Komisarz w gminie, czyli kto?

W tegorocznych wyborach parlamentarnych z powodzeniem kandydowali niektórzy wójtowie, burmistrzowie i prezydenci miast, co spowodowało wygaśnięcie ich mandatów (art. 492 par. 1 pkt 5a kodeksu wyborczego). Tym samym konieczne stało się wyznaczenie przez prezesa Rady Ministrów tzw. komisarzy, czyli osób pełniących funkcje gospodarzy gmin i miast, którzy tę funkcję powinni pełnić do czasu objęcia obowiązków przez nowo wybranego wójta (burmistrza, prezydenta miasta), jako że do wyborów samorządowych pozostało mniej niż sześć miesięcy (art. 28d i 28f ustawy o samorządzie gminnym, t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 40 ze zm.). Nie budzi przy tym wątpliwości, że mimo ustawowego założenia, iż komisarze pełnią swoją funkcję do czasu wyborów samorządowych, premier może ich wcześniej odwołać (i powołać kolejnych komisarzy). Jest to szczególnie istotne obecnie, w kontekście wyników wyborów parlamentarnych i prawdopodobnej zmiany na stanowisku prezesa Rady Ministrów.

Sytuacja ta, tj. realna możliwość odwoływania komisarzy, będąca wynikiem bezprecedensowego kalendarza wyborczego, spowodowała pytanie o ewentualne prawo do odprawy komisarzy, którzy tę funkcję mogą pełnić przez krótki okres. Jest to oczywiście zagadnienie, któremu nie można odmówić doniosłości praktycznej, ale bardziej interesujące jest potraktowanie go jako przyczynku do analizy szerszego problemu.

Sprowadza się on do pytania o status prawny komisarza, a dokładniej rzecz biorąc, o status zatrudnieniowy. Nie budzi bowiem wątpliwości pozycja komisarza w sferze prawa publicznego – z mocy ustaw pełni on funkcję organu wykonawczego gminy, co oznacza, że realizuje wszelkie prawa i obowiązki wynikające z różnorodnych przepisów prawa powszechnego (tak też przyjmują komentatorzy ustawy o samorządzie terytorialnym).

Brak jednak jednoznacznego określenia przez ustawodawcę, czy komisarz pełni swoją funkcję w ramach stosunku pracy. Nie jest to wcale oczywiste, jako że jak najbardziej możliwe jest bycie piastunem organu publicznego bez stosunku pracy (co określa się jako honorowe pełnienie funkcji) – co więcej taka sytuacja jest wprost przewidziana, np. w stosunku do członków zarządu województwa czy powiatu, a nawet marszałka województwa i starosty.

Pytań jest więcej. Jeżeli przyjąć (co jak wskazywałem, nie jest wcale oczywiste), że komisarz jest pracownikiem, to kto jest jego pracodawcą? Urząd miasta (gminy)? Tylko że ustawa o pracownikach samorządowych (i wydane na jej podstawie rozporządzenie płacowe) nie przewiduje takiego stanowiska. Czy też może Kancelaria Prezesa Rady Ministrów? A w konsekwencji, kto pokrywa koszty wynagrodzenia, udziela urlopu czy chociażby kieruje na badania wstępne? Jeżeli przyjmiemy, że pracodawcą jest urząd samorządowy, to jak traktować wyznaczenie komisarza przez premiera? Czy oznacza to, że premier dokonał tej czynności w imieniu urzędu miasta (gminy)? Jaka jest podstawa nawiązania stosunku pracy – powołanie (przy czym ustawa o samorządzie gminnym używa terminu „wyznaczenie”, a nie „powołanie”) czy umowa o pracę?

Celem niniejszego tekstu nie jest udzielenie odpowiedzi na te wątpliwości – wymaga to dużo bardziej szczegółowych rozważań. Cel jest inny – zwrócenie uwagi legislatorom i prawodawcy, że przygotowując przepisy z zakresu prawa administracyjnego, nie wystarczy skupić się wyłącznie na perspektywie publicznoprawnej. Innymi słowy, wójt czy komisarz to nie tylko organy wyposażone w określone kompetencje (co jest perspektywą prawa administracyjnego), ale jednocześnie są to konkretne osoby, dla których pełnienie tych funkcji jest pracą ze wszystkimi tego konsekwencjami. Stąd też należy apelować, ażeby w tego typu sytuacjach nie pomijać tego aspektu, gdyż rodzi to istotne komplikacje praktyczne. ©℗