Reforma planowania przestrzennego, która w zasadniczej części weszła w życie 24 września 2023 r., wprowadziła także kilka zmian w ustawie z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2409 ze zm.; dalej: u.o.g.r.l.).

Autorami tekstu są Aleksandra Urbanowska-Bohun, radca prawny, MPA, z kancelarii Sowisło Topolewski Kancelaria Adwokatów i Radców Prawnych S.K.A.,
Aneta Fornalik, Adwokat, MPA, Sowisło Topolewski Kancelaria Adwokatów i Radców Prawnych S.K.A. oraz Michalina Szeliga, urbanistka, planistka, pracownia Dobra Przestrzeń z Poznania.

Najważniejsza z nich to wygaszenie przepisu pozwalającego na odrolnienia na uproszczonych zasadach gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I‒III położonych poza granicami miast. W efekcie do czasu opracowania planu ogólnego i wyznaczenia w nim obszaru uzupełnienia zabudowy nie ma podstawy prawnej, aby na takich gruntach ustalić w drodze decyzji warunki zabudowy dla użytkowania innego niż rolne. Inna zmiana, która wejdzie w życie od 1 stycznia 2026 r., może przyczynić się do przyspieszenia uzyskiwania zgód na odrolnienie w przyszłości. Chodzi o zasadę milczącej zgody przy wyrażaniu zgody na odrolnienie i odlesienie w planie miejscowym – jeśli urząd nie odpowie w ciągu 60 dni, oznaczać to będzie, że zaakceptował wniosek. Zmian związanych z ochroną gruntów rolnych i leśnych, o których powinny wiedzieć jednostki samorządu terytorialnego, jest więcej. Opisujemy najważniejsze z nich.

ZABLOKOWANIE UPROSZCZONEGO ODROLNIENIA

Zasadnicza część zmian dotyczy art. 7 u.o.g.r.l., który określa zasady uzyskania zgody na przeznaczenie gruntów rolnych klas I‒III i leśnych na inne cele – chodzi o zmianę przeznaczenia określonego w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Jeśli chodzi o odrolnienia i odlesienia gruntów rolnych klas I‒III ‒ położonych poza granicami miast – to do tej pory wystarczyło spełnić określone warunki, by można było tego dokonać w trybie uproszczonym w ramach decyzji o warunkach zabudowy, a więc bez uzyskiwania zgody właściwego ministra. Te warunki określone były w art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l., który do 23 września stanowił, że bez zgody ministra możliwe jest odrolnienie gruntów rolnych klasy I‒III, jeżeli grunty te spełniały łącznie następujące warunki:

  • co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawierała się w obszarze zwartej zabudowy;
  • były położone w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej;
  • były położone w odległości nie większej niż 50 m od drogi publicznej;
  • ich powierzchnia nie przekraczała 0,5 ha (bez względu na to, czy stanowiły jedną całość, czy kilka odrębnych części).

Ten przepis jednak całkowicie zmieniono. Po zmianie art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. brzmi: „Nie wymaga uzyskania zgody, o której mowa w ust. 2 pkt 1 powyżej, przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I‒III położonych na obszarze uzupełnienia zabudowy w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym”.

Co to jest obszar uzupełnienia zabudowy

Zgodnie z dodanym do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym art. 13a ust. 4 w planie ogólnym można określić obszary uzupełnienia zabudowy (jest to więc treść fakultatywna). Plan ogólny w zakresie ustalonych obszarów uzupełnienia zabudowy stanowi podstawę prawną decyzji o warunkach zabudowy. Jeżeli zatem plan ogólny nie będzie przewidywał takiego obszaru, to wydanie decyzji o warunkach zabudowy w ogóle nie będzie możliwe.

W uzasadnieniu do ustawy nowelizującej wskazano, że tereny te zostaną wyznaczone na precyzyjnie ustalonych zasadach wyznaczania w zbliżeniu do już istniejącej zabudowy. Ma to na celu umożliwienie wypełnienia luk między istniejącymi zabudowaniami, a jednocześnie ograniczenie rozlewania się zabudowy na inne tereny, w tym grunty rolnicze klas I–III. Z uwagi na rolę, jaką odgrywać będzie obszar uzupełniania zabudowy w planie ogólnym, a także ze względu na sposób jego wyznaczania, który uniemożliwi wyznaczanie nadmiernych obszarów przeznaczonych pod zabudowę, zrezygnowano z dotychczasowych zapisów dotyczących wyznaczania obszaru zwartej zabudowy w u.o.g.r.l. Zatem do u.p.z.p. wprowadzono pojęcie obszaru uzupełnienia zabudowy w planie ogólnym, a w u.o.g.r.l. zrezygnowano tym samym z tego pojęcia, uchylając również definicje z tym związane (art. 4 pkt 29 i 30 u.o.g.r.l.). Konsekwencją zmian jest także modyfikacja treści art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. – o czym szerzej w tekście obok. ©℗

