków.

Rola wójta gminy jest tutaj bardzo istotna. Nie może w nią ingerować rada gminy, której rolą jest uchwalenie rocznego lub wieloletniego programu współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 u.d.p.p.w. To, co powinien zawierać taki program, określa art. 5a ust. 4 u.d.p.p.w. Nie wskazuje on ani na konieczność, ani na sposób prowadzenia kontroli, bo to zostało zastrzeżone do kompetencji organu wykonawczego gminy.

Kryteria sprawdzania

Ustawa nie wskazuje wprost kryteriów, na podstawie których powinna być sprawowana kontrola względem wykonywania zleconego zadania. Na tle powyższych uwag, a także w świetle różnych rozstrzygnięć nadzorczych można wskazać, że są to kryteria: finansowe, merytoryczne i formalne. Tak naprawdę chodzi o weryfikację każdego istotnego aspektu wykonywania zadania z uwzględnieniem celu i potrzeby przypisania określonego zadania właśnie gminie.

Jeżeli chodzi o schroniska dla zwierząt, to celem ich prowadzenia powinna być m.in. opieka nad bezdomnymi zwierzętami. Weryfikacja wykonywanego zadania będzie zmierzała do ustalenia, czy tak określony ustawowo cel został zrealizowany. Zatem kontrola będzie obejmowała te wszelkie aspekty, które będą przydatne dla dokonania ostatecznych ustaleń w danym zakresie.

Sposób sprawowania nadzoru czy kontroli nad wykonywaniem zadania własnego będzie zależał w dużej mierze od tego, w jakiej formie prawnej będzie realizowane dane zadanie. Nie chodzi tu o kryteria – bo te powinny być tożsame, skoro chodzi o kontrolę wykonania zadania, którego treść wynika z ustawy. Kryteria nadzoru można wyprowadzić z charakteru samego zadania. W przypadku realizowania zadania na podstawie umowy kontrola odbywa się w sposób charakterystyczny dla weryfikacji wykonania każdej umowy, jaką zawiera gmina. Jeżeli jest to umowa zawarta na podstawie u.d.p.p.w., reżimem odpowiedzialności finansowej będzie określenie obowiązku zwrotu dotacji, a w przypadku innych umów – odpowiedzialność finansowa będzie się sprowadzać do stosowania instrumentów typowo odszkodowawczych, np. naliczanie kar umownych. Gdy chodzi o wykonywanie zadań publicznych, to istotne znaczenie ma to, że celem realizowania umowy ma być wykonywanie zadania własnego gminy. Tu nie działa wprost mechanizm: wykonawca, który nie wykona umowy, będzie odpowiadał odszkodowawczo względem zlecającego. Instrumenty sankcyjne mają sprzyjać mobilizacji do efektywnego wykonania umowy i zadania nią określonego. Stąd tak ważne jest stałe monitorowanie wykonywania umowy przez wójta (ściślej: pracownika urzędu gminy, któremu powierzono takie zadanie). Należy też podkreślić, że jeżeli dojdzie do ustalenia, że umowa nie jest realizowana w sposób prawidłowy, to przerwanie jej dalszej realizacji nie może się wiązać z zaniechaniem wykonania przedmiotu umowy – nawet na jakiś krótki czas. Konieczne jest natychmiastowe realizowania zadania własnego w innej formie bądź przez inny podmiot. W tym właśnie może wyrażać się obowiązek stałego nadzoru gminy nad realizacją zadań własnych gminy, nierealizowanych wprost w urzędzie.

Jak kontrolować w praktyce

Jeżeli zadanie własne gminy jest realizowane przez jej jednostkę organizacyjną, to te same kryteria oceny realizacji zadania powinny być stosowane względem tej jednostki. Tak samo w odniesieniu do samorządowych osób prawnych. Wówczas gmina powinna wykorzystać przysługujące jej instrumenty korporacyjne.

Możliwości kontroli w spółkach komunalnych są jednakże ograniczone. Nadzór właścicielski przyjmuje w takiej spółce dwie formy, tj. nadzoru zewnętrznego sprawowanego przez wójta jako podmiotu realizującego prawa wspólnika (gminy) oraz nadzoru wewnętrznego sprawowanego przez organ spółki, czyli radę nadzorczą, której powołanie w spółce komunalnej jest obligatoryjne. Natomiast rada gminy, mimo istnienia ogólnego domniemania kompetencji rady gminy, nie bierze bezpośredniego udziału w kontrolowaniu spółek komunalnych, może jedynie weryfikować działalność organu stanowiącego, czyli wójta w tym zakresie.

Jeżeli chodzi o prowadzenie schroniska, to wcześniej zostało szczegółowo opisane, jakie wymogi dla schronisk przewidują przepisy prawa. Te kryteria prawne stanowią oczywiście wytyczne dla przyjęcia, że zadanie jest wykonane prawidłowo. Spełnienie tych wymogów musi kontrolować gmina. Jeżeli tego nie robi, to trochę tak, jakby sama nie stosowała przepisów prawa powszechnie obowiązującego – bo realizacja zadania własnego, powierzonego innemu podmiotowi, odbywa się niezgodnie z przepisami prawa, co powoduje, że w wątpliwość można podać to, czy opisane ustawą zadanie jest w ogóle wykonywane. Gdy chodzi o prowadzenie schronisk, to oczywistym jest, że chodzi o takie jednostki, które będą zapewniały właściwe warunki bytowe dla zwierząt oraz właściwą opiekę weterynaryjną, co ma zapewniać dobrostan zwierząt.

W takich uwarunkowaniach prawnych gmina nie może zatem poprzestać jedynie na stwierdzeniu, że zadanie jest realizowane wadliwie i np. wyciągnąć odpowiednich finansowych sankcji umownych. To za mało, skoro chodzi o jej własne zadanie. Gmina musi podjąć wszelkie działania, które doprowadzą finalnie do prawidłowego zrealizowania zadania. Nie można także umowy rozliczać dopiero w momencie jej zakończenia. Tak jak zadania własne gminy ma być realizowane nieprzerwanie, tak samo należałoby kontrolować wykonywanie umowy na realizację zadania. To samo dotyczy oczywiście kontroli działalności jednostek organizacyjnych gminy wykonujących zadanie spółek komunalnych, a także zadań realizowanych na podstawie porozumień międzygminnych. Co oczywiste, im wcześniejsza reakcja, tym szybciej można ustalić istnienie nieprawidłowości i powstrzymać ich dalsze powstawanie.

Ważne: Ustawa o samorządzie gminnym nie mówi o nadzorze gminy nad realizacją zadań własnych, bo sprawowanie tego nadzoru (własnego) wydaje się oczywiste.

Konsekwencje zaniechań

Co się stanie, jeżeli gmina nie będzie właściwie realizować swoich zadań nadzorczych? Oczywiście wszystko zależy od zakresu nieudolności działań w tym obszarze. W skrajnych przypadkach błędnego wykonania lub niewykonywania zadań publicznych możliwe jest wprowadzenie zarządu komisarycznego (art. 97 u.s.g.). Pojedyncze obszary błędnego wykonywania zadań publicznych, także gdy chodzi o sprawowanie nadzoru nad wykonywaniem tych zadań, może się wiązać z różnego rodzaju odpowiedzialnością po stronie gminy i pracowników urzędu gminy czy jednostek organizacyjnych gminy, tj. odpowiedzialnością: pracowniczą, cywilną, za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, a nawet – w skrajnych przypadkach – karną. Odpowiedzialność ta może dotyczyć w szczególności wójta gminy. O tym w dalszej części opracowania.

