Oferty, operaty szacunkowe, akty notarialne – kiedy i w jaki sposób należy je udostępniać na wniosek w trybie informacji publicznej

Ustalenie, czy informacja będąca przedmiotem wniosku stanowi informację publiczną, jest jednym z największych wyzwań w praktyce stosowania ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 902; dalej: u.d.i.p.).

Szczególnie dużo wątpliwości powstaje w przypadku wniosków o udostępnianie ofert, operatów szacunkowych i aktów notarialnych. Nie może się tutaj obejść bez analizy wyroków sądów administracyjnych. Przedstawiamy zatem najważniejsze wnioski, jakie płyną z aktualnego orzecznictwa, wskazując, kiedy, w jakim zakresie należy powyższe dokumenty udostępniać w trybie informacji publicznej.

Liczba orzeczeń odnoszących się do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. (zgodnie z którym „każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie”) nie jest wyłącznie wynikiem niedoskonałości, jakie można przypisać definicji informacji publicznej. A w zasadzie to skutek jej braku, ponieważ art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jedynie formalnie zawiera legalną definicję pojęcia informacji publicznej. W istocie ustawodawca posłużył się pojęciem niedookreślonym, co przesunęło ciężar i zarazem odpowiedzialność za jego określenie na praktykę stosowania prawa. Spektakularny rozrost orzecznictwa w zakresie dostępu do informacji publicznej ma źródło m.in. w tym, że u.d.i.p. została uchwalona pospiesznie, bez stosownej korekty przepisów dotyczących tajemnic ustawowo chronionych. Takie stanowisko wypowiada nauka prawa (por. „Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz”, red. A. Piskorz-Ryń, M. Sakowska-Baryła, 2023). Bogate orzecznictwo jest wynikiem pojawiających się w praktyce problemów przy dokonywaniu oceny, czy należy udostępnić dane i dokumenty będące w posiadaniu podmiotu publicznego (podmiotu zobowiązanego do udostępnienia dokumentów w świetle przepisów u.d.i.p.).

Ustawa o dostępie do informacji publicznej vs. przepisy odrębne

W szerokiej dyskusji o problemach udostępniania informacji publicznej często zapomina się o tym, że nie tylko u.d.i.p. reguluje dostęp do informacji publicznej. „Przepisy u.d.i.p. nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi” – tak stanowi art. 1 ust. 2 u.d.i.p. Inaczej mówiąc: w razie kolizji ustaw u.d.i.p. nie będzie miała zastosowania.

Istotne znaczenie ma zatem to, że:

► nie każda informacja publiczna jest udostępniania w trybie u.d.i.p. – jako przykład można wskazać m.in. tryb udzielania informacji na podstawie tzw. ustawy środowiskowej, regulującej w zasadzie kompleksowo problem udostępniania informacji środowiskowej,

► wyłączenie stosowania u.d.i.p. dotyczy tych sytuacji, w których gwarancje dostępu do informacji wynikają z innych ustaw. Jeżeli inna ustawa reguluje dostęp – to nie powinno się sięgać do u.d.i.p.

Trzeba jednak mieć na uwadze, że u.d.i.p. jako ustawa matka weszła do systemu prawa, gdy obowiązywało już wiele innych ustaw regulujących dostęp do informacji (stąd potrzeba wprowadzenia normy kolizyjnej). I tu pojawia się problem: czy omawianą ustawę można stosować uzupełniająco?

W orzecznictwie (np. wyrok NSA z 5 stycznia 2023 r., sygn. akt III OSK 6125/21) wskazuje się, że wyłączenie z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. ma miejsce tylko wówczas, gdy inny akt prawny, w odmienny sposób, całościowo reguluje problematykę dostępu do informacji publicznej. Problem może pojawić się wówczas, gdy ustawa milczy co do udostępnienia określonego rodzaju informacji. Jednakże w takich sytuacjach zawsze należy się kierować regułą interpretacyjną, tj. że należy udostępniać dane możliwie szeroko (as open as possible, as closed as necessary).

oferty składane w postępowaniach

Nie ma wątpliwości, że te oferty, które zostały wybrane przez zamawiających w postępowaniach o zmówienie publiczne co do zasady podlegają ujawnieniu. Natomiast do sporów dochodzi najczęściej na tle tych, które nie zostały wybrane – te mogą bowiem pozostać dokumentami prywatnymi.