Należy tu dodać, że warunki zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wskazane są także w ustawie z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 977; ost.zm. Dz.U. z 2023 r. poz. 2029; dalej: u.p.z.p.). Zgodnie z art. 14 ust. 6a pkt 2 lit. a u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu na użytkach rolnych klasy I‒III i gruntach leśnych następuje wyłącznie na podstawie planu miejscowego. W art. 7 ust. 1 u.o.g.r.l zasada ta została powtórzona, a jednocześnie doprecyzowana, i wprowadziła wyjątki.

W efekcie nowelizacji możliwości w zakresie przekształcania zmieniły się istotnie. Do wejścia w życie zmian, tj. do 23 września 2023 r., mogły się pojawić następujące warianty sytuacyjne:

► grunty rolne klas I‒III położone w granicach administracyjnych miast nie wymagały zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze ani na etapie sporządzania planu miejscowego, ani przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy;

► grunty rolne klas I‒III położone poza granicami administracyjnymi miast:

a) wymagały zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze na etapie sporządzenia planu miejscowego albo

b) można było wydać decyzję o warunkach zabudowy, jeżeli spełniały one warunek określony w dotychczasowym brzmieniu art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l.

Natomiast od 24 września br. mogą się pojawić następujące warianty sytuacyjne:

► grunty rolne klas I‒III położone w granicach administracyjnych miast nadal nie wymagają zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze ani na etapie planu miejscowego, ani przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy;

► grunty rolne klas I‒III położone poza granicami administracyjnymi miast:

a) wymagają zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze na etapie sporządzenia planu miejscowego,

b) można wydać decyzję o warunkach zabudowy, jeżeli dotyczy obszaru położonego w obszarze uzupełnienia zabudowy wyznaczonym w planie ogólnym.

Oznacza to, że do czasu opracowania planu ogólnego i wyznaczenia w nim obszaru uzupełnienia zabudowy nie ma podstawy prawnej, aby na gruntach rolnych klas I‒III, poza granicami administracyjnymi miast, ustalić w drodze decyzji warunki zabudowy. Do tego czasu jedyną ścieżką pozostaje plan miejscowy i uzyskanie takiej zgody na etapie jego sporządzania.

Podkreślić należy, że w przypadku gruntów leśnych wymagana jest każdorazowo zgoda na przeznaczenie na cele nieleśne, którą pozyskuje się wyłącznie na etapie sporządzania planu miejscowego. Dla takich gruntów w dalszym ciągu nie będzie więc można ustalić innego przeznaczenia w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto warto pamiętać, że:

► Aktualne pozostaje stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 414/22, zgodnie z którym skoro zmiany przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze dokonuje się w planie miejscowym, to wszelkie wyjątki od tej zasady podlegają wykładni zawężającej. Takim wyjątkiem było niewątpliwie poprzednie i jest obecne brzmienie art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l.

► Artykuł 7 ust. 2a u.o.g.r.l. nie może być interpretowany w oderwaniu od treści art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., który nakazuje przy procedowaniu wniosku o ustalenie warunków zabudowy sprawdzić, czy wnioskowany teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (por. wyrok NSA z 13 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1494/21). Zgodnie bowiem z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. ustalenie warunków zabudowy jest możliwe tylko wówczas, gdy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.

