Praktyczny problem, jaki powstaje w związku z obowiązkiem ujawniania przez gminy złóż w aktach planistycznych, brzmi: czy możliwa jest zmiana obecnie obowiązującego studium?
Nowe regulacje
Ustawa z 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1688; dalej: nowelizacja u.p.z.p.), która zasadniczo weszła w życie 24 września 2023 r., uchyliła przepisy dotyczące studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Dotychczasowy art. 9 i następne ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 977; ost.zm. Dz.U. z 2023 r. poz. 2029; dalej: u.p.z.p.) zastąpiły przepisy dotyczące planu ogólnego, regulujące jednocześnie procedurę jego przyjęcia. Omawiany problem dotyczy wszystkich sytuacji do czasu wprowadzenia w gminach planów ogólnych bądź wyeliminowania z obrotu prawnego studiów z mocy samego prawa.
Zgodnie bowiem z art. 65 ust. 1 nowelizacji u.p.z.p. (który także wszedł w życie 24 września 2023 r.) studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin zachowują moc do dnia wejścia w życie planu ogólnego gminy w danej gminie, jednak nie dłużej niż do 31 grudnia 2025 r., i stosuje się do nich przepisy dotychczasowe. Przepis ten wyraża zatem ogólną zasadę stosowania przepisów w starym brzmieniu. Można byłoby na tej podstawie przyjąć, że tak samo należy stosować dotychczasowe przepisy do procedur związanych ze studium, gdyby nie art. 65 ust. 2 nowelizacji u.p.z.p. Przepis ten odnosi się wyraźnie do spraw opracowania i uchwalania studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy albo ich zmian. W tego rodzaju procedurach stosuje się przepisy u.p.z.p. także w brzmieniu dotychczasowym – ale tylko jeżeli zachodzi przynajmniej jeden z poniższych przypadków:
1) przed dniem wejścia w życie ustawy (czyli 24 września 2023 r.) wystąpiono o opinie i uzgodnienia projektów tych studiów albo ich zmian;
2) zmiana tych studiów dotyczy wyłącznie lokalizacji inwestycji celu publicznego lub
3) zmiana tych studiów dotyczy wyłącznie lokalizacji inwestycji w zakresie gospodarowania strategicznymi zasobami naturalnymi kraju w rozumieniu ustawy z 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1235) lub działalności, o której mowa w art. 21 ust. 1 pkt 1 i 2a ustawy z 9 czerwca 2011 r. ‒ Prawo geologiczne i górnicze (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 633; ost.zm. Dz.U. z 2023 r. poz. 2029; dalej: u.p.g.g.).
Przy czym odesłanie w trzecim przypadku do art. 21 ust. 1 pkt 1 i 2a u.p.g.g. dotyczy działalności w zakresie poszukiwania lub rozpoznawania złóż kopalin, o których mowa w art. 10 ust. 1 u.p.g.g. (złoża węglowodorów, węgla kamiennego, metanu występującego jako kopalina towarzysząca, węgla brunatnego, rud metali z wyjątkiem darniowych rud żelaza, metali w stanie rodzimym, rud pierwiastków promieniotwórczych, siarki rodzimej, soli kamiennej, soli potasowej, soli potasowo-magnezowej, gipsu i anhydrytu, kamieni szlachetnych, pierwiastków ziem rzadkich, gazów szlachetnych) z wyłączeniem złóż węglowodorów oraz poszukiwania i rozpoznawania złóż węglowodorów oraz wydobywania węglowodorów ze złóż.
Odczytując literalnie przepis, należałoby przyjąć, że we wszelkich innych przypadkach opracowania czy zmiany studium powinno się stosować przepisy aktualnie obowiązujące – ale jakie, skoro przepisów takich nie ma? Nowelizacja u.p.z.p. w szczególności nie rozstrzyga, czy możliwe jest stosowanie przez analogię np. przepisów dotyczących uchwalania planów ogólnych, które w dużej części powielą treść studium, mimo iż charakter prawny tego dokumentu jest już inny.
Obowiązki gmin
Istotny problem praktyczny może wynikać z nowelizacji u.p.g.g., której przepisy weszły w życie 24 września 2023 r. oraz 28 października 2023 r., m.in. w zakresie obowiązku uwzględniania złóż kopalin w treści miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, planów ogólnych gmin oraz planów zagospodarowania przestrzennego województw (art. 95 ust. 1a u.p.g.g.).
Artykuł 10 ust. 1 pkt 11 u.p.z.p. w dotychczasowym brzmieniu stanowił, że w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z występowania udokumentowanych złóż kopalin, zasobów wód podziemnych oraz udokumentowanych kompleksów podziemnego składowania dwutlenku węgla. Obecnie jest to treść objęta art. 13b pkt 3 lit. h u.p.z.p., dotycząca planu ogólnego: „Ustalenia planu ogólnego określa się, uwzględniając uwarunkowania rozwoju przestrzennego gminy, w szczególności udokumentowane złoża kopalin, kompleksy podziemnego składowania dwutlenku węgla i podziemne bezzbiornikowe magazyny substancji”.