Odpowiedzialność publicznoprawna i cywilna

Wójt jako organ wykonawczy gminy odpowiada m.in. za wykonanie zadania opieki nad zwierzętami bezdomnymi, a co za tym idzie – wydaje podmiotom zezwolenia na prowadzenie schronisk lub zawiera z nimi porozumienia i umowy. Rolą wójta jest także kontrolowanie realizacji zadania własnego gminy, a w konsekwencji weryfikacja funkcjonowania schroniska.

Zgodnie z art. 30 u.s.g. ust. 1 wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa. Zaś ust. 2 tego artykułu doprecyzowuje, że do zadań wójta należy w szczególności:

1) przygotowywanie projektów uchwał rady gminy;

1a) opracowywanie programów rozwoju w trybie określonym w przepisach o zasadach prowadzenia polityki rozwoju;

2) określanie sposobu wykonywania uchwał;

3) gospodarowanie mieniem komunalnym;

4) wykonywanie budżetu;

5) zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych.

W art. 30 ust. 3 u.s.g. dodano, że w realizacji zadań własnych gminy wójt podlega wyłącznie radzie gminy.

NIK podpowiada

A zatem jak te przepisy należy przełożyć na obowiązki związane z nadzorem nad schroniskami? W tej sprawie wiele lat temu, jeszcze w 2011 r., istotne wskazówki dała NIK – po kontroli przestrzegania praw zwierząt przeprowadzonej w okresie od 1 stycznia 2008 r. do 30 czerwca 2010 r. Celem kontroli była ocena realizacji przez gminy oraz powiatowe służby weterynaryjne zadań w zakresie zapewnienia właściwych warunków bytowania i humanitarnego traktowania zwierząt. W szczególności zbadano i oceniono:

• prawidłowość wprowadzania i stosowania przez gminy uregulowań organizacyjnych i prawnych służących humanitarnemu traktowaniu zwierząt domowych i gospodarskich oraz eliminacji zjawiska porzucania zwierząt;
• zapewnienie właściwych warunków bytowania zwierząt w schroniskach;
• prawidłowość sprawowania nadzoru weterynaryjnego nad przestrzeganiem praw zwierząt (głównie domowych i sprzedawanych na targowiskach).

Po przeprowadzeniu kontroli NIK alarmowała, że „Gminy redukują do minimum swoje obowiązki nadzorcze wobec prowadzących schroniska. Kontrolowane są przede wszystkim schroniska samorządowe. W placówkach prywatnych, do których trafiają z gminy publiczne pieniądze, nadzór praktycznie nie istnieje. Urzędnicy nie wiedzą, gdzie, w jakich warunkach przebywa dane zwierzę i czy w ogóle przebywa jeszcze w schronisku. Jeśli dochodzi już do kontroli, to są one pobieżne i nie wyjaśniają tak podstawowych spraw, jak wysoka śmiertelność czy nadmierne zagęszczenie zwierząt. Dlatego izba zaleciła zwiększenie nadzoru nad sposobem wykorzystania środków finansowych, przeznaczonych na ten cel”. Jak wskazano w informacji dotyczącej tej kontroli, opublikowanej na stronie internetowej NIK, największe zastrzeżenia kontrolerów wobec schronisk dotyczyły stanu sanitarnego i zagęszczenia zwierząt na małej przestrzeni.

W informacji pokontrolnej wskazano także, że wójtowie, burmistrzowie i prezydenci miast powinni:

► dążyć do przyjęcia i wprowadzenia programów przeciwdziałania bezdomności zwierząt (zakładających m.in. ograniczanie niekontrolowanego rozrodu zwierząt domowych) oraz do zapewnienia środków na ich realizację;

► powierzać prowadzenie schronisk oraz wyłapywanie bezdomnych zwierząt wyłącznie podmiotom posiadającym stosowne zezwolenia oraz będącym pod nadzorem służb weterynaryjnych;

► zapewnić właściwy nadzór nad przestrzeganiem warunków prowadzenia schronisk oraz nad sposobem wykorzystania środków finansowych przeznaczonych na ten cel.

Choć omawiany dokument NIK powstał ponad 10 lat temu, to wciąż jest aktualny w kontekście tego, jakie kryteria powinny mieć znaczenia dla gminy przy określeniu wytycznych w obszarze prawidłowej realizacji zadania w zakresie zapewnienia opieki nad bezdomnymi zwierzętami w schroniskach. Należy oczywiście mieć na uwadze zmianę przepisów prawa dotyczących zagadnień omawianych w niniejszym opracowaniu, m.in. to, że dopiero od 1 stycznia 2012 r. przyjęcie programu opieki nad zwierzętami jest obligatoryjne.

Okiem nadzoru: słabe punkty

W ww. raporcie NIK zwróciła uwagę na wiele zagadnień, które łącznie wpływają na sprawność działania gminy w omawianym obszarze.

► Braki w uchwałach. Realizowanie zadań przez gminy nie może polegać jedynie na formalnym wypełnieniu zadania polegającego na podjęciu stosownej, wymaganej przepisami prawa uchwały. Konieczne jest doprowadzenie do możliwie najpełniejszego zrealizowania zapisów takich uchwał. W informacji pokontrolnej wskazano np., że organy 11 gmin (44 proc. kontrolowanych gmin) wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 7 ust. 3 u.c.p.g. nie określiły wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca prowadzący działalność w zakresie ochrony przed bezdomnymi zwierzętami i prowadzenia schronisk dla bezdomnych zwierząt. Brak takich uchwał prowadzi do sytuacji, w których działalność w obszarze ochrony przed bezdomnymi zwierzętami może zostać powierzona przypadkowym, nieprzygotowanym do tego rodzaju działalności przedsiębiorcom, działającym nieprofesjonalnie i niedbającym o dobro zwierząt. Dotyczy to zwłaszcza tych gmin, które nie miały własnych schronisk i usługi wyłapania zwierząt zlecały przedsiębiorcom spoza terenu własnej gminy.

Ogólnie określana odpowiedzialność gminy w obszarze funkcjonowania schronisk dla bezdomnych zwierząt nie odnosi się jedynie do podjęcia i realizacji programu opieki nad zwierzętami, lecz także dotyczy: sposobu funkcjonowania tych schronisk w kontekście prawidłowego realizowania zadania własnego przez gminę, określenia warunków prowadzenia działalności w zakresie schronisk i kontroli wydanych zezwoleń na prowadzenie takiej działalności.

► Niedostateczny nadzór nad podmiotami prowadzącymi schroniska. NIK zwróciła uwagę na niedostateczny nadzór gmin nad schroniskami dla zwierząt prowadzonymi przez podmioty spoza sektora finansów publicznych. Okazało się, że gminy koncentrowały się na wykonywaniu uprawnień nadzorczych przede wszystkim w odniesieniu do jednostek podległych. W podmiotach tych kontrolowano i rozliczano środki finansowe przekazywane na realizację zadań oraz prowadzono kontrole sposobu wykonania zadań. Tymczasem w przypadku zakupu usług od podmiotów spoza sektora finansów publicznych podstawą weryfikacji prawidłowego wydatkowania środków publicznych były głównie analizy faktur za wykonane usługi. Nie prowadzono natomiast kontroli finansowych, a kontrole warunków pobytu zwierząt w schroniskach były prowadzone bardzo rzadko i na dodatek pobieżnie – np. nie wyjaśniały przyczyn śmiertelności oraz nadmiernego zagęszczenia.