► Tak jak do tej pory, przepisów dotyczących ograniczeń w przeznaczaniu gruntów rolnych i leśnych na inne cele nie stosuje się do gruntów rolnych położonych w granicach administracyjnych miast (art. 10a u.o.g.r.l.).

milcząca zgoda

Na wejście w życie czeka natomiast rozwiązanie, które może się przyczynić do skrócenia czasu potrzebnego na uchwalenie planów. Chodzi o nową instytucję ‒ milczącą zgodę ministra przy wydawaniu zgód na przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze i nieleśne w planie miejscowym. Od 1 stycznia 2026 r. organ wyrażający zgodę na przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na inne cele (czyli w praktyce minister właściwy ds. rozwoju wsi dla gruntów rolnych, a minister właściwy ds. ochrony środowiska dla gruntów leśnych) będzie działał pod presją uznania, że jego milczenie będzie oznaczało zgodę na zmianę przeznaczenia. W art. 7 ust. 3 u.o.g.r.l. dodano zdania 3 i 4 i wskazano temu organowi 60-dniowy termin, w jakim musi wydać zgodę na przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze i nieleśne. Przed zmianą organ zobowiązany był stosować m.in. art. 35 par. 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. ‒ Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 775; ost.zm. Dz.U. z 2023 r. poz. 803), wskazujący termin miesiąca na załatwienie sprawy. W rzeczywistości jednak organy często przedłużały ten termin.

Nowa regulacja w praktyce pozwoli na skrócenie procedury opracowywania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, co będzie korzystne zarówno dla inwestorów, jak i samorządów. Istotne jest, że skrócenie terminów dotyczy wniosków o przeznaczenie zarówno gruntów rolnych klas I‒III na cele nierolnicze, jak i gruntów leśnych na cele nieleśne.

zniesienie obowiązku przedstawiania wariantów

Do 23 września 2023 r. organ wyrażający zgodę na odrolnienie gruntów mógł żądać (od wójta, burmistrza, prezydenta miasta) złożenia wniosku w kilku wariantach przedstawiających różne kierunki projektowanego przestrzennego rozwoju zabudowy. Obecnie przepisy nie wskazują już na możliwość wariantowania – art. 7 ust. 5 u.o.g.r.l. został wykreślony. Koresponduje to z regulacją zawartą w art. 10 ust. 2 u.o.g.r.l. wskazującą, że załącznikiem do wniosku o ochronie gruntów rolnych i leśnych jest część graficzna planu miejscowego.

pozostałe zmiany

Ustawa nowelizująca wprowadza ponadto m.in. następujące zmiany w u.o.g.r.l. oraz u.p.z.p., na które JST powinny zwrócić uwagę:

► Uchylenie przepisów z definicjami. Chodzi o definicje zwartej zabudowy oraz obszaru zwartej zabudowy (dotychczasowe art. 4 pkt 29 i pkt 30):

  • zwarta zabudowa – na gruncie u.o.g.r.l. oznaczała zgrupowanie nie mniej niż pięciu budynków, z wyjątkiem budynków o funkcji wyłącznie gospodarczej, pomiędzy którymi największa odległość sąsiadujących ze sobą budynków nie przekracza 100 m;
  • obszar zwartej zabudowy – na gruncie u.o.g.r.l. oznaczał obszar wyznaczony przez obwiednię prowadzoną w odległości 50 m od zewnętrznych krawędzi skrajnych budynków tworzących zwartą zabudowę lub po zewnętrznych granicach działek, na których położone są te budynki, jeśli ich odległość od tych granic jest mniejsza niż 50 m.

Zmiana wynika ze wprowadzenia do u.p.z.p. pojęcia obszaru uzupełnienia zabudowy, związanego z planem ogólnym gminy i ze zmianami w art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. Zgodnie z art. 13m u.p.z.p. sposób wyznaczania obszaru uzupełnienia zabudowy w planie ogólnym zostanie określony w rozporządzeniu ministra właściwego do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw rozwoju wsi.

► Zmiany w załączniku do wniosku o zgodę na przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne – w art. 10 ust. 2 u.o.g.r.l. sformułowanie ,,mapa planu zagospodarowania gminy lub miasta” zastąpiono słowami: ,,część graficzna miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego”. Zmiana ma charakter porządkowy i wprowadza prawidłowe nazewnictwo aktu planistycznego.

► Wyłączenie możliwości procedury uproszczonej. Od 23 września w u.p.z.p. pojawił się przepis, zgodnie z którym konieczność uzyskania zgody na przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych, które następuje w drodze planu miejscowego, wyłącza możliwość procedowania planu miejscowego w procedurze uproszczonej (art. 27b ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.).

