Czy w regulaminie wynagradzania można wskazać fundusz na dodatki motywacyjne dla nauczycieli [Poradnia Samorządowa]

Czy rada może wskazać, jakie dokumenty potwierdzają prawo przedsiębiorcy do bazy transportowej? Dlaczego w uchwale dotacyjnej trzeba określić, w jakich dyscyplinach będą przyznawane stypendia sportowe? Czy w regulaminie miejsca handlu dla rolników powinny się znaleźć obowiązki sprzedających i kupujących?

Nie, gdyż takie postanowienie regulaminu będzie przekraczać delegację dla rady gminy, zawartą w art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z 26 stycznia 1982 r. – Karta nauczyciela (dalej: KN). W świetle normy kompetencyjnej upoważniającej do podjęcia określenia regulaminu wynagradzania rada gminy została upoważniona wyłącznie do określenia:

1) wysokości stawek dodatków oraz szczegółowych warunków ich przyznawania,

2) szczegółowych warunków obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw,

3) wysokości i warunków wypłacania ww. składników wynagrodzenia, o ile nie zostały one określone w ustawie lub w odrębnych przepisach

– w taki sposób, aby średnie wynagrodzenia nauczycieli, składające się z ww. składników, odpowiadały na obszarze działania danej jednostki samorządu terytorialnego co najmniej średnim wynagrodzeniom nauczycieli.

A zatem – jak wskazał wojewoda dolnośląski w rozstrzygnięciu nadzorczym z 28 sierpnia 2023 r. (nr NK-N.4131.148.7.2023.MF) – w ramach delegacji ustawowej (zawartej w art. 30 ust. 6 pkt 1 KN) brak jest upoważnienia do określania funduszu środków planowanych dla wypłat, np. dodatku motywacyjnego. Rozstrzygnięcie to dotyczyło zapisu regulaminu wynagradzania nauczycieli w brzmieniu: „Na dodatki motywacyjne nauczycieli przeznacza się od 2,5 do 5 proc. sumy planowanych środków finansowych rocznego wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli”. Zdaniem wojewody nałożenie takim zapisem na organ wykonawczy obowiązku corocznego zabezpieczenia w budżecie określonej wysokości środków finansowych przeznaczanych na dodatki, po pierwsze, jest przekroczeniem zakresu delegacji ustawowej, a po drugie, stanowi wkroczenie w kompetencje organu wykonawczego. Przy czym według wojewody naruszenia te zawsze mają charakter istotny, gdyż każde przekroczenie normy kompetencyjnej dla ustanowienia aktu prawa miejscowego stanowi istotne naruszenie prawa.

Stanowisko wojewody dolnośląskiego ma też potwierdzenie w wyroku WSA w Rzeszowie z 19 lutego 2020 r. (sygn. akt II SA/Rz 1473/19). W orzeczeniu tym sąd utrzymał w mocy rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody podkarpackiego kwestionujące przepis regulaminu wynagradzania nauczycieli, w którym rada postanowiła, że tworzy się fundusz środków przeznaczonych na wypłatę dodatków motywacyjnych dla nauczycieli w wysokości nie niższej niż 8 proc. kwoty bazowej. W ocenie rzeszowskiego WSA stanowisko organu nadzoru było prawidłowe, gdyż ww. regulacja wykracza poza zakres upoważnienia wynikającego z art. 30 ust. 6 KN. Sąd wskazał, że nie można określać w regulaminie, wydanym na podstawie art. 30 ust. 6 KN, wysokości środków, jakie z kwoty planowanej na wynagrodzenia zasadnicze nauczycieli mają być przeznaczone na dodatki motywacyjne. Orzeczenie to zostało następnie utrzymane w mocy wyrokiem NSA z 5 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 1303/20, przy czym warto zauważyć, że NSA wcześniej tak samo wypowiedział się w wyroku z 19 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 456/13. ©℗