Tak samo negatywnie NIK oceniła wykonywanie przez gminy i schroniska ustawowych zadań dotyczących ochrony zwierząt w 2013 r. (Informacja o wynikach kontroli: Wykonywanie zadań gmin dotyczących ochrony zwierząt, P/12/193).

Wskazówki dla gmin, będące efektem wniosków z przeprowadzonych kontroli dotyczących zadań związanych z przeciwdziałaniem bezdomności zwierząt NIK sformułowała kilka lat później, w wynikach kontroli z 2016 r. „Zapobieganie bezdomności zwierząt” (LBI.430.004.00.2016, nr ewid. 9/2016/P/16/058/LBI). Z raportu pokontrolnego wynika, że 6 z 11 badanych wówczas gmin nie weryfikowało rzetelnie realizacji zadań przez podmioty, którym powierzyły odławianie lub opiekę nad bezdomnymi zwierzętami. Większość nie prowadziła w tych podmiotach kontroli, szczególnie dotyczących wywiązywania się z obowiązku zapewnienia zwierzętom opieki w oferowanym standardzie czy też prawidłowości dokonywanych rozliczeń finansowych. W rezultacie gminy te nie miały wiedzy o losie odłowionych psów i kotów, niezbędnej do właściwego i odpowiedzialnego sprawowania opieki nad powierzonymi zwierzętami.

NIK wskazała, że wójtowie, burmistrzowie i prezydenci miast powinni w tym zakresie:

• skutecznie przeciwdziałać bezdomności zwierząt, głównie poprzez kompleksowe działania profilaktyczne ograniczające ich niekontrolowany rozród oraz propagowanie adopcji;
• powierzać wykonywanie opieki nad bezdomnymi zwierzętami i ich odławianie wyłącznie podmiotom posiadającym stosowne zezwolenia i podlegającym nadzorowi weterynaryjnemu, zapewniając przy tym prowadzenie rzetelnej ewidencji odłowionych zwierząt oraz wykonywanie zabiegów ich kastracji i sterylizacji;
• sprawdzać wykonywanie zadań przez schroniska, przytuliska i podmioty prowadzące wyłapywanie zwierząt.

Ponadto NIK jako uchybienia wskazała m.in. to, że aż siedem gmin zlecających wyłapywanie i zapewnienie opieki schroniskom, przytuliskom bądź podmiotom zajmującym się odławianiem zwierząt nierzetelnie nadzorowało realizację zleconych przez nie zadań. Większość badanych gmin nie przeprowadziło w tych podmiotach kontroli, szczególnie w zakresie prowadzenia ewidencji i zgodności dokumentacji sprawozdawczej z faktycznym stanem liczebnym zwierząt. W rezultacie sześć z nich nie miało wiedzy o losie odłowionych zwierząt (w całym okresie objętym kontrolą lub w jego części). I tak:

• Urząd Miasta Mińsk Mazowiecki nie znał miejsca czasowego przetrzymywania odłowionych zwierząt przez przedsiębiorstwo w Zamieniu, któremu zlecono wyłapywanie i opiekę nad nimi;
• Urząd Gminy Kłomnice nie wiedział, czy odłowione zwierzęta trafiały do podlegającego mu schroniska gminnego ani ile z nich zostało adoptowanych. Nie miał też informacji o tym, że schronisko było przepełnione;
• Miasto Łuków nie znało losu zwierząt przekazanych w 2014 r. do schroniska w Sejnach i nie podjęło działań w związku z niepełnym wykonaniem zadań w 2015 r. przez przytulisko w Długiej Kościelnej, w którym zwierzęta m.in. nie zostały trwale oznakowane;
• Urząd Gminy w Serokomli dysponował wiedzą o losie tylko pięciu dorosłych psów i jednego miotu szczeniąt z przekazanych zewnętrznemu podmiotowi 28 dorosłych psów oraz 13 szczeniąt.

Odpowiedzialność publicznoprawna gminy

Przejdźmy do przybliżenia podstaw i rodzajów odpowiedzialności po stronie gminy w zakresie zapewnienia zwierzętom opieki w schroniskach. Przy czym na początku należy podkreślić, że powierzenie wykonywania tego zadania podmiotom odrębnym od gminy nie zwalnia jej z odpowiedzialności za jego realizację. Taką odpowiedzialność określa się mianem odpowiedzialności publicznoprawnej. Realizacja obowiązków w tym zakresie po stronie organu stanowiącego gminy będzie się wiązała z koniecznością podjęcia stosownych uchwał, obowiązkowych w świetle przepisów prawa. Niewykonywanie obowiązków bądź nieprawidłowe ich wykonywanie może się wiązać w skrajnych przypadkach z rozwiązaniem rady (art. 96 u.s.g.) bądź zawieszeniem i ustanowieniem zarządu komisarycznego (art. 97 u.s.g.). Przejawem wadliwego działania rady będzie także stwierdzenie nieważności uchwał przez organy nadzoru bądź sąd administracyjny. Wadliwie przyjęte prawo może być także źródłem szkody na gruncie prawa cywilnego, związanej z wykonywaniem władzy publicznej.

Odpowiedzialność organu wykonawczego gminy na gruncie publicznoprawnym i politycznym będzie się przejawiać także w możliwości ustanowienia zarządu komisarycznego albo odwołaniu w referendum. Przede wszystkim trzeba wskazać, że działalność wójta podlega kontroli ze strony rady gminy (art. 18a ust. 1 u.s.g.).

Nie można oczywiście także zapominać o odpowiedzialności wójta na gruncie przepisów ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (dalej: u.o.n.d.f.p.). Odpowiedzialność ta będzie miała związek głównie z nieprawidłowym wydatkowaniem środków publicznych, rozliczaniem dotacji czy udzielaniem zamówień publicznych.

Odpowiedzialność cywilna

Gmina – jako osoba prawna – ponosi także odpowiedzialność cywilną za szkodę wynikającą z własnego działania lub niedziałania. Może to być szkoda wynikająca z wykonywania władzy publicznej.

W przypadku wykonywania zadania publicznego przez podmiot spoza sektora finansów publicznych odpowiedzialność gminy można rozpatrywać jako odpowiedzialność powiązaną z winą w nadzorze (art. 427 kodeksu cywilnego; dalej: k.c.) albo w wyborze (art. 429 k.c.). Przepisanie odpowiedzialności cywilnej jeszcze innemu podmiotowi niż gmina wiąże się z koniecznością ustalenia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy zachowaniem bądź zaniechaniem danej osoby a skutkiem w postaci szkody. Możliwa jest zatem odpowiedzialność osobista wójta czy pracownika urzędu w tym obszarze, jeżeli możliwe będzie ustalenie, że to właśnie te osoby zaniedbały swoich konkretnych obowiązków związanych z powierzonymi zadaniami. Jednakże ten rodzaj odpowiedzialności należy traktować jako dość teoretyczny, mając na względzie, że rozważenia w zakresie pociągnięcia do odpowiedzialności osoby fizycznej w takiej konfiguracji odpowiedzialności dotyczą przypadków skrajnie rażących zaniedbań. Przy czym w takich sytuacjach na pierwszy plan wysuwa się odpowiedzialność karna.