Zacznijmy od przytoczenia poglądu orzecznictwa co do ujawniania w trybie informacji publicznej ofert wybranych. W orzecznictwie podkreśla się, że informację publiczną stanowią w szczególności materiały dokumentujące fakt lub sposób zadysponowania majątkiem publicznym, w tym treść i postać umów cywilnoprawnych dotyczących takiego majątku. „Charakter taki mają również dokumenty związane z zawieraniem i wykonywaniem takich umów, w szczególności oferty przyjęte przez dysponenta środków publicznych oraz faktury lub rachunki wystawione przez wykonawcę umowy. Treść umów i porozumień z załącznikami, jeżeli dotyczą majątku publicznego, także stanowią informacje publiczną. Nawet dokument, który nie jest załącznikiem do umowy, jeżeli jego treść pozostaje w ścisłym związku z ta umową – stanowi informację publiczną. Informację publiczną stanowią ustalenia dotyczące płatności w związku z realizacją porozumienia lub umowy, czyli wszelkie informacje dotyczące realizacji inwestycji ze środków publicznych” – tak wynika z wyroku WSA w Olsztynie z 13 lipca 2021 r. (sygn. akt II SAB/Ol 59/21).

I choć w przywołanym orzeczeniu sąd administracyjny wskazuje na ofertę wybraną, to odnosi się ono także ogólnie do ofert związanych z zawartą umową, niekoniecznie w trybie regulowanym przepisami z zakresu zamówień publicznych.

Tajemnica przedsiębiorstwa – rola anonimizacji

A jak zasada jawności informacji publicznej ma się do tajemnic przedsiębiorstwa? W jednym z nowszych orzeczeń WSA w Białymstoku (wyrok z 19 maja 2023 r., sygn. akt II SAB/Bk 30/23) wskazał za innym orzeczeniem, że oferty składane w postępowaniu o udzielanie świadczeń (w rozpatrywanej sprawie chodziło o opiekę zdrowotną) stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Jak podkreślił sąd – nie ma przy tym znaczenia, czy chodzi tu o elementy treściowe oferty nieobjęte tajemnicą przedsiębiorcy, czy też o treści taką tajemnicą objęte. „W jednym i w drugim zakresie treść ofert stanowi bowiem informację publiczną, z tym tylko, że jej udostępnienie może podlegać ograniczeniu z uwagi na przykład na tajemnicę przedsiębiorcy. Z zestawienia dwóch wartości, tj. zasady jawności informacji publicznych oraz obowiązku ochrony prywatności, tajemnic przedsiębiorcy i danych osobowych osób fizycznych, wyprowadzany jest wniosek, że możliwe jest udostępnianie informacji publicznej w sposób nienaruszający wskazanych dóbr chronionych. Służy temu m.in. anonimizacja danych wrażliwych” – wskazano. Warto tutaj dodać, że odmowa udostępnienia informacji publicznej, której przyczyną jest ochrona tajemnic, powinna nastąpić w formie decyzji.

Przykład 1

Nie tylko dokumenty instytucji publicznych

WSA w Białymstoku w przytoczonym wyżej wyroku o sygn. akt II SAB/Bk 30/23 odpowiedział też na próby argumentacji, że oferta złożona w konkursie nie może być informacją publiczną, gdyż jest wytwarzana przez oferentów, a nie przez organy administracji. „Oczywiście oferta złożona w konkursie na realizację zadania publicznego nie jest dokumentem wytworzonym przez organ administracji. Z uwagi jednakże na to, że jej treść wprost odnosi się do projektowanego sposobu wykonania zadania publicznego finansowanego ze środków publicznych, a ponadto została złożona w konkursie, którego wynik decydował o powierzeniu wykonania tego zadania podmiotowi zewnętrznemu wobec zamawiającego, zawiera ona informacje o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.” – wskazał w uzasadnieniu.

W rozpoznawanej przez sąd sprawie wnioskodawca domagał się przesłania skanu oferty wybranej przez właściwy organ jako najkorzystniejszej. Konkurs dotyczył zadania publicznego w zakresie prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej, świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej. Obowiązek wykonania tego zadania ciąży na powiecie, a finansowanie udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej odbywa się ze środków przekazywanych powiatom przez wojewodów. Z przepisów wynika ponadto, że organizację pozarządową – do wykonania zadania – wyłania się corocznie w otwartym konkursie ofert, o którym mowa w ustawie z 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz.U. z 2023 r. poz. 571), przeprowadzanym jednocześnie na powierzenie prowadzenia punktów przeznaczonych na udzielanie nieodpłatnej pomocy prawnej lub świadczenie nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego. Organizacje pozarządowe, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, wprost zostały zobligowane do udostępniania informacji publicznych na zasadach określonych w ustawie o działalności pożytku publicznego oraz u.d.i.p. W tych okolicznościach WSA w Białymstoku uznał, że wobec tak jednoznacznych zapisów ustawy nie może stanowić wątpliwości, iż wniosek skarżącego o dostęp do oferty uznanej przez organ powiatu jako najkorzystniejszej w procesie przekazania realizacji zadania publicznego, finansowanego ze środków publicznych, dotyczy informacji publicznej. Oferta oceniona jako najkorzystniejsza zawierała informacje o sprawach publicznych, tym bardziej że jej pozytywna ocena musiała w końcowym rezultacie doprowadzić do wyboru podmiotu, który ją złożył, jako kandydata do zawarcia umowy z powiatem. Do informacji publicznej należą bowiem dane przedstawione przez oferenta, decydujące o uznaniu ich jako najlepiej wypełniających warunki wykonania zadania ze sfery publicznej.

