Czy wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej obliguje do postępowania w sprawie odszkodowań

Gmina planuje budowę drogi publicznej, która będzie finansowana z udziałem środków unijnych. Czy wydanie przez starostę zezwolenia na realizację inwestycji drogowej na podstawie specustawy drogowej obliguje go również do wydania decyzji o odszkodowaniu? Skoro planowana droga publiczna nie została jeszcze zrealizowana, to czy starosta musi takie postępowanie wszczynać? Czy jednak może poczekać do czasu, aż napłyną środki unijne na rzecz zarządcy drogi?

Zezwolenie na realizację inwestycji drogowej (ZRID) to specjalny rodzaj zezwolenia uregulowany w ustawie o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (dalej: specustawa drogowa). Wydawane jest ono w formie decyzji administracyjnej przez właściwego wojewodę (w przypadku dróg krajowych i wojewódzkich) lub starostę (w przypadku dróg powiatowych i gminnych). W uzasadnieniu do projektu specustawy drogowej wnioskodawcy wskazali, że jej celem jest uproszczenie i przyśpieszenie procedur w zakresie budowy dróg publicznych.

Przepisy specustawy drogowej mają różnorodne, niżej wymienione, skutki prawne.

► Jej postanowienia mają zastosowanie do dróg publicznych, o jakich mowa w ustawie o drogach publicznych. To oznacza, że nie można jej stosować do dróg wewnętrznych, a także działek położonych poza pasem drogi publicznej (odpowiedź na interpelację nr 6335 w sprawie zabezpieczenia interesów przedsiębiorców prowadzących firmy rodzinne na terenach wywłaszczanych pod inwestycje drogowe, Sejm VIII kadencji; https://www.sejm.gov.pl/sejm8.nsf/InterpelacjaTresc.xsp?key=4BDEDCC4).

► Właściwy organ (wojewoda, starosta) wydaje decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na wniosek właściwego zarządcy drogi.

► Decyzja zawiera warunki architektoniczne oraz techniczno-budowlane inwestycji drogowej.

► Ustawa zawiera regulacje szczególne w zakresie prowadzenia postępowania administracyjnego.

► Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza podział nieruchomości, a dotychczasowi właściciele zostają wywłaszczeni na rzecz Skarbu Państwa lub odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych – z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna.

Skutki pozbawienia praw

Pozbawienie praw do nieruchomości na rzecz publicznoprawnego zarządcy drogi skutkuje koniecznością ustalenia i wypłaty odszkodowania. Przysługuje ono właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Przyznanie odszkodowania za wywłaszczone z mocy prawa nieruchomości następuje w odrębnym postępowaniu niż postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Wynika to z art. 12 ust. 4a i 4b specustawy drogowej, która odróżnia skutek w postaci wywłaszczenia (co następuje z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna) od konieczności wypłaty odszkodowania (co już następuje w odrębnej decyzji – odszkodowawczej). Na etapie postępowania dotyczącym zezwolenia na realizację inwestycji drogowej kwestia oceny braku ustalenia odszkodowania nie mieści się zatem w granicach sprawy. Nie zmienia to oceny, że takie rozwiązania ustawowe chronią prawo własności (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2806/21). Należy zgodzić się z tezą przyjętą przez NSA w uchwale z 20 maja 2010 r. (sygn. akt I OPS 14/09), który zauważył, że odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość jest instytucją prawa administracyjnego. Stanowi jedną z form zadośćuczynienia za szkody wynikające z władczej i zgodnej z prawem działalności organów administracji, a więc ze stosunku administracyjnego. Tym stosunkiem jest wywłaszczenie, jednostronna, publicznoprawna, władcza ingerencja państwa w prawa rzeczowe jednostki w interesie publicznym. I choć ingerencja ta powoduje bezpośrednio skutki cywilnoprawne, to odszkodowanie – będące nieodłącznym elementem wywłaszczenia jako instytucji publicznoprawnej – znajduje podstawę w stosunku publicznoprawnym i ma charakter roszczenia publicznoprawnego. Obligatoryjnym elementem decyzji o wywłaszczeniu jest ustalenie odszkodowania.