► Konieczność uzyskania zgody na odrolnienie przy procedowaniu zintegrowanego planu inwestycyjnego. Uzyskanie zgód jest także konieczne w razie opracowania ZPI na gruntach rolnych klas I–III i gruntach leśnych. Przypomnijmy: ZPI jest szczególną postacią planu miejscowego (art. 37ec ust. 2 pkt 4 lit. c u.p.z.p.), który uchwalany jest przez radę gminy na wniosek inwestora (po przeprowadzeniu uprzednich negocjacji i zawarciu umowy urbanistycznej określającej zasady i warunki realizacji inwestycji oraz zobowiązania stron).

Podsumowanie

Wprowadzone zmiany są związane z celami, jakie postawił sobie ustawodawca w ramach reformy planowania przestrzennego. Wiele inwestycji realizowanych jest bowiem na gruntach rolnych wysokich klas oraz na gruntach leśnych. To właśnie grunty rolne, także o wysokiej klasie bonitacyjnej, stanowią dla gmin rezerwuar terenów pod zabudowę. Dysponowanie nimi musi być jednak przemyślane i racjonalne. Dokonane zmiany w u.o.g.r.l. zintegrowały znajdujące się tam przepisy z przepisami u.p.z.p. – przede wszystkim w zakresie możliwych do ustalenia w planie ogólnym obszarów uzupełnienia zabudowy. Jeżeli od 1 stycznia 2026 r. stanie się zasadą, że wszystkie decyzje o warunkach zabudowy będą mogły być wydawane tylko na takich obszarach, oczywiste jest, że taka sama zasada musiała obowiązywać w odniesieniu do wydawania tych decyzji dla inwestycji nierolniczych na gruntach rolnych. Są to konsekwentne zmiany nacelowane na zapobieganie rozproszeniom zabudowy i pogłębianiu zjawiska suburbanizacji, ale też dodatkowo zachowujące ochronę gruntów rolnych o wysokiej klasie bonitacyjnej. Za zdecydowanie pozytywną zmianę należy uznać wprowadzenie milczącej zgody organów wyrażających zgodę na przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze i nieleśne w planach miejscowych. Dotychczas oczekiwanie na taką zgodę zajmowało zdecydowanie zbyt dużo czasu i znacząco wydłużało procedury planistyczne. ©℗

Tabela. Artykuł 7 w wersji przed i po nowelizacji

Art. 7 Brzmienie do 23 września 2023 r. Brzmienie od 24 września 2023 r. (oraz od 1 stycznia 2026 r.)
ust. 1 Przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
ust. 1a Przepisu, o którym mowa w ust. 1, nie stosuje się do terenów, dla których miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie sporządza się.
ust. 2 Przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne:1) gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I‒III ‒ wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a,2) gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa – wymaga uzyskania zgody Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa lub upoważnionej przez niego osoby,(…)5) pozostałych gruntów leśnych ‒ wymaga uzyskania zgody marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej.
ust. 2a Nie wymaga uzyskania zgody, o której mowa w ust. 2 pkt 1) powyżej, jeżeli grunty te spełniają łącznie następujące warunki:1) co najmniej 1/2 powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy;2) położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami;3) położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych;4) ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części. Nie wymaga uzyskania zgody, o której mowa w ust. 2 pkt 1) powyżej, przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I‒III położonych na obszarze uzupełnienia zabudowy w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
ust. 3 Wyrażenie zgody, o której mowa w ust. 2, następuje na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Do wniosku dotyczącego gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa wójt (burmistrz, prezydent miasta) dołącza opinię dyrektora regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych, a w odniesieniu do gruntów parków narodowych ‒ opinię dyrektora parku. Od 1 stycznia 2026 r. dodatkowo dodane zostaną zd. 3 i 4:Termin na wyrażenie zgody wynosi 60 dni od dnia otrzymania wniosku. Brak wyrażenia zgody albo odmowy wyrażenia zgody w tym terminie uważa się za równoznaczny z wyrażeniem zgody.
ust. 3a Stroną w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, jest wójt (burmistrz, prezydent miasta).
ust. 4 Do wniosku dotyczącego gruntów, o których mowa w ust. 2 pkt 1 i 2, marszałek województwa dołącza swoją opinię i przekazuje wniosek odpowiedniemu ministrowi w terminie do 30 dni od chwili złożenia wniosku przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta).
ust. 5 Organ wyrażający zgodę, o którym mowa w ust. 2, może żądać złożenia wniosku w kilku wariantach, przedstawiających różne kierunki projektowanego przestrzennego rozwoju zabudowy. Uchylony