Odpowiedzialność wójta będzie zawsze związana z przypisanymi mu ustawowo obowiązkami (art. 30 u.s.g.). To jemu właśnie jest przypisane wykonywanie zadań gminy. Tej odpowiedzialności nie może przy tym scedować na inny podmiot. Skoro tak, to powierzenie wykonania zadania własnego gminy podmiotowi odrębnemu od gminy nie powoduje, że kończy się także odpowiedzialność wójta jako organu wykonawczego gminy za dane zadanie. Odpowiedzialność ta wyraża się dalej w konieczności sprawowania właśnie należytego nadzoru nad realizacją zadania. Wójt ma zatem obowiązek sprawdzać, w jaki sposób jest realizowane zadanie w postaci sprawowania opieki nad bezdomnymi zwierzętami w schroniskach.

Odpowiedzialność karna włodarza

Rażące niewykonywanie swoich obowiązków przez włodarza może prowadzić do odpowiedzialności karnej związanej z przekroczeniem uprawnień lub niedopełnieniem obowiązków

Nie ma wątpliwości co do tego, iż wójt/burmistrz/prezydent miasta jako funkcjonariusz publiczny odpowiada za kontrolę realizacji zadań publicznych, a tym samym może być sprawcą czynu polegającego na niedopełnieniu obowiązków w nadzorze nad działaniem schroniska jako zadania własnego gminy. Niedopełnienie obowiązku może sprowadzać się do zaniechania podjęcia takich czynności, które w danej sytuacji – zgodnie z obowiązującymi przepisami lub regułami postępowania – należy podjąć. Tego typu naruszenie może także polegać na nienależytym wykonaniu obowiązku, sprzecznym z jego istotą lub charakterem, jak również na zaniechaniu podjęcia czynności w ogóle lub na tylko częściowym jej wypełnieniu.

Zgodnie z doktryną niedopełnienie obowiązków może również polegać na niewłaściwym zorganizowaniu pracy podległego funkcjonariuszowi publicznemu personelu albo na zaniechaniu kontroli właściwego wykonania obowiązków przez podległy personel. Przypisanie odpowiedzialności za niedopełnienie obowiązków albo przekroczenie uprawnień wymaga ustalenia treści i źródła uprawnienia czy też obowiązku.

Przestępstwo z art. 231 k.k.

W kontekście rozważanych zagadnień kluczowe znaczenie ma art. 231 kodeksu karnego (dalej: k.k.), który określa przestępstwo nadużycia funkcji. Przepis ten penalizuje zachowania godzące w autorytet instytucji państwowych i samorządu terytorialnego oraz interes publiczny lub prywatny, który przez przestępne działanie urzędnicze został zagrożony lub naruszony. Przedmiotem ochrony jest prawidłowe funkcjonowanie instytucji państwowych i samorządowych oraz powiązany z nim interes władzy publicznej w związku z działaniami podejmowanymi od wewnątrz, czyli przez funkcjonariuszy publicznych.

Zgodnie zaś z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Jeśli wziąć powyższe pod uwagę, oczekiwaniem społecznym jest wykonywanie w sposób prawidłowy, obiektywny, rzetelny oraz zgodny z prawem zadań przez pracowników samorządu terytorialnego.

Kogo dotyczy

Podmiotem czynu zabronionego z art. 231 par. 1–3 k.k. jest wyłącznie funkcjonariusz publiczny. Kodeks karny w art. 115 par. 13 k.k. określa zakres podmiotów będących funkcjonariuszami przez enumeratywne wyliczenie (katalog tychże osób ma charakter pełny i zamknięty). W pkt 4 tegoż przepisu został wymieniony pracownik samorządu terytorialnego. Natomiast z ustawy o pracownikach samorządowych (dalej: u.p.s.) wynika, iż pracownikami samorządowymi są pracownicy zatrudnieni w:

1) urzędzie marszałkowskim, wojewódzkich samorządowych jednostkach organizacyjnych;

2) starostwie powiatowym, powiatowych jednostkach organizacyjnych;

3) urzędzie gminy, w jednostkach pomocniczych gminy oraz w gminnych jednostkach i zakładach budżetowych;

4) biurach (ich odpowiednikach) związków jednostek samorządu terytorialnego oraz zakładach budżetowych utworzonych przez te związki;

5) biurach (ich odpowiednikach) jednostek administracyjnych jednostek samorządu terytorialnego.

Do kategorii „pracowników samorządu terytorialnego” doktryna zalicza jednak także organy samorządu terytorialnego, tj. wójtów, burmistrzów i prezydentów miast, a ponadto starostów i marszałków województw samorządowych.

Z tego grona są wyłączeni pracownicy pełniący wyłącznie czynności usługowe, czyli tacy, którzy wykonują zadania nienależące do określonego przepisami zakresu działania samorządu terytorialnego. Te osoby wykonują tylko czynności technicznie ułatwiające wykonywanie tych zadań. Tak więc w tej grupie będą np. kierowcy, pracownicy zaopatrzenia czy obsługi technicznej.

Przesłanki

Przedmiotem ochrony czynu zabronionego jest prawidłowe funkcjonowanie instytucji państwowych i samorządu terytorialnego. Znamiona strony przedmiotowej, która dopuściła się czynu zabronionego, wypełnia działanie funkcjonariusza publicznego na szkodę interesu publicznego lub prywatnego, które następuje przez przekroczenie uprawnień lub niedopełnienie obowiązków. Muszą zatem wystąpić dwa elementy czynności sprawczej łącznie, tj.:

• przekroczenie uprawnień lub niedopełnienie obowiązków oraz
• działanie na szkodę interesu publicznego lub prywatnego.

Na uwagę zasługuje to, iż samo przekroczenie uprawnień bądź niedopełnienie obowiązków nie wypełnia znamion przestępstwa nadużycia władzy, może natomiast prowadzić do odpowiedzialności służbowej lub dyscyplinarnej.

Rozbieżności w ocenie charakteru

W orzecznictwie przez wiele lat istniała jednak rozbieżność co do charakteru czynu z art. 231 k.k. – czy jest to przestępstwo formalne, czy materialne. Ostatecznie, wskutek wniosku rzecznika praw obywatelskich o wyjaśnienie przedmiotowego zagadnienia, Sąd Najwyższy stwierdził, że występek określony w art. 231 par. 1 k.k. należy do kategorii przestępstw z konkretnego narażenia na niebezpieczeństwo, a więc materialnych, znamiennych w skutku, którym jest wystąpienie niebezpieczeństwa powstania szkody w interesie publicznym lub prywatnym (uchwała SN siedmiu sędziów z 24 stycznia 2013 r., sygn. akt I KZP 24/12, OSNKW 2013).

I tak:

► Interes publiczny. W ocenie doktryny interes publiczny to interes ogółu obywateli lub pewnych grup społecznych, zrzeszeń prawa publicznego, władz i urzędów państwowych i samorządowych. Musi to być interes oparty na prawie materialnym. Interes prywatny dotyczy osób fizycznych oraz niepaństwowych osób prawnych.