W praktyce zarówno organów samorządu, jak i organów ustalających wysokość odszkodowania pojawia się jednakże wątpliwość dotycząca obligatoryjności wszczęcia postępowania odszkodowawczego i konieczności jego ustalenia. W szczególności: czy jeśli inwestycja drogowa nie została jeszcze zrealizowana, to czy należy takie postępowanie wszczynać?

Chcąc rozwiać te wątpliwości, należy sięgnąć po wykładnię literalną stosownych przepisów specustawy drogowej. Zgodnie z jej art. 12 ust. 4 nieruchomości lub ich części objęte zapisami decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa (w odniesieniu do dróg krajowych) albo własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego (w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych) z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna. Tym samym decyzja ta skutkuje obowiązkiem ustalenia i wypłacenia odszkodowania z tego tytułu, o czym wprost stanowi art. 12 ust. 4a, ust. 5, art. 18 specustawy drogowej. Taki związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy wywłaszczeniem a ustaleniem i wypłatą odszkodowania potwierdza orzecznictwo sądowoadministracyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zauważył, że z art. 12 ust. 4, art. 12 ust. 4a, art. 12 ust. 4f, art. 12 ust. 5 specustawy drogowej wynika, że za przejęte z mocy prawa w trybie specustawy drogowej nieruchomości lub ich części przysługuje dotychczasowemu właścicielowi nieruchomości odszkodowanie, które ustala w drodze decyzji organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (wyrok z 13 września 2023 r., sygn. akt II SA/Bd 1204/22).

Także doktryna jest w tym zakresie zgodna. Zauważa się przy tym, że obowiązek zapłaty odszkodowania aktualizuje się dopiero w momencie zaistnienia wywłaszczenia. Nie może bowiem być mowy o odszkodowaniu wywłaszczeniowym, jeśli nie doszło do równoczesnego lub uprzedniego wywłaszczenia, skoro odszkodowanie to ma rekompensować wartość utraconego prawa (J. Forystek „Odszkodowanie za wywłaszczenie, jako prawo dziedziczne”, Palestra 12/2021).

Analiza przepisów oraz poglądów orzecznictwa i literatury prowadzi do dwóch wniosków:

• wszczęcie postępowania administracyjnego dotyczącego ustalenia wysokości odszkodowania następuje z urzędu, w tym wypadku właściwy organ nie ma obowiązku przeprowadzania rokowań i poszukiwania działki zamiennej; wprawdzie z art. 12 ust. 5 specustawy drogowej wynika, że do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18, jednak odesłanie to dotyczy wyłącznie ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, a nie innych kwestii z tym związanych (tak WSA w Białymstoku w wyroku z 10 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Bk 412/16);
• jedyną przesłanką do ustalenia i wypłaty odszkodowania z tytułu wydania decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji w zakresie dróg publicznych jest fakt wywłaszczenia na jej podstawie dotychczasowych właścicieli (użytkowników wieczystych).

Kto płaci

Co istotne, organ prowadzący postępowanie w zakresie ustalenia odszkodowania to organ, który wydał decyzję ZRID. Natomiast podmioty, które w wyniku tego postępowania zobowiązane będą do wypłaty odszkodowania, to Skarb Państwa lub odpowiednia jednostka samorządu terytorialnego. Organ ustalający odszkodowanie jest związany jedynie okolicznością wydania decyzji ZRID i skutkującym na jej podstawie wywłaszczeniem. Takie stanowisko wynika z orzecznictwa NSA, który zauważył, że decyzja, o której mowa w art. 12 ust. 4b specustawy drogowej, ma charakter decyzji związanej, a więc takiej, której byt prawny uzależniony jest od wcześniejszego zezwolenia na realizację inwestycji drogowej i zatwierdzenia podziału nieruchomości (wyrok NSA z 28 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 2244/17). Okoliczność, że inwestycja nie będzie realizowana lub że będzie realizowana w późniejszym terminie, nie ma wpływu na postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia odszkodowania.