Pojęcie informacji publicznej nie można odnosić wyłącznie do dokumentów wytworzonych przez organ państwa. Pojęcie dokumentu urzędowego różni się od dokumentu zawierającego informację publiczną. To ostatnie pojęcie jest bowiem znacznie szersze.

Kwestia praw autorskich

Odnosząc się do argumentacji, że zawartość (treść) oferty może stanowić przejaw działalności twórczej wnioskodawcy (tj. spełniać przesłanki utworu w myśl ustawy z 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych, t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2509, i podlegać ochronie prawnej przewidzianej w tej ustawie), orzecznictwo wyjaśnia, że to nie przekreśla ustalenia, że wnioskowana informacja posiada charakter informacji publicznej. „Okoliczność obejmowania ochroną praw autorskich nie zmienia charakteru żądanej informacji, która – jak wykazano – stanowi informacje publiczną. Informacja może mieć charakter publiczny, ale nie podlegać udostępnieniu ze względu na tajemnice prawnie chronione, czy prawo do prywatności” – tak stwierdzono w przytoczonym wyżej wyroku WSA w Białymstoku.

Postępowanie z niewybranymi w konkursach poza trybami

Czy jednak wszystkie złożone oferty podlegają udostępnieniu, czy tylko wybrana w przetargu oferta? Ten problem nie jest do końca rozstrzygnięty w orzecznictwie.

Problem wynika z kwalifikacji oferty jako dokumentu prywatnego. Niewątpliwie dokument prywatny skierowany do władzy publicznej, względnie do podmiotu wykonującego zadania publiczne, niezależnie od tego, jaki jest jego cel, często współtworzy, wespół z innymi dokumentami, całość akt takiego czy innego postępowania. Jednak fakt, że dokument prywatny trafia do danego podmiotu i służy realizacji określonych zadań nie oznacza, że przez to nabiera on cech dokumentu urzędowego. „Dokument skierowany do władz publicznych albo podmiotów wykonujących zadania publiczne przez podmiot prywatny nie staje się dokumentem urzędowym tylko dlatego, że został do nich zaadresowany i znajduje się w ich posiadaniu” – tak wskazał WSA w Poznaniu w wyroku z 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II SAB/Po 97/19).

W przywołanym wyroku WSA w Poznaniu wskazał, że sprawa dotyczyła zamówienia realizowanego poza trybami prawa zamówień publicznych. Oferty w podprogowym/wewnętrznym postępowaniu o udzielenie zamówienia, które nie zostały wybrane w trybie konkursowym, nie stają się przez to alternatywnie dostępne dla innych w trybie u.d.i.p. W przeciwnym razie nakład środków podmiotu prywatnego poświęcony na opracowanie określonej oferty (później niewybranej, a więc nie mającej wpływu na dysponowanie majątkiem publicznym) stałby się informacją funkcjonującą w przestrzeni publicznej, wykorzystywaną bez ograniczeń i zgody przedsiębiorcy.

Przyjąć zatem należy, że:

► Oferty, które wpłynęły do organu w ramach trybu konkursowego – wszystkie podlegają udostępnieniu w ramach u.d.i.p., o ile zostały do konkursu zakwalifikowane (zarówno wybrane, jak i niewybrane). Kontrola ofert służyć może kontroli poprawności zawarcia umowy z danym podmiotem.

► Oferty, które wpłynęły do organu poza trybem konkursowym – te, które nie zostały wybrane, nie podlegają udostępnieniu w ramach u.d.i.p. – takie dokumenty pozostają dokumentami prywatnymi. Z kolei oferty wybrane oczywiście podlegają udostępnieniu.

UWAGA: Odmowa udostępnienia informacji publicznej, której przyczyną jest ochrona tajemnic, powinna nastąpić w formie decyzji. Przysługuje od niej odwołanie, które można wnieść w terminie 14 dni do organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję

Oferty z postępowań o udzielenie zamówień publicznych

A jak przedstawia się sytuacja, gdy chodzi o oferty składane w trybach znanych zamówieniom publicznym? Ustawa z 11 września 2019 r. – Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1605; ost.zm. 1720; dalej: p.z.p.) zawiera autonomiczną regulację dotycząca udostępniania dokumentów związanych z przeprowadzeniem postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, w tym ofert składanych przez wykonawców. Jedną z naczelnych zasad prawa zamówień publicznych jest bowiem jawność prowadzonego postępowania o udzielenie zamówienia, o której mowa w art. 18 ust. 1 p.z.p. Artykuł 18 ust. 2 p.z.p. mówi z kolei, że zasada ta może zostać ograniczona wyłącznie w przypadkach określonych w ustawie. Przepisy, o których mowa, dotyczą w szczególności tajemnicy przedsiębiorstwa, informacji mających charakter poufny oraz danych osobowych.