Nie, nie można ustalać takiego katalogu, gdyż jak wskazał wojewoda lubelski w rozstrzygnięciu nadzorczym z 13 września 2023 r. (nr PN-II.4131.335.2023), na podstawie art. 7 ust. 3a ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (dalej: u.u.c.p.g.) rada gminy nie jest upoważniona do formułowania zamkniętego katalogu dokumentów, jakie należy przedstawić, aby udokumentować spełnienie określonych w uchwale wymagań. Wojewoda w ten sposób odniósł się do zawartego w uchwale rady zastrzeżenia, które stanowiło, że „przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia, w zakresie wyposażenia technicznego powinien dysponować bazą transportową, względem której posiada tytuł prawny do nieruchomości, na której baza jest zlokalizowana, udokumentowany aktualnym wyciągiem z księgi wieczystej, aktem notarialnym, umową sprzedaży, dzierżawy, użyczenia, najmu lub użytkowania”. Zdaniem wojewody wolą ustawodawcy było to, żeby postępowanie dowodowe prowadzone w trakcie procedury udzielenia zezwolenia na opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych opierało się o dowody w postaci dokumentów. W ocenie organu nadzoru nieuprawniona jest ingerencja rady gminy w postępowanie dowodowe, polegająca na wskazaniu, jakie konkretnie dokumenty potwierdzają spełnienie wymagań przez przedsiębiorcę, w sytuacji, kiedy z przepisu kompetencyjnego nie wynika upoważnienie do stanowienia w tym zakresie. Wojewoda lubelski podkreślił, że rada poprzez wprowadzenie ograniczenia w zakresie środków dowodowych nie tylko narusza upoważnienie przyznane jej w art. 7 ust. 3a u.u.c.p.g., ale również wkracza w kompetencje ustawowe organu wykonawczego.

Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. I tak np. WSA w Gliwicach w wyroku z 22 kwietnia 2013 r. ocenił, że wymogi sformułowane przez radę gminy w akcie prawa miejscowego wykraczają poza zakres upoważnienia określonego w art. 7 ust. 3a u.u.c.p.g., a tym samym zostały one przyjęte bez podstawy prawnej. Podkreślenia wymaga bowiem, że stosownie do art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Tym samym rada gminy nie może ani wydać aktu prawa miejscowego bez ustawowego upoważnienia, ani też regulować w akcie takim kwestii poza granice upoważnienia wykraczających. Gliwicki WSA stwierdził, że analogiczne postanowienia uchwały (jak w pytaniu) w sposób niedopuszczalny modyfikują treść art. 8 ust. 1 u.u.c.p.g., który wyczerpująco określa treść wniosku oraz dokumenty jakie powinna złożyć osoba ubiegająca się o zezwolenie. ©℗

Artykuł 31 ust. 3 ustawy z 20 czerwca 2010 r. o sporcie (dalej: u.s.) wymaga, aby szczegółowe zasady, tryb przyznawania i pozbawiania stypendiów sportowych, nagród i wyróżnień oraz ich rodzaje i wysokość, brały pod uwagę znaczenie danego sportu dla danej jednostki samorządu terytorialnego oraz osiągnięty wynik sportowy. W praktyce rady gminy najczęściej pomijają jednak ten wymóg. To zaś powoduje stwierdzenie nieważności uchwały. Tak też się stało z uchwałą uchyloną przez wojewodę łódzkiego rozstrzygnięciem nadzorczym z 28 lipca 2023 r. (nr PNIK-I.4131.597.2023). Wojewoda wyjaśnił w nim, że ustawodawca w art. 31 ust. 3 u.s. w stosunku do uchwały dotyczącej stypendiów sportowych, nagród i wyróżnień używa zwrotu „określa”, co świadczy o całościowym uregulowaniu i tym samym wyklucza możliwość uznania, że jest to przykładowe uregulowanie zakresu uchwały, gdyż w takim wypadku racjonalny ustawodawca użyłby zwrotów „w szczególności”, „a zwłaszcza”, które wskazywałyby na przykładowy, otwarty charakter wyliczenia (por. wyrok WSA w Olsztynie z 16 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 812/17). Wojewoda podkreślił, że ważne jest, aby wszystkie z przewidzianych gratyfikacji z art. 31 ust. 1 i ust. 2 u.s. były określone z uwzględnieniem znaczenia danego sportu dla danej jednostki samorządu terytorialnego. Istotne zatem jest przyporządkowanie konkretnej dyscypliny sportowej do prestiżu tej jednostki. Przykładem może posłużyć znaczenie żużlu dla Torunia, piłki ręcznej dla Kielc, skoków narciarskich dla Zakopanego. Oznacza to, że ustawodawca miał na myśli zawężoną grupę dyscyplin sportowych (wyrok WSA w Bydgoszczy z 29 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Bd 1463/16). Ustalając zatem zasady przyznania stypendium, obowiązkiem organu jest przede wszystkim określenie dyscyplin sportu, które mają znaczenie dla danej jednostki samorządu terytorialnego. Takimi dyscyplinami mogą być np. dyscypliny o ugruntowanej tradycji lokalnej czy ponadlokalnej, cieszące się popularnością wśród mieszkańców, co z oczywistych względów wpisywałoby się w realizację zadania własnego, polegającego na tworzeniu warunków sprzyjających rozwojowi sportu (wyrok WSA w Łodzi z 11 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 375/19). Z kolei jak wskazał WSA w Łodzi (wyrok z 16 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 911/20), wolą ustawodawcy było wskazanie znaczenia danego sportu w treści samej uchwały, a nie ewentualne późniejsze rozstrzyganie – chociażby przez komisję stypendialną – czy dana dyscyplina sportowa ma czy też nie ma znaczenia dla jednostki samorządu terytorialnego. ©℗