Niechlujne przepisy
Artykuł 95 ust. 2 u.p.g.g. wskazuje, że zmiany konieczne dla ochrony udokumentowanych złóż kopalin, kompleksów podziemnego składowania dwutlenku węgla oraz podziemnych bezzbiornikowych magazynów substancji wprowadza się w planach ogólnych gmin, miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego oraz planach zagospodarowania przestrzennego województw w terminie:
1) dwóch lat od dnia doręczenia decyzji lub kopii decyzji o zatwierdzeniu dokumentacji geologicznej albo dodatku do dokumentacji geologicznej przez właściwy organ administracji geologicznej,
2) roku od dnia doręczenia decyzji o uznaniu złoża kopaliny lub jego części za złoże strategiczne.
Z jednej strony powyższe uregulowanie dotyczy każdego złoża kopalin, nie tylko tych wskazanych w art. 65 ust. 2 pkt 3 nowelizacji u.p.z.p. Z drugiej strony omawiane uregulowanie literalnie nie wskazuje obowiązku wprowadzenia zmian właśnie do studium.
Kompetencje wojewody
Istotne znaczenie w kontekście tych rozważań ma tutaj art. 96 ust. 1 u.p.g.g., który przewiduje sankcję dla gmin i województw za niewprowadzenie zmian do uchwał. Przepis ten stanowi, że w terminie sześciu miesięcy od dnia upływu terminu określonego w art. 95 ust. 2 u.p.g.g. wojewoda wydaje zarządzenie zastępcze wprowadzające do planów ogólnych gmin, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz planów zagospodarowania przestrzennego województw zmiany konieczne dla ochrony złóż kopalin, kompleksów podziemnego składowania dwutlenku węgla oraz podziemnych bezzbiornikowych magazynów substancji, o których mowa w art. 95 ust. 2. Nie ma tutaj zatem wskazania zmian w studium, co korespondowałoby z regulacją art. 65 nowelizacji u.p.z.p., który nie zezwala na każdą zmianą studium.
Dalsza część art. 96 ust. 1 u.p.g.g. stanowiła od 24 września 2023 r. do 27 października 2023 r., że wojewoda wprowadza obszar udokumentowanego złoża kopaliny albo obszar udokumentowanego kompleksu podziemnego składowania dwutlenku węgla do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i wydaje w tej sprawie zarządzenie zastępcze:
1) po upływie terminu określonego w art. 95 ust. 2 u.p.g.g. albo
2) w terminie sześciu miesięcy od upływu terminu, o którym mowa w art. 95 ust. 3 u.p.g.g.
W tej części przepis wyraźnie już stanowił o możliwości wprowadzenia zmian do studium, ale nie wiadomo na jakiej podstawie. Trudno przyjąć, by możliwe było stosowanie w tym przypadku przepisów dotychczasowych. Nawet jeżeli wprowadzenie zmian do studium było możliwe przez wojewodę, to nie było podstaw do działania w tym zakresie przez samą gminę, bo nie przewidują tego przepisy u.p.z.p. w obecnym brzmieniu. A sankcją za niedziałanie i niewydanie zarządzenia zastępczego jest kara pieniężna (art. 96 ust. 1a i nast. u.p.g.g.).
Problemu nie ma, gdy chodzi o wprowadzenie do studium złóż strategicznych – tu bowiem art. 65 ust. 2 pkt 3 ab initio nowelizacji u.p.z.p. dopuszcza stosowanie przepisów dotychczasowych.
Jakie podjąć działania
Gmina powinna jednak uwzględnić w dokumentach planistycznych każde złoże, ale nie każdą zmianę można wprowadzić już do studium. Dotyczy to np. tak popularnej kopaliny jak kruszywo naturalne. Czy więc gminy – nie mogąc wprowadzić takiej zmiany do studium – mają już wprowadzić ją do projektu planu ogólnego – godząc się tym samym, że w obrocie prawnym nie zaistnieją powszechnie dostępne informacje o rozpoznaniu takiego złoża (skoro nie zostanie ono ujęte w żadnym akcie planistycznym)? Ponadto wprowadzenie kary pieniężnej, która obejmuje taki przypadek, nie jest logiczne. Nie ma wątpliwości, że zmiany w u.p.z.p. i w u.p.g.g. zdecydowanie nie są ze sobą spójne i mogą rodzić wiele problemów interpretacyjnych ze szkodą dla obrotu gospodarczego, biorąc pod uwagę, że wydobycie złóż niektórych popularnych kopalin jest istotną gałęzią zwłaszcza lokalnej gospodarki.
Należy zwrócić pod uwagę, że ‒ w naszej ocenie ‒ niemożność wprowadzenia przez gminę zmian w studium w powyższym zakresie oznacza, iż wojewoda również nie może wydać zarządzenia zastępczego, gdy gmina tych zmian nie wprowadzi. To zaś oznacza, że nie można gminy za to ukarać.
Nie rozwiązuje to jednak problemu braku zgodności dokumentów planistycznych ze stanem faktycznym. Rozwiązaniem problemu byłaby nowelizacja przepisów, czyli:
■ zmiana w u.p.g.g. – określająca wprost, że nie wprowadza się informacji o złożach kopalin do studium, jeżeli ono w danej gminie nadal obowiązuje albo
■ zmiana art. 65 nowelizacji u.p.z.p. – przez dopuszczenie możliwości dokonania zmian w studium względem każdego rodzaju kopaliny.
W ślad za tym można wprowadzić zmiany do przepisów dotyczących zarządzeń zastępczych i kar pieniężnych. ©℗