Nabycie własności

Z uwagi na to, że postępowanie w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania jest prowadzone także na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), wniosek strony (Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego) o zawieszenie postępowania administracyjnego powinien być przez organ prowadzący postępowanie rozpatrywany jedynie w granicach art. 98 k.p.a. Jednak w omawianym zakresie powołanie się na okoliczność braku realizacji inwestycji objętej zezwoleniem na realizację inwestycji w zakresie dróg publicznych nie znajduje podstawy prawnej. Tym samym zasadne jest przyjęcie stanowiska wprost wypływającego z przepisów specustawy drogowej, że właściwy organ zobowiązany jest wydać decyzję o ustaleniu odszkodowania za nieruchomości lub ich części zajęte na realizację inwestycji drogowej (wyrok NSA z 21 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2801/15). Przepisy, o których mowa, to art. 12 ust. 4b i 4g specustawy drogowej wskazujące na termin, w jakim ma być wydana decyzja ustalająca wysokość odszkodowania (odpowiednio 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, lub 60 dni od dnia nadania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności). Przy czym wskazane terminy, jako że mają charakter procesowy, mogą podlegać przedłużeniu na zasadach określonych w k.p.a. (wyrok WSA w Białymstoku z 20 października 2015 r., sygn. akt II SAB/Bk 60/15).

Zaznaczyć należy, że odesłanie do stosowania przepisów k.p.a. w postępowaniu administracyjnym wynika z art. 11c specustawy drogowej ‒ przepis ten stwierdza, że do postępowania w sprawach dotyczących wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się przepisy k.p.a. Należy jednak przyjąć, że zarówno z uwagi na charakter postępowania o ustalenie odszkodowania i jego zakończenie wydaniem decyzji administracyjnej (art. 12 ust. 4a, 4b, 4g specustawy drogowej), jak i z uwagi na wykładnię systemową przepisów k.p.a. przepisy te stosuje się także do innych rozstrzygnięć administracyjnych wydawanych na podstawie specustawy drogowej, mimo iż brak w tej ustawie takiego samego odesłania jak w omawianym przepisie. Wynika to jednak z art. 1 pkt 1 k.p.a. (M. Wolanin, „Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz”, Warszawa 2021).

Nabycie prawa własności następuje z mocy samego prawa, nie jest więc przedmiotem orzekania w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, lecz stanowi skutek prawny tej decyzji, gdy stanie się ostateczna. Nabycie własności nieruchomości przez podmioty publicznoprawne w omawianej sytuacji następuje bowiem z woli samego ustawodawcy. Drugim konstytucyjnym kryterium dopuszczalności dokonania podmiotowej zmiany prawa własności (odebrania tego prawa dotychczasowemu podmiotowi) jest przyznanie słusznego odszkodowania (M. Wolanin, op.cit.). Oznacza to, że jedyną przesłanką do podjęcia postępowania o ustalenie odszkodowania jest wydanie decyzji ZRID. Jak zauważa G. Bieniek, nieodzownym elementem wywłaszczenia jest odszkodowanie (G. Bieniek, „Wywłaszczenie nieruchomości” [w:] G. Bieniek, S. Rudnicki, „Nieruchomości. Problematyka prawna”, Warszawa 2004, s. 700).

Należy uznać, że ustalenie odszkodowania z tytułu wydania ZRID nie ma związku z faktycznym przebiegiem i zaawansowaniem robót budowlanych samej inwestycji w zakresie, w jakim określono to w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Starosta zatem powinien wszcząć takie postępowanie – nawet jeśli budowa drogi publicznej nie została jeszcze rozpoczęta, a środki na jej finansowanie nie napłynęły.