Nie, rada gminy nie posiada upoważnienia do określania obowiązków sprzedających i kupujących w miejscach handlu. Na ten temat wypowiedział się wojewoda lubuski w rozstrzygnięciu nadzorczym z 26 lipca 2023 r. (nr NK-I.4131.71.2023). Przypomniał on, że zakres regulacji regulaminu został wyraźnie ograniczony do zasad prowadzenia handlu. Handel jest zaś ustawowo zdefiniowany jako proces sprzedaży polegający na wymianie produktów rolnych lub spożywczych oraz wyrobów rękodzieła wytworzonych w gospodarstwie rolnym na środki pieniężne. Tym samym zdaniem wojewody rada gminy nie jest upoważniona do podjęcia aktu, w którym ustali dowolne regulacje obowiązujące w miejscu wyznaczonym do prowadzenia handlu. Ponadto regulamin nie może obejmować zagadnień, które kształtowane są normami ustawowymi. Dotyczy to rodzaju prowadzonej w wyznaczonym miejscu działalności, którą jest handel produktami rolnymi lub spożywczymi oraz wyrobami rękodzieła wytworzonymi w gospodarstwie, a także kręgu uprawnionych do prowadzenia handlu, którymi mogą być rolnicy i ich domownicy. Dodatkowo zauważył on, że ustawa z 29 października 2021 r. o ułatwieniach w prowadzeniu handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników (dalej: u.u.p.h.), określająca kompetencję prawodawczą, nie daje możliwości ustalania innych niż zasady regulujące proces sprzedaży reguł związanych z zasadami funkcjonowania miejsca wyznaczonego do prowadzenia handlu (np. dotyczących sposobu administrowania tym miejscem, kontroli przestrzegania regulaminu). Zakres norm regulaminu nie może wykraczać poza zasady handlu – a taka sytuacja miałaby miejsce, gdyby uchwała określała obowiązki osób sprzedających lub kupujących w procesie prowadzącym do zawarcia umowy sprzedaży. Ponadto w przeciwieństwie do regulaminów targowisk uchwała stanowiona na podstawie art. 5 u.u.p.h. może odnosić się jedynie do zasad prowadzenia handlu, a nie do zasad funkcjonowania miejsca, w którym handel ten się odbywa. Organ nadzoru też przypomniał, że prawodawca w u.u.p.h. wprowadził obowiązek wyznaczenia przez radę gminy miejsca do prowadzenia handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników (art. 3 ust. 1 u.u.p.h.). Zgodnie bowiem z art. 6 u.u.p.h. wyznaczenie miejsca, o którym mowa powyżej, należy do zadań własnych gminy o charakterze obowiązkowym. Przy czym wyznaczając takie miejsca, rada gminy powinna wziąć pod uwagę w szczególności: dogodną komunikację, bliską lokalizację z centrum danej gminy lub miasta lub bliską lokalizację miejsc atrakcyjnych turystycznie (art. 3 ust. 2 u.u.p.h.). Z kolei w myśl art. 5 u.u.p.h. rada uchwala regulamin określający zasady prowadzenia handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników na wyznaczonych miejscach, o których mowa w art. 3 ust. 1 u.u.p.h. W świetle powyższego regulamin ten stanowi akt prawa miejscowego.©℗