• Jakie dokumenty są objęte zasadą jawności?

Zasada jawności postępowań o zamówienie publiczne obejmuje zarówno dokumenty przygotowane przez zamawiających (np. specyfikacja warunków zamówienia, ogłoszenie o zamówieniu, opis przedmiotu zamówienia itd.), jak również te wytworzone i przekazane w toku postępowania zamawiającemu przez wykonawcę (np. oferta wraz załącznikami, wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu wraz z załącznikami, wyjaśnienia treści oferty, wyjaśnienia rażąco niskiej ceny, uzupełnione dokumenty i oświadczenia na wezwanie zamawiającego, podmiotowe i przedmiotowe środki dowodowe itd.).

Wykonawca musi wykazać

Warto zwrócić szczególną uwagę na obowiązki wykonawcy związane z informacjami stanowiącymi tajemnicę przedsiębiorstwa, które przekazywane są w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego. Zgodnie z art. 18 ust. 3 p.z.p. nie ujawnia się powyższych informacji, jeżeli wykonawca wraz z przekazaniem takich informacji zastrzegł, że nie mogą być one udostępniane, oraz wykazał, że zastrzeżone informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa (przy czym nie można zastrzec informacji, o których mowa w art. 222 ust. 5 p.z.p.). Jak wynika z ugruntowanego orzecznictwa Krajowej Izby Odwoławczej (KIO), ograniczenie zasady jawności może nastąpić wyłącznie w przypadku jednoznacznego wykazania przez wykonawcę, że konkretne informacje mają walor tajemnicy przedsiębiorstwa. Nie jest rolą zamawiających ocena, czy określone informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, ale zbadanie czy wykonawca w sposób należy uzasadnił zastrzeżenie informacji (tak np. wyrok KIO z 31 marca 2023 r., sygn. KIO 701/23). Wykonawcy składając więc dokumenty, które w ich subiektywnym odczuciu zawierają informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa, nie mogą poprzestać wyłącznie na złożeniu samego oświadczenia w tym zakresie (por. wyrok KIO z 7 czerwca 2023 r., sygn. KIO 1463/23).

Utrwalone orzecznictwo KIO wskazuje jednocześnie, że wykonawcy ubiegający się o udzielenie zamówienia publicznego powinni mieć świadomość reguł, jakimi rządzą się tego rodzaju postępowania, w tym zasady jawności. „Składając ofertę w takim postępowaniu wykonawca musi liczyć się z tym, że jego oferta, zawarta umowa, a także inne informacje podane w toku postępowania zostaną ujawnione” – tak wynika z wyroku KIO z 7 kwietnia 2023 r. (sygn. KIO 808/23).

Termin udostępnienia

Skoro oferty są objęte zasadą jawności, to kiedy należy je udostępnić? Szczegółowe zasady dotyczące udostępnienia dokumentów składanych w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego, które stanowią załączniki do protokołu z postępowania, zostały uregulowane w art. 74 ust. 2 p.z.p. Z treści powyższego przepisu wynika, że załączniki do protokołu postępowania udostępnienia się po dokonaniu wyboru najkorzystniejszej oferty albo unieważnienia postępowania, z tym że oferty wraz z załącznikami udostępnia się niezwłocznie po otwarciu ofert, nie później jednak niż w terminie trzech dni od dnia otwarcia ofert, z uwzględnieniem art. 166 ust. 3 oraz art. 291 ust. 2 zdanie 2 p.z.p., natomiast wnioski o dopuszczenie do udziału w postępowaniu wraz z załącznikami udostepnienia się od dnia poinformowania o wynikach oceny tych wniosków – przy czym nie udostępnia się informacji, które mają charakter poufny, w tym przekazywanych w toku negocjacji lub dialogu. Co znamienne, protokół wraz z załącznikami musi być udostępniony każdemu, bez względu na to, czy wnioskodawca ma interes prawny lub faktyczny w dostępie do niego.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że ustalenie przez ustawodawcę wcześniejszego terminu jawności ofert podyktowane jest poddaniem prawidłowości procesu oceny ofert pod osąd innych wykonawców, którzy mogą w ten sposób zapoznać się z zawartością oferty konkurencji i tym samym dowiedzieć się, czy zamawiający, dokonując jej oceny, nie naruszył prawa (tak np. wyrok WSA w Łodzi z 14 października 2016 r., sygn. akt II SAB/Łd 190/16).