► Pojęcie szkody. Co istotne, szkoda jest rozumiana szeroko i może przybrać postać także niemajątkową, np. w aspekcie moralnym, nadwyrężeniu wizerunku czy zaufania do instytucji państwowych. Sąd Najwyższy, dokonując wykładni charakteru wskazanej w art. 231 par. 1 k.k. „szkody”, uznał, że obejmuje ona także krzywdę moralną. Kryterium istotności w przypadku szkody o charakterze materialnym jest, zdaniem Sądu Najwyższego, zależne od sytuacji majątkowej pokrzywdzonego, podczas gdy o istotności krzywdy winny decydować dodatkowe względy, stanowiące znaczną dolegliwość dla strony pokrzywdzonej (uchwała SN z 29 stycznia 2004 r., sygn. akt I KZP 38/03, OSNKW 2004, nr 2, poz. 14).

Właściwe działanie władz samorządowych stanowi przy popełnieniu czynu z art. 231 k.k. główny przedmiot ochrony, ubocznym jest natomiast wskazany w przepisie „interes społeczny lub prywatny”, definiowany jako istniejące bądź przyszłe dobro materialne albo osobiste lub dobro idealne, związane z organizacją życia zbiorowego i prawidłowością jej funkcjonowania.

W przypadku zapobiegania bezdomności zwierząt, które stanowi zgodnie z art. 11 ust. 1 u.o.z. zadanie własne gminy, ubocznym przedmiotem ochrony będzie życie zwierząt oraz ich wolność od zbędnego bólu i cierpienia. Skoro bowiem gmina ma za zadanie zapewnić zwierzętom należytą opiekę, powinny być one traktowane w sposób humanitarny (do czego zobowiązuje zresztą przepis art. 5 u.o.z.), a ponadto na gminę rozciąga się powszechny obowiązek poszanowania, ochrony i opieki nad zwierzętami (art. 1 ust. 1 u.o.z.).

Za co

Zgodnie z art. 231 k.k. funkcjonariusz publiczny ponosi odpowiedzialność karną za:

• działanie na szkodę interesu publicznego lub prywatnego poprzez przekroczenie uprawnień lub niedopełnienie obowiązków (par. 1);
• popełnienie czynu określonego powyżej w celu osiągnięcia korzyści majątkowej lub osobistej (par. 2);
• popełnienie czynu określonego w par. 1 nieumyślnie i wyrządzenie istotnej szkody (par. 3).

Przekroczenie uprawnień wymaga wykazania, że podjęte przez sprawcę działanie nie wchodziło w zakres jego kompetencji lub zostało podjęte w ramach uprawnień, ale niezgodnie z przepisami prawa, statutem czy ciążącymi na funkcjonariuszu publicznym obowiązkami.

Zamiar

Przestępstwo określone w art. 231 par. 1 k.k. może zostać popełnione tylko umyślnie, zarówno w zamiarze bezpośrednim, jak i w zamiarze ewentualnym. Sprawca takiego czynu musi mieć świadomość, że jego zachowanie narusza uprawnienia lub stanowi niedopełnienie obowiązków i że przez to działa na szkodę interesu publicznego lub prywatnego. Swoją świadomością musi obejmować fakt przysługiwania mu kompetencji, jak również ich zakres oraz działanie na szkodę interesu publicznego lub prywatnego. W par. 2 omawianego przepisu wskazane przestępstwo może zostać popełnione wyłącznie w zamiarze bezpośrednim z uwagi na cel, jakim jest osiągnięcie korzyści majątkowej.

Rodzaje i źródła obowiązków wójta w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami

► 1. Kontrolowanie funkcjonowania schronisk dla zwierząt

Jak wcześniej wspomniano, jednym z podstawowych zadań wójta jest, na podstawie art. 30 ust. 1 u.s.g., wykonywanie uchwał rady gminy i zadań gminy określanych przepisami prawa. Obowiązkiem wójta jest zatem realizacja programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi, będącego przecież uchwałą rady gminy, a w konsekwencji aktem prawa miejscowego. Zatem zasadnym będzie wniosek, że na wójcie spoczywa ciężar urzeczywistnienia postulatów gminnego programu opieki nad zwierzętami, a tym samym zapewnienia bezdomnym zwierzętom miejsc w schroniskach. Ma to z kolei miejsce na podstawie tworzenia własnych schronisk dla zwierząt przez gminy albo powierzenia realizacji ww. zadania własnego innemu podmiotowi – organizacji społecznej, której celem statutowym jest ochrona zwierząt – na podstawie porozumienia lub przedsiębiorcy na podstawie zezwolenia.

Groźba odpowiedzialności karnej spoczywającej na wójcie może się pojawić już na najwcześniejszym etapie, tj. przy wydawaniu zezwolenia na prowadzenie schronisk. Przed wydaniem zezwolenia na wójcie spoczywa obowiązek rzetelnej weryfikacji spełnienia przez podmiot wymagań ustawowych i dodatkowych. Jeśli bowiem wójt wydałby zezwolenie przedsiębiorcy, który w świetle prawa nie ma kwalifikacji wymaganych do prowadzenia schroniska, realizacji uległoby znamię niedopełnienia obowiązków. Analogiczny obowiązek funkcjonuje w sytuacji zawierania porozumienia administracyjnego z organizacjami społecznymi zajmującymi się ochroną zwierząt, jednak niebędącymi przedsiębiorcami.

Obowiązki wójta w zakresie realizacji programu opieki nad zwierzętami nie kończą się jednak na samej weryfikacji podmiotów, z którymi współpracę nawiązuje gmina. Po pierwsze, obowiązek kontroli wykonywania zadań gminy wynika nie tylko pośrednio z art. 30 ust. 1 u.s.g., lecz także – bezpośrednio – z art. 9u ust. 1 u.c.p.g. Przepis ten w przypadku wójta przewiduje obligatoryjne sprawowanie kontroli przestrzegania i stosowania przepisów ustawy, zatem – z uwzględnieniem przepisu art. 3 ust. 1 i 2 pkt 14 u.c.p.g. (odsyłającego do u.o.z.) – także obligatoryjną kontrolę zapobiegania przez gminę bezdomności zwierząt. Po drugie, wójt ma ustawowe umocowanie do cofnięcia przedsiębiorcy wydanego zezwolenia, z czego także należy wywodzić obowiązek weryfikacji sposobu realizacji zadania.

Ponadto przy uchwalaniu gminnego programu opieki nad zwierzętami możliwe jest uwzględnienie w nim kwestii niewymienionych wprost w ustawie, bowiem u.o.z. wprowadza katalog otwarty w tym zakresie. Celem uniknięcia odpowiedzialności karnej z uwagi na niedopełnienie obowiązków w przedmiocie kontroli schronisk dla zwierząt korzystnym rozwiązaniem dla wójtów jest zamieszczenie w projekcie uchwały rady gminy stosownego zapisu dotyczącego obowiązku przeprowadzenia przedmiotowych kontroli z uwzględnieniem ich częstotliwości oraz zakresu. Praktyka ta jest obecnie stosowana np. w Poznaniu – w par. 4 ust. 3 załącznika do Uchwały nr LXXXI/1486/VIII/2023 Rady Miasta Poznania z 28 marca 2023 r. przewidziano obligatoryjne przeprowadzanie kontroli w Schronisku dla Zwierząt w Poznaniu przy ul. Kobylepole 51 w wymiarze co najmniej jednego razu na pół roku przez upoważnionego przedstawiciela Urzędu Miasta Poznania w zakresie zapewniania zwierzętom właściwych warunków utrzymania. Podobne rozwiązanie przyjęły w 2023 r. także Wrocław (monitorowanie realizacji programu przez zbieranie i analizowanie informacji po upływie każdego półrocza) oraz Białystok (monitorowanie programu realizowane poprzez comiesięczne zbieranie i analizowanie informacji). Regularne kontrole w schronisku są realizowane także przez Kraków – ich wyniki są rokrocznie publikowane w Biuletynie Informacji Publicznej. Analogicznie – z perspektywy zabezpieczenia sytuacji wójta gminy – korzystnym rozwiązaniem byłoby uwzględnianie podobnych zapisów w umowach zawieranych z podmiotami trzecimi o prowadzenie schronisk dla zwierząt.