• Jakie dokumenty należy rozumieć pod określeniem oferta w postępowaniu o zamówienie publiczne?

W przypadku ofert składanych w postępowaniach o udzielenie zamówienia publicznego oferta stanowi oświadczenie wykonawcy o zakresie świadczenia i jego cenie, która wynika z formularza ofertowego. Jak wynika z orzecznictwa KIO, w zamówieniach publicznych przyjęto koncepcję oferty sensu largo, która stanowi, że są to: wszystkie oświadczenia i dokumenty składane przez wykonawcę, które rzutują na ostateczny kształt złożonej oferty (np. oferta wraz z załącznikami, zobowiązanie podmiotu trzeciego czy też przedmiotowe środki dowode; wyjaśnienia rażąco niskiej ceny; wyjaśnienia treści oferty czy też dokumenty uzupełniające treść oferty) (np. wyrok KIO z 25 maja 2022 r., sygn. KIO 1191/22 oraz wyrok KIO z 27 listopada 2018 r., sygn. KIO 2344/18). Odmienne stanowisko zostało wyrażone w wyroku KIO z 21 marca 2023 r., sygn. KIO 649/23, który dotyczył obowiązku udostępnienia przez zamawiającego wyjaśnień rażąco niskiej ceny, gdzie KIO uznało, że wyjaśnienia powinny być udostępnione jak inne załączniki do protokołu, tj. po wyborze najkorzystniejszej oferty.

Na marginesie należy zauważyć, że podmiotowe środki dowodowe służące potwierdzeniu spełnienia przez wykonawcę warunków udziału w postępowaniu oraz braku podstaw wykluczenia nie stanowią elementu oferty i udostępniane są po wyborze najkorzystniejszej oferty (por. wyrok KIO z 11 lutego 2022 r., sygn. KIO 101/22). Szczegółowe zasady dotyczące sposobu udostępniania protokołu z postępowania oraz jego załączników uregulowane zostały w rozporządzeniu ministra rozwoju, pracy i technologii z 18 grudnia 2020 r. w sprawie protokołów postępowania oraz dokumentacji postępowania o udzielenie zamówienia publicznego (Dz.U. poz. 2434), w szczególności w jego par. 5. W związku z powyższym należy przyjąć, że co do zasady oferty składane przez wykonawców w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego w trybie p.z.p. podlegają udostępnieniu na podstawie wyżej określonych przepisów, w szczególności w celu możliwości ich weryfikacji przez pozostałych wykonawców.

operaty szacunkowe

Orzecznictwo potwierdza, że operaty szacunkowe są dokumentami stanowiącymi informację publiczną. Pewne informacje w nich zawarte udostępniający mogą zanonimizować przed udostępnieniem.

Organy administracji w ramach wielu prowadzonych przez siebie postępowań dotyczących nieruchomości zlecają wycenę nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy sporządza wówczas na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Z racji dokonywanych w nim ustaleń dokument ten pełni istotną rolę i ma doniosłe znaczenie prawne, stąd zainteresowanie wielu podmiotów jego treścią. Pojawia się zatem pytanie: czy organ powinien udostępniać operat szacunkowy każdemu zainteresowanemu?

Kolizja dwóch regulacji

Treść art. 156 ust. 1a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 344; dalej: u.g.n.) mogłaby wskazywać, że są w tym zakresie pewne ograniczenia. Mianowicie przepis ten brzmi następująco: „Jednostka sektora finansów publicznych lub inny podmiot, który w zakresie, w jakim wykorzystuje środki publiczne w rozumieniu przepisów ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych lub dysponuje nimi, zlecił rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie operatu szacunkowego, są obowiązani umożliwić osobie, której interesu prawnego dotyczy jego treść, przeglądanie tego operatu oraz sporządzanie z niego notatek i odpisów. Osoba ta może żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z operatu szacunkowego lub wydania jej z operatu szacunkowego uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem tej osoby”. Z powyższego wynika, że możliwość pozyskania operatu uzależniono od istnienia interesu prawnego po stronie osoby, która takiego dostępu żąda. Jak się zatem ma regulacja art. 156 ust. 1a u.g.n. do treści przytoczonego na wstępie art. 1 ust. 2 u.d.i.p.? Jak już wspomniano, w art. 1 ust. 2 u.d.i.p. ustawodawca przewidział normę kolizyjną, która wyłącza stosowanie u.d.i.p. tylko w sytuacji, w której inna ustawa reguluje ten sam zakres. Zatem – jak wskazano w orzecznictwie – wyłączenie z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. ma miejsce tylko wówczas, gdy inny akt prawny, w odmienny sposób, całościowo reguluje problematykę dostępu do informacji publicznej.

Argumentacyjnym wsparciem tego stanowiska jest wykładnia systemowa wskazanej normy. Według tej wykładni ograniczenie dostępu do informacji publicznej, zgodnie z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP i art. 1 ust. 2 u.d.i.p., wymagałyby wyraźnego, niebudzącego wątpliwości postanowienia ustawy. Konstytucyjna zasada dostępu do informacji publicznej może być ograniczona tylko w formie regulacji ustawowej, a treść ograniczenia powinna być jasna. Nie można zatem tworzyć ograniczeń w zakresie dostępu do informacji poprzez wykładnię. Ograniczenia w zakresie tego dostępu powinny wynikać wprost z jasno brzmiącego przepisu rangi ustawowej (wyrok NSA z 5 stycznia 2023 r., sygn. akt III OSK 6125/21).

Dokonując zatem porównania regulacji u.g.n. i u.d.i.p., należy dojść do wniosku, iż przepisy u.g.n. nie ustanawiają odmiennej regulacji od regulacji zawartej w u.d.i.p. Jednocześnie regulacje u.g.n. nie regulują wyłącznie i całościowo co do wszystkich podmiotów problematyki dostępu do operatów szacunkowych wykonywanych na zlecenie organów administracji publicznej. Nie są zatem przepisami, o których mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p. Idąc dalej, należy stwierdzić, iż skoro w u.g.n. nie zostały uregulowane zasady i tryb dostępu do informacji publicznej, to do tych informacji stosuje się właśnie przepisy u.d.i.p. Takie stanowisko wyrażone zostało m.in. NSA w wyroku z 29 marca 2023 r., sygn. akt III OSK 2743/21. Zauważyć jednak należy, iż orzecznictwo sadów administracyjnych nie było dotąd jednolite co do kwestii, czy przepisy u.g.n. w zakresie udostępniania operatów stanowiły lex specialis wobec przepisów u.d.i.p. Wydaje się, iż przyczyną kolizji omawianych przepisów był fakt, iż art. 156 ust. 1a u.g.n. został wprowadzony w 2007 r., czyli w chwili gdy u.d.i.p. już obowiązywała.

Obecnie NSA rozstrzyga to w ten sposób: tylko pozornie może się wydawać, że art. 156 ust. 1a u.g.n. stanowi lex specialis wobec u.d.i.p. Wprowadzenie tej regulacji należy uznać za wyraz nadgorliwości ustawodawcy, który chciał w przepisach wprost zagwarantować dostęp stron do operatu szacunkowego, określony dotąd ogólnie art. 73 k.p.a. (wyrok NSA z 29marca sygn. akt. 2023 r., sygn. akt III OSK 2743/21). W innym z rozstrzygnięć NSA wskazuje (wyrok z 7 lipca 2022 r., sygn. akt III OSK 1316/21), iż przepisy u.g.n., w tym jej art. 156 ust. 1a, nie ustanawiają odmiennie od regulacji zawartej w u.d.i.p. oraz wyłącznie i całościowo co do wszystkich podmiotów problematyki dostępu do operatów szacunkowych wykonywanych na zlecenie organów administracji publicznej, w konsekwencji nie są przepisami, o których mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p. W orzeczeniu tym NSA wskazał reguły dla ustalenia, w jakiej relacji pozostają przepisy u.d.i.p. względem innych przepisów, na podstawie których możliwe jest uzyskanie dostępu do określonych informacji. I tak wskazał, iż na gruncie u.g.n. dostęp do operatu szacunkowego należy uzasadnić interesem prawnym. Skoro tego interesu nie trzeba wykazać na podstawie u.d.i.p., to nie można uznać, że przepisy u.g.n. wyłączają stosowanie przepisów u.d.i.p. – byłoby to bowiem niekonstytucyjne ograniczenie praw publicznych jednostki.

Co może zostać ukryte

W kontekście udostępniania operatów szacunkowych należy jednak pamiętać, iż mogą one zawierać informacje podlegające szczególnej ochronie. Wówczas takie dane powinny być zanonimizowane – wynika z orzecznictwa. „O ile podmiot żądający dostępu do operatu szacunkowego na podstawie art. 156 ust. 1a u.g.n. ma prawo do wglądu do operatu, sporządzania notatek lub odpisów z jego treści oraz uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z operatu szacunkowego lub wydania mu z niego uwierzytelnionych odpisów, o tyle podmiot żądający na podstawie u.d.i.p. dostępu do informacji publicznej wynikającej z operatu szacunkowego, dotyczącego mienia gminnego, ma prawo dostępu do treści operatu, jednak z zastrzeżeniem ograniczeń wynikających w szczególności z art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 5 ust. 1–3 u.d.i.p.” (por. wyrok NSA z 7 lipca 2022 r., sygn. akt III OSK 1316/21; wyrok WSA w Krakowie z 7 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SAB/Kr 35/23). Powyższe ograniczenia mogą m.in. dotyczyć zawartych w operatach danych porównawczych odnoszących się do transakcji prywatnych nieruchomości, których nie można potraktować jako informacji publicznych i które udostępnieniu podlegać nie będą i powinny podlegać anonimizacji.

Podsumowując: w kontekście uregulowań zawartych w u.d.i.p. co do zasady operat szacunkowy dotyczący np. wartości nieruchomości gminnej jako dokument sporządzony na zlecenie organów gminy i dotyczący majątku gminy jest źródłem informacji publicznej dotyczącej majątku (mienia) gminnego i jako znajdujący się w posiadaniu organu wykonawczego gminy będzie podlegał udostępnieniu na podstawie u.d.i.p.

Przykład 2

akty notarialne

Orzecznictwo sądowe najczęściej nie kwestionuje przypadków odmowy udostępnienia treści aktów notarialnych. Kontrowersje powoduje natomiast udostępnianie ich postaci.

Stanowisko sądów administracyjnych w zakresie udostępniania aktów notarialnych w trybie dostępu do informacji publicznej jest jednoznaczne. Niewątpliwie nośniki umów aktów notarialnych mogą zawierać informację publiczną o majątku podmiotów publicznych, a więc tym samym wyczerpywać treść art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f oraz art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Najczęściej dotyczą one bowiem zbywania lub nabywania nieruchomości, ustanawiania na nieruchomościach określonych praw rzeczowych lub tworzenia spółek (np. przez jednostki samorządu terytorialnego lub z ich udziałem) i wyposażania je w majątek. Niewątpliwie informacje o tego rodzaju transakcjach należą więc do kategorii informacji publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Wystarczy informacja o treści aktu

Orzecznictwo sądowe wyraźnie jednak oddziela w tym przypadku treść aktu notarialnego od jego postaci, a więc nośnika informacji. Dla przykładu: WSA w Gdańsku w wyroku z 24 lutego 2021 r. (sygn. akt II SAB/Gd 93/20) rozważał możliwość udostępnienia wnioskodawcy wszystkich aktów notarialnych oddających nieruchomości w użytkowanie wieczyste Okręgowej Izbie Lekarskiej w Gdańsku oraz wszystkich aktów notarialnych dotyczących sprzedaży nieruchomości temu podmiotowi. Organ samorządu zawodowego uznał je za dokumenty wewnątrzkorporacyjne i tym samym odmówił im statusu informacji publicznej. W efekcie takiego rozstrzygnięcia wnioskodawca złożył do sądu skargę na bezczynność. WSA, oddalając skargę, wskazał w uzasadnieniu wyroku, że fakt, iż ustawodawca zobowiązał podmioty określone w art. 4 u.d.i.p., w tym organy samorządów zawodowych, do udostępniania informacji publicznej, nie przesądził, że zawsze musi ona być udostępniona zarówno co do treści, jak i postaci. Stwierdził także, że akt notarialny, w zależności od jego treści, może lub nie zawierać informację publiczną. Żądane przez wnioskodawcę akty zawierały informację publiczną, gdyż dotyczyły majątku, jakim dysponuje jednostka samorządu zawodowego. Powołał się jednak na art. 1 ust. 2 u.d.i.p., który stanowi, że przepisy tej ustawy nie naruszają innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji publicznych.

Podstawą prawną chroniącą akty notarialne jest art. 110 par. 1 i par. 2 ustawy z 14 lutego 1991 r. – Prawo o notariacie (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1799; ost.zm. Dz.U. z 2023 r. poz. 1615; dalej: p.n.), który stanowi, że akty notarialne wydaje się stronom aktu lub osobom, dla których zastrzeżono w akcie prawo otrzymania wypisu, a także ich następcom prawnym. Wypis aktu notarialnego może być wydany także innym osobom, ale tylko za zgodą stron lub na podstawie prawomocnego postanowienia sądu okręgowego. To zaś oznacza, że zamiarem ustawodawcy było ograniczenie dostępu do aktów notarialnych poprzez ustalenie ściśle określonego kręgu osób, które mają do nich dostęp. Ograniczenie dostępu do aktów notarialnych potwierdza także treść ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (t.j. Dz.U. z 2023 poz. 1984; dalej: u.k.w.h.) oraz z ustawy z 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1752; ost.zm. 1762; dalej: p.g.g). Zgodnie z art. 36[1] ust. 2 u.k.w.h. akta ksiąg wieczystych przechowywanych w sądzie może przeglądać w obecności pracownika sądu osoba mająca interes prawny oraz notariusz; przy czym nie wydaje się dokumentów znajdujących się w aktach ksiąg wieczystych, jeżeli dokumenty te stanowią podstawę wpisu, a odpisy dokumentów znajdujących się w aktach ksiąg wieczystych wydaje się na żądanie osób mających interes prawny lub na żądanie sądu, prokuratora, notariusza, organu administracji rządowej albo jednostki samorządu terytorialnego (art. 36[1] ust. 3 i 4 u.k.w.h.). Z kolei art. 24 ust. 5 p.g.g. ogranicza dostęp do informacji zawartych w operacie ewidencyjnym, którego częścią są akty notarialne, do kręgu osób wskazanych w tym przepisie. Postać dokumentu aktu notarialnego jest zatem chroniona w systemie prawa w sposób komplementarny, co oznacza, że nie może być on ujawniony w drodze dostępu do informacji publicznej z uwagi na treść art. 1 ust. 2 u.d.i.p. Fakt ten nie wyklucza jednak możliwości dostępu do treści aktu notarialnego w zakresie, w jakim stanowi ona informację publiczną. Treść umowy zawartej w formie aktu notarialnego może więc być wnioskodawcy udostępniona, co jednak nie jest równoznaczne z udostępnieniem samego nośnika, jakim jest dokument aktu.

Powyższe stanowisko jest kontynuacją poglądów wyrażanych już wcześniej w orzecznictwie sądów administracyjnych (np. wyrok NSA z 12 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 1373/14; wyrok NSA z 24 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 2699/17 czy wyrok NSA z 5 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 794/17).

Niejednolite orzecznictwo

Stanowisko wskazane wyżej bywa wyrażane w najnowszym orzecznictwie, np. WSA w Łodzi w wyroku z 18 marca 2022 r., sygn. akt II SAB/Łd 14/22, w którym sąd stwierdził, że „akt notarialny w swej treści może zawierać informację publiczną, która podlega udostępnieniu na podstawie przepisów u.d.i.p. Udostępnienie informacji publicznej w zakresie treści aktu notarialnego nie może być jednak rozumiane jako przekazanie kopii, odpisu czy skanu tego aktu”. Oznacza to więc, że model postępowania powinien wyglądać tak, że jeśli wnioskodawca żąda przekazania jej kopii aktu notarialnego bądź np. wglądu do jego odpisu, organ powinien poinformować go, że ze względu na treść art. 110 par. 1 i 2 P.n. nie jest możliwe przekazanie dokumentu w takiej postaci i w związku z tym powinien dopytać wnioskodawcę, jakie informacje z treści aktu notarialnego chce uzyskać. Jeśli są to informacje publiczne, nie ma przeszkód, aby je udostępnić wyławiając z treści samego dokumentu, który udostępnieniu nie podlega.

Należy jednak zaznaczyć, że w praktyce często się zdarza, że podmioty zobowiązane udostępniają nie tylko treść, ale i postać aktów notarialnych dotyczących dysponowania majątkiem publicznym, a takie postępowanie nie wzbudza wątpliwości ani zastrzeżeń sądów administracyjnych. Przykładem tego jest wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 7 czerwca 2023 r., sygn. akt II SAB/Go 42/23, w którym sąd rozważał, czy prezes spółki komunalnej dopuścił się bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej. Organ przesłał bowiem wnioskodawcy żądane przez niego kopie aktów notarialnych, w których jednak zanonimizował dane stron transakcji. Wnioskodawca uznał, iż wobec takiej anonimizacji jego wniosek o dostęp do informacji publicznej nie został zrealizowany. Sąd przyjął, że zanonimizowanie części żądanej informacji nie wymaga wydania takiej decyzji (t.j. decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej – red.) w sytuacji, gdy zanonimizowana informacja nie jest wprost objęta zakresem żądania wniosku, a pojawia się niejako „przy okazji” udostępnienia żądanej informacji publicznej (np. dane osobowe wymagające anonimizacji znajdują się na żądanym nośniku informacji publicznej, lecz nie są objęte uzewnętrznionym we wniosku zainteresowaniem wnioskodawcy, które odnosi się do fragmentów irrelewantnych z punktu widzenia ochrony danych osobowych). Anonimizacja jest możliwa jedynie przy jednoczesnym zachowaniu walorów informacyjnych udostępnionych danych w zakresie istotnym dla wnioskodawcy. Nie ma wówczas potrzeby wydawania oddzielnej decyzji na podstawie art. 16 u.d.i.p. Samego jednak udostępnienia postaci aktów notarialnych sąd w żaden sposób nie zakwestionował.

Powyższe przykłady pokazują więc, że nie ma jednolitej linii orzeczniczej: w świetle istniejącej praktyki zarówno udostępnianie postaci aktów notarialnych przez podmioty zobowiązane, jak i powoływanie się na ograniczenia w tym zakresie należy uznać za dopuszczalne. Przy tym nie można jednak wykluczyć, że strony transakcji objętych aktem mogą powoływać się na naruszenia np. u.k.w.h. i takie udostępnianie kwestionować jako obejście tych przepisów. ©℗