Obowiązki wójta w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami są uregulowane także w regulaminie organizacyjnym urzędu gminy, który wójt sam nadaje w drodze zarządzenia (art. 33 ust. 2 u.s.g.). Regulaminy organizacyjne urzędów, poza określeniem struktury organizacyjnej urzędu, zawierają opisy zadań powierzonych poszczególnym jednostkom organizacyjnym urzędu (tj. departamentom, referatom, wydziałom czy samodzielnym stanowiskom) oraz opisy obowiązków spoczywających na osobach na stanowiskach kierowniczych w urzędzie. Jeśli zatem w regulaminie urzędu został zawarty obowiązek sprawowania przez wójta nadzoru nad realizacją zadań wykonywanych przez urząd, regulamin ten, mimo bycia aktem ustrojowo-organizacyjnym, nadal należy uznać za źródło obowiązków wójta.

W przypadku wójta mamy zatem do czynienia z wielorakiego rodzaju źródłami obowiązku sprawowania nadzoru nad schroniskami dla bezdomnych zwierząt. Począwszy od przepisów ustawy, które nie ograniczają się do podstawowego aktu prawnego, jakim jest ustawa o samorządzie gminnym, przez akt prawa miejscowego, uchwalany corocznie przez gminę program opieki nad zwierzętami, przez regulamin organizacyjny urzędu gminy, po zezwolenia na prowadzenie schronisk dla przedsiębiorców, porozumienia administracyjne i umowy.

► 2. Kontrola sposobu postępowania ze zwłokami zwierząt oraz ich odchodami w schroniskach

Zadaniem własnym gminy jest także – na podstawie art. 3 ust. 2 pkt 15 u.c.p.g. – zbieranie, transport i unieszkodliwianie zwłok bezdomnych zwierząt lub ich części oraz współdziałanie z przedsiębiorcami podejmującymi działalność w tym zakresie. Za realizację tego zadania także odpowiada wójt. Na gminę nałożono także obowiązek zapewnienia budowy, utrzymania i eksploatacji własnych lub wspólnych z innymi gminami instalacji i urządzeń do zbierania, transportu i unieszkodliwiania zwłok zwierzęcych lub ich części (art. 3 ust. 2 pkt 2 lit. c u.c.p.g.).

Oczywiste jest, że zwierzę – jak każda istota żyjąca – pewnego dnia umiera, czego konsekwencją jest konieczność ustalenia określonych zasad postępowania ze zwłokami. Z ustawowego obowiązku gminy w zakresie unieszkodliwiania zwłok zwierząt należy wywodzić także obowiązek kontrolowania sposobu postępowania z ciałami martwych zwierząt w schroniskach. Kontrolę tę powinno się prowadzić m.in. przez pozyskiwanie przez gminę informacji o liczbie zgonów zwierząt w określonych przedziałach czasowych, co tym samym może pomóc w ustaleniu liczebności osobników tamże przebywających.

Pozostawianie zwłok zwierząt w miejscach do tego nieprzeznaczonych, podobnie jak gromadzenie ich odchodów bez stosownej utylizacji może prowadzić powstania zagrożenia sanitarno-epidemicznego z uwagi na postępujący rozród pasożytów, bakterii i wirusów, które mogą być groźne nie tylko dla innych zwierząt, lecz przede wszystkim dla ludzi. Powyższa sytuacja naraża wójta gminy na odpowiedzialność nie tylko za omawiane przestępstwo z art. 231 par. 1 lub 3 k.k., lecz także za przestępstwo z art. 183 par. 1 w zw. z par. 3 k.k. Czyn z art. 183 par. 1 k.k. polega na niezgodnym z przepisami składowaniu, usuwaniu, zbieraniu, unieszkodliwianiu, transportowaniu odpadów lub substancji albo dokonaniu odzysku odpadów lub substancji w takich warunkach lub w taki sposób, że może to zagrozić życiu lub zdrowiu człowieka lub spowodować obniżenie jakości wody, powietrza lub powierzchni ziemi lub zniszczenia w świecie roślinnym lub zwierzęcym. Zgodnie z par. 3 przywołanego przepisu tej samej karze, tj. karze pozbawienia wolności do lat 10, podlega ten, kto wbrew obowiązkowi dopuszcza (co w doktrynie jest definiowane jako nieprzeszkadzanie, umożliwianie) do popełnienia przestępstwa z par. 1. W odniesieniu do wójta należy rozważyć przede wszystkim odpowiedzialność za czyn z par. 3 w sytuacji prowadzenia schroniska przez inny podmiot na podstawie udzielonego zezwolenia, zawartego porozumienia lub umowy – wójt bowiem był w tej konfiguracji gwarantem niedopuszczenia do nieprawidłowego składowania odpadów. Czyn z par. 1 może natomiast zostać popełniony w sytuacji prowadzenia schroniska przez samą gminę, z pominięciem innych podmiotów.

Sposób postępowania ze zwłokami zwierząt domowych reguluje rozporządzenie o produktach ubocznych pochodzenia zwierzęcego. Zgodnie z jego treścią zwłoki zwierząt domowych zostały ujęte jako „materiał kategorii 1” (art. 8 lit. a (iii)), którego usuwanie zakłada przede wszystkim kremację lub grzebanie w zatwierdzonym w tym celu miejscu. Zwłok zwierząt nie wolno zatem składować w dowolnym miejscu.

Dobrem prawnie chronionym w przypadku przestępstwa z art. 183 k.k. są zatem: bezpieczeństwo ekologiczne środowiska, jego nienaruszalność, flora, fauna oraz życie i zdrowie człowieka. Przepis ten chroni przed niebezpieczeństwem, jakie niesie ze sobą niewłaściwe postępowanie z odpadami i szkodliwymi substancjami. Przedmiot ochrony ma zatem dwojaki charakter – są nim zarówno nienaruszalność środowiska, jak i zdrowie oraz życie człowieka. Przestępstwo to należy zaliczyć do kategorii przestępstw z zagrożenia abstrakcyjno-konkretnego (potencjalnego), zaś abstrakcyjność niebezpieczeństwa opiera się na ocenie możliwych następstw nieprawidłowego składowania odpadów lub substancji, jednak w odniesieniu do konkretnej sytuacji. Dla odpowiedzialności karnej niezbędne będzie stwierdzenie, że zabronione postępowanie sprawcy z odpadami i substancjami stwarza stan zagrożenia dla życia lub zdrowia człowieka lub może spowodować istotne obniżenie jakości wody, powietrza lub powierzchni ziemi lub zanieczyszczenie w świecie roślinnym lub zwierzęcym w znacznych rozmiarach.

Jeśli pracownik nie dopełni obowiązków

Czy wójt może się zasłaniać tym, że winnym zaniechań jest pracownik, który jest odpowiedzialny za nadzór nad schroniskami? Analiza przepisów jednoznacznie potwierdza, że niedopełnienie obowiązków przez upoważnionego pracownika nie uchyla odpowiedzialności karnej wójta. Zgodnie z art. 33 ust. 1 u.s.g. wójt wykonuje zadania z pomocą urzędu gminy, którego jest również kierownikiem (ust. 4). Z tego względu co do zasady wójt we własnej osobie nie przeprowadza omawianych powyżej kontroli w schroniskach – czy to analizując dokumentację uzyskaną od placówki, czy przez osobiste udanie się do schroniska celem dokonania oceny jego stanu sanitarnego. Zadania te są realizowane przez upoważnionego pracownika urzędu gminy lub pracowników odpowiedniego departamentu urzędu.

Trzeba jednak dostrzec, że udzielenie przez wójta upoważnienia pracownikowi lub pracownikom w przypadku niedopełnienia przez te osoby powierzonych im obowiązków nie stanowi okoliczności zwalniającej go z odpowiedzialności karnej za popełnienie przestępstwa z art. 231 par. 1 k.k.. Niezależnie bowiem od delegacji obowiązków przez wójta na innego urzędnika to na organie wykonawczym gminy spoczywa główny obowiązek realizacji jej zadań własnych. Gwoli wyjaśnienia – jeśli pracownik urzędu sam z siebie zaniecha realizacji powierzonych mu obowiązków służbowych, tj. nie przeprowadzi badania sytuacji schroniska dla zwierząt działającego na podstawie umowy z gminą, na wójcie tej gminy nadal spoczywa obowiązek nadzorowania realizacji owego zadania. Pracownik ten wprawdzie co do zasady będzie w świetle przepisów prawa karnego także uznawany za funkcjonariusza publicznego, niemniej jego odpowiedzialność jest wówczas rozpatrywana indywidualnie, chyba że urzędnik i wójt działali wspólnie i w porozumieniu lub w ramach innej formy współdziałania przestępnego.

Ryzyko orzeczenia zakazu zajmowania stanowiska przez wójta

Realizacja znamion przestępstwa z art. 231 par. 1 k.k. w przypadku wójta może skutkować wymierzeniem kary pozbawienia wolności do lat trzech. Niemniej, niezależnie od grożącej sprawcy kary, w przypadku udowodnienia winy wójta sąd może orzec wobec niego także środek karny w postaci zakazu zajmowania stanowiska w organach samorządu terytorialnego (art. 39 pkt 2aa k.k.), co stanowi niejako przekreślenie dalszej kariery samorządowej wójta. Jak wskazano powyżej, orzeczenie przedmiotowego środka karnego jest fakultatywne, a kryterium przemawiającym za jego zastosowaniem jest nadużycie stanowiska przy popełnieniu przestępstwa lub okazanie, że dalsze jego zajmowanie zagraża istotnym dobrom chronionym prawem.

Nadużycie stanowiska w orzecznictwie jest definiowane jako popełnienie przestępstwa umyślnego wskutek wykorzystania uprawień wymaganych do wykonywania zawodu, wyzyskanie lub wykorzystanie stanowiska w sposób niezgodny z prawem czy popełnienie przestępstwa z naruszeniem etyki zawodowej. W analizowanej sytuacji wójta zasadne jest położenie nacisku na drugą z przesłanek z art. 41 par. 1 k.k. Co istotne, do ustalenia, że sprawca swym postępowaniem okazał, iż dalsze zajmowanie stanowiska zagraża istotnym dobrom chronionym prawem, nie jest wymagane popełnienie przestępstwa umyślnego. Orzeczenie środka karnego z art. 39 ust. 2aa k.k. będzie zatem możliwe także w przypadku popełnienia przez wójta przestępstwa niedopełnienia obowiązków z art. 231 par. 3 k.k.

W sytuacji wójta niedopełniającego obowiązków w zakresie sprawowania nadzoru nad funkcjonowaniem schroniska dla bezdomnych zwierząt orzeczenie zakazu zajmowania stanowiska wójta gminy jest niewątpliwie możliwe z uwagi na potencjalną, negatywną predykcję co do jego przyszłej działalności jako organu wykonawczego gminy. Środek karny w postaci zakazu zajmowania stanowiska w organach samorządu terytorialnego jest jednakże stosowany terminowo, przez okres od 1 roku do 15 lat.

Pomocnictwo w znęcaniu się nad zwierzętami

Abstrahując od grożącej wójtowi odpowiedzialności karnej za przestępstwo z art. 231 k.k. lub przestępstwo z art. 183 par. 1 k.k. lub art. 183 par. 1 w zw. z par. 3 k.k., w przypadku szczególnie rażących zaniedbań w zakresie prowadzenia schronisk dla zwierzą należy rozważyć także możliwość pociągnięcia wójta do odpowiedzialności za przestępstwo z art. 35 ust. 1 w zw. z ust. 1a u.o.z. Zgodnie bowiem z treścią przywołanego przepisu, kto znęca się nad zwierzęciem, podlega karze pozbawienia wolności do lat trzech. Zaostrzenie odpowiedzialności za to przestępstwo miało miejsce w drodze wejścia w życie nowelizacji u.o.z., kiedy to z dniem 19 kwietnia 2018 r. z sankcji karnych zostały wyeliminowane kara grzywny i kara ograniczenia wolności. Głównym przedmiotem ochrony w tym przypadku jest zdrowie zwierzęcia, zarówno w aspekcie fizycznym, jak i psychicznym, w tym zabezpieczenie go przed cierpieniem.

Znamię znęcania się nad zwierzętami określa natomiast art. 6 ust. 2 u.o.z. jako zadawanie albo świadome dopuszczanie do zadawania bólu i cierpień zwierzętom, w szczególności przez: utrzymywanie zwierząt w niewłaściwych warunkach bytowania, w tym w stanie rażącego zaniedbania lub niechlujstwa bądź w pomieszczeniach albo klatkach uniemożliwiających im zachowanie naturalnej pozycji (pkt 10); wystawianie zwierzęcia domowego na działanie warunków atmosferycznych, które zagrażają jego zdrowiu lub życiu (pkt 17); utrzymywanie zwierzęcia bez odpowiedniego pokarmu lub wody przez okres wykraczający poza minimalne potrzeby właściwe dla gatunku (pkt 19).

W przypadku wójta niedopełniającego obowiązku kontrolowania warunków i sposobu traktowania zwierząt w schroniskach można jednak mówić jedynie o niesprawczej formie współdziałania przestępnego w ramach popełnienia przestępstwa znęcania nad zwierzętami, tj. o pomocnictwie. Z definicji pomocnictwa zawartej w art. 18 par. 3 k.k. wynika natomiast, że odpowiada za pomocnictwo także ten, kto wbrew prawnemu, szczególnemu obowiązkowi niedopuszczenia do popełnienia czynu zabronionego swoim zachowaniem ułatwia innej osobie jego popełnienie. Strona podmiotowa w przypadku pomocnictwa przez zaniechanie przejawia się w co najmniej godzeniu się gwaranta (w analizowanej sytuacji – wójta) na to, że owo zaniechanie działania koniecznego w określonej sytuacji stanowi obiektywne ułatwienie popełnienia czynu zabronionego przez sprawcę (postanowienie SN z 25 listopada 2011 r., sygn. akt: V KK 378/10, OSNKW 2012, nr 3, poz. 25). I tak przykładowo za pomocnictwo w znęcaniu się nad zwierzętami w ramach schroniska mógłby odpowiadać wójt, któremu obywatele zgłaszali nieprawidłowości w jego funkcjonowaniu, skandaliczne warunki przetrzymywania zwierząt, brak sprawowania nad nimi należytej opieki czy wysoką śmiertelność, a on zbagatelizowałby sytuację, nie przeprowadzając ani kontroli okresowej, ani też doraźnej w ramach interwencji po otrzymaniu ww. zgłoszeń. Przy pomocnictwie wymagany jest bowiem zamiar bezpośredni lub ewentualny po stronie sprawcy, a co za tym idzie pomocnik (wójt) musi mieć co najmniej świadomość, do jakiego czynu zabronionego udziela pomocy, godząc się na to (wyrok SN z 7 marca 2018 r., sygn. akt II KK 354/17). Wójt, jako organ wykonawczy gminy oraz autor projektu programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami w gminie, tym bardziej winien zdawać sobie sprawę z obowiązków, jakie wiążą się z jego realizacją, co w konsekwencji umożliwia przypisanie mu zamiaru.

Zagrożenie karą w przypadku pomocnictwa jest jednak takie samo jak w przypadku sprawstwa indywidualnego, bowiem sąd wymierza za nie karę w granicach zagrożenia przewidzianego za przestępstwo. Niemniej jest w tym wypadku możliwe fakultatywne złagodzenie kary.

Zakres kontroli powiatowego lekarza weterynarii

Działalność schronisk jest kontrolowana przez powiatowych lekarzy weterynarii. Przy czym ten nadzór jest niezależny od wójta czy rady gminy i opiera się na nieco innych kryteriach, określonych ustawowo.

Jak wspominano wcześniej, prowadzenie schroniska należy do zakresu działalności nadzorowanej, określonej w art. 5 w zw. z art. 1 pkt 1 lit. j u.o.z.z. Podlega zatem obowiązkowi zgłoszenia zamiaru jego prowadzenia powiatowemu lekarzowi weterynarii właściwemu ze względu na przewidywane miejsce prowadzenia schroniska, który następnie wydaje decyzję o nadaniu podmiotowi numeru identyfikacyjnego. Ponadto, jak wskazano wcześniej, art. 11a ust. 7 pkt 1 u.o.z. zobowiązuje powiatowego lekarza weterynarii do zaopiniowania projektu gminnego programu opieki nad zwierzętami.

Należy jednak podkreślić, że na tym nie kończy się rola powiatowego lekarza weterynarii w zakresie prowadzenia schronisk. Zgodnie bowiem z art. 8 ust. 1 u.o.z.z. w przypadku stwierdzenia naruszenia wymagań weterynaryjnych określonych dla prowadzenia schroniska dla zwierząt, w zależności od zagrożenia stwarzanego dla zdrowia publicznego lub zdrowia zwierząt, powiatowy lekarz weterynarii wydaje decyzję:

• nakazującą usunięcie uchybień w określonym terminie lub
• nakazującą wstrzymanie działalności do czasu usunięcia uchybień.

W przypadku dalszego niestosowania się przez podmiot prowadzący schronisko do wytycznych powiatowego lekarza weterynarii ma on prawo do wydania decyzji zakazującej jego prowadzenia, która powinna mieć nadany rygor natychmiastowej wykonalności.

Trzeba jednak dostrzec, że powiatowy lekarz weterynarii jest na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 3 u.i.w. organem Inspekcji Weterynaryjnej, która jest kierowana przez głównego lekarza weterynarii – centralny organ administracji rządowej podległy ministrowi właściwemu ds. rolnictwa (art. 6 ust. 1 i 2 u.i.w.). Działalność powiatowego lekarza weterynarii jest zatem niezależna od wójta czy rady gminy, a nadto jego kontrola opiera się na nieco innych kryteriach, określonych ustawowo. Przypomnieć jednak trzeba, że kontrola gminy nie stanowi uzupełnienia dla ustawowego nadzoru Inspekcji Weterynaryjnej nad działalnością schronisk dla zwierząt, zatem należy postrzegać je jako niezależne od siebie instytucje.

Zgodnie z Instrukcją Głównego Lekarza Weterynarii nr BP.0200.1.2.2023 z 3 lutego 2023 r. powiatowy lekarz weterynarii przeprowadza kontrolę schroniska po upływie maksymalnie 30 dni od daty wpisu podmiotu prowadzącego je do rejestru (pkt 4 ust. 2 instrukcji) w zakresie realizacji wymogów zawartych w rozporządzeniu w sprawie szczegółowych wymagań weterynaryjnych dla prowadzenia schronisk dla zwierząt.

Ponadto powiatowy lekarz weterynarii planuje i przeprowadza okresową kontrolę każdego schroniska dla zwierząt co najmniej dwa razy w roku, a same kontrole winny co do zasady być niezapowiedziane (pkt 4 ust. 5 instrukcji). Powiatowy lekarz weterynarii może przeprowadzić także kontrole doraźne w schronisku według własnego uznania, w szczególności gdy istnieje podejrzenie, że dobrostan zwierząt może być zagrożony w związku z m.in. zbyt dużą liczbą zwierząt w schronisku, dużą liczbą zgonów i eutanazji zwierząt czy nieprawidłowościami w opiece nad zwierzętami stwierdzanymi w trakcie poprzednich kontroli (pkt 4 ust. 8 instrukcji). Kontrole powiatowego lekarza weterynarii polegają na weryfikacji spełnienia przez schronisko wymagań w zakresie infrastruktury, utrzymania zwierząt, dokumentacji prowadzonej w schronisku, opieki lekarsko-weterynaryjnej oraz opieki zapewnianej zwierzętom przez personel zatrudniony w schronisku.

Relacje wójta z powiatywym lekarzem weterynarii

Zarówno na wójcie, jak i na powiatowym lekarzu weterynarii spoczywa obowiązek kontrolowania działalności schronisk dla bezdomnych zwierząt. Obowiązki te, choć pozostają od siebie ustawowo niezależne i mają różne źródła, należy uznać za zasadniczo zbliżone. Tym samym, w celu utrzymywania wysokich standardów w schroniskach, zasadne jest nawiązywanie współpracy pomiędzy dwoma wyżej wskazanymi podmiotami, w szczególności w zakresie wymiany informacji o sytuacji zwierząt i spełnianiu przez schroniska wymogów weterynaryjnych. Trzeba zaznaczyć w tym miejscu, że art. 3 u.o.z. wprowadza do ustawy zasadę współpracy opartą na możliwie jak najszerszym łączeniu zadań, udzielaniu wzajemnego wsparcia oraz łączeniu informacji pomiędzy podmiotami sektorów samorządowego, rządowego, organizacjami społecznymi, których statutowym celem jest ochrona zwierząt, oraz samorządem lekarsko-weterynaryjnym.

Pracownicy Inspekcji Weterynaryjnej i inne osoby wyznaczone w jej ramach do wykonywania określonych czynności są bowiem specjalistami w dziedzinie opieki nad zwierzętami, dzięki czemu sprawozdania z dokonywanych przez nich kontroli mogą być wysoce przydatne dla gminy w ramach weryfikacji wykonywania zadania własnego w zakresie zapobiegania bezdomności zwierząt. Dzięki sygnałom ze strony Inspekcji Weterynaryjnej, zgłoszonym w stosownym czasie, również gmina mogłaby podjąć właściwe działania w celu likwidacji nieprawidłowości, co w konsekwencji wpłynęłoby pozytywnie na los mieszkających w schronisku zwierząt